美国四年制公立院校办学成本递增的特点与启示

作者：徐警武

教育研究 2008年05期

　　随着高等教育的大众化与普及化的发展，美国各个院校的办学成本呈逐年递增的趋势，并推动学费的上涨和高校预算支出的膨胀，增加了大学生的入学经济负担和高校的财务压力，引起了社会各方的广泛关注和不满。人们普遍质疑办学成本递增和学费上涨的合理性，要求有效控制它们的过快增长。鉴于美国院校系统类型的多样性，不同层次、不同性质院校成本支出结构的差异性，本文以四年制公立院校为例，利用美国教育信息统计中心（NCES）近年的统计数据和相关研究报告，分析其成本递增的特点与成因，以透视高校办学成本递增的一般特点及其对我国高等教育发展的启示。

　　一、美国四年制公立院校办学成本递增的特点

　　美国四年制公立院校是NCES统计的一种院校类别，包括博士／研究型大学、硕士／综合型大学、学士学位授予学院及专业学院等类别，以四年学制教育为主，系授予学士及学士以上学位的公立院校。截至2005年，美国共有639所四年制公立院校，占美国院校总数的15.2％，有674万注册在校生，约占全美高等教育规模的39％。美国四年制公立院校授予的学位约占本科学位的66％，博士学位的75％，全国工程与技术学位的70％。四年制公立院校是美国高等教育发展的主体和中间力量，其办学成本变化特征有代表意义。四年制公立院校办学成本递增特点描述的是上述院校“教育和一般费用”（Educational and general,E&G expenditures）的总体上升趋势，有以下特点。

　　1.办学成本的增长快于一般物价水平的增长

　　高等教育成本增长分为名义增长和实际增长，实际增长为名义增长扣除通货膨胀所引起的物价上涨因素，反映了高等教育成本增长的真实状况。下图比较了1986—2001年美国四年制公立院校生均成本和同期社会物价变化情况，可以发现，生均成本增长一般高于消费者价格指数增长比例2～3个百分点。四年制公立院校的生均成本增长明显快于一般物价的上涨，表明教育成本增长不仅包含物价上涨的名义增长，而且包含教育资源投入的真实性增长。

　　

　　1986—2001年美国四年制公立院校生均成本增长比例图

　　资料来源：http://nces.ed.gov,http://stats.bls.gov

　　2.办学总成本的增幅快于生均教育成本增幅

　　二战结束以来，美国四年制公立院校经费支出与入学注册规模的增长相适应，不仅经费支出的总量保持绝对递增的趋势，而且生均成本也呈现持续递增的特点。按照2005年美元可比价格计算，美国四年制公立院校办学总成本由1970年的6224.3万美元增长为2000年的15390.6万美元，增长了1.47倍。而生均教育成本由1970年的17945美元增长为2001年的22607美元，净增长26％。办学总成本和生均教育成本平均年增长3.75％、2.19％，总成本与生均成本同时递增，但前者的增幅明显高于后者。[1]

　　3.学生资助增幅快于教学费用增幅

　　NCES统计分析了1988—1998年四年制公立院校办学成本的变化情况，发现教学费用虽然在三类院校办学总费用中占有最大比例（1998年博士／研究型大学、硕士／综合型大学、学士学位授予学院的比例分别为34.7％、40.5％、37.6％），但比例呈现逐年下降趋势，1988—1998年，研究／博士型大学、硕士／综合型大学、学士学位授予学院的生均教学支出比例分别下降了1.9％、2.5％、1.6％，公立两年制院校的生均教学支出甚至下降了6.1％。院校提供的学生资助和奖学金则成为所有院校各项成本支出中增幅最快的项目。表1显示，公立博士／研究型大学、硕士／综合型大学、学士学位授予学院提供的年均学生资助经费分别增长了8.1％、7.7％、8.0％，学年奖学金占各自院校办学总支出的比例则相应增长了1.8％、2.2％、1.1％。[2]

　　表1 1988—1998年美国四年制公立院校生均成本支出变化

　　成本 指标

　　博士／研究型硕士／ 学士学位

　　项目 综合型 授予学院

　　平均变化值(美元) 615 240 378

　　教学

　　年均增长(％) 10.6 1.1

　　占总成本比例(％) 35.6 42.1 38.5

　　平均变化值(美元) 643 79

　　12

　　研究

　　年均增长(％) 1.9 3.2 1.4

　　占总成本比例(％) 19

　　2.6 1.2

　　社会

　　平均变化值(美元) 283 112 141

　　服务

　　年均增长(％) 2.4 44.7

　　占总成本比例(％) 6.6 3.1 3.4

　　院校

　　平均变化值(美元) 150 107 77

　　资助

　　年均增长(％) 1.1 10.7

　　占总成本比例(％) 7.7 12

　　12.7

　　院校

　　平均变化值(美元) 290 154 149

　　奖学金 年均增长(％) 8.1 7.7 8

　　总成本 平均变化值(美元) 2818 1239 1435

　　年均增长(％) 1.2 0.9 1.3

　　资料来源：National Center for Education Statistics Study of College Costs and Prices,1988—1989 to 1997 1998(Volume 1)

　　4.不同层次院校成本递增的差异性

　　从变化的方向上看，美国四年制公立院校的成本虽然趋向于共同递增，但不同院校之间由于人才培养的层次规格、学科专业、声誉地位、财政收入的高低不同而导致办学成本及其变化上的较大差别，这种等级式的成本差别并未随时间的推移出现缩小的倾向。一是成本递增起点上的绝对性差异。表2显示，按照各类院校的层次顺序，2001年生均支出依次大幅下降，广博研究型大学的生均成本接近学士学位授予学院的3倍，各类专业学院的生均成本则高出普通院校的167％，但不同学科专业之间的成本差异更大。虽然各类院校成本递增的速度相近（平均年增长1％～2％），但由于办学成本起点基数上的巨大差距，相近的递增比例不是在缩小而是在维持甚至扩大院校之间的层次等级性差异。二是成本递增的结构性差异。除前述所有院校最大成本支出项目——教学费用所占份额比例逐年递减和学生资助快速递增外，不同院校的成本递增呈现明显的项目差别。公立博士／研究型大学的研究支出比例一直稳居第二，其递增速度也快于总成本的递增。奖学金的支出比例在公立硕士／综合型大学和学士学位授予学院中均居第二（1998年分别为12.1％和14.5％），年均递增速度远高于其他项目，这反映了不同院校成本结构的刚性特征。

　　表2 2001年美国各类四年制公立院校生均成本支出（单位：美元）

　　博士／研究型硕士／ 学士学专业学院

　　平均

　　广博型 集中型 综合型

　　位授予 平均 艺术 工程 医疗

　　学院技术 保健

　　21622 2928017251

　　1205110584 57703 26470 20790 171134

　　注：资料来源同表1

　　二、美国四年制公立院校办学成本递增的驱动因素

　　美国四年制公立院校办学成本为什么保持与时递增的特点，在递增的总趋势下，为什么呈现上述递增的一般特点？笔者认为，除去经济发展、物价上涨、技术进步等外部社会影响因素之外，四年制公立院校办学成本的递增特点还源于美国高等教育复杂的内部因素，具体而言，主要有以下几个方面。

　　1.持续扩张的入学规模

　　四年制公立院校是美国高等教育规模扩展的主体力量，2004年四年制公立学位授予类院校在校生规模为6736536人，是四年制私立学位授予类院校在校生3989645人的1.7倍。为应对持续扩张的入学规模，四年制公立院校不得不相应扩充人力、物力、财力的供应和储备，纷纷招聘人员、购买土地、添置设备、扩建校园，从而带来办学总成本的连续增长。如四年制公立院校的注册学生由1970年的4232722人增加到2000年的6055398人，净增长了43％，而办学总成本相应从6224.3万美元增加到15390.6万美元，净增长了147％。[3]

　　此外，规模的扩大也导致了多样化、差异化的教育需求，进而导致教育成本的间接增长。NCCHE分析，近20年来成本增长的一个原因是诸如兼职学生、大龄学生、残疾学生等“非传统学生”的增多，学校不得不为这些学生提供补偿课程和相关服务，相应增加了预算开支。[4]

　　2.激烈的学术声誉竞争

　　美国高等教育系统高度开放和多样化，现有的639所四年制公立高校分属于不同等级和类别的学术阶梯，它们之间不仅竞争激烈，而且还要与为数众多、办学历史更为悠久、经营体制更为灵活的私立院校甚至后起的公司大学、培训机构进行竞争，没有哪一所学校能垄断所处层级的教育市场。它们相互围绕学术质量和声誉展开竞争，形成了一个高度竞争型的高等教育市场结构，对四年制公立院校的办学成本发挥着两个方面的重要影响。一是随着高等教育的普及化，生源市场日趋饱和，政府、社会的财力投入由于经济发展的减速而相对萎缩。生源和资源的稀缺使得高校竞争日趋激烈甚至是过度化，推动着生均教育成本的全面上升。高校竞相建设更为先进的教育设施、更为优美舒适的校园、招聘更多数量的高学历教师、专业化管理干部和辅助人员，投入更多费用的招生营销活动、学生事务工作，以提高学术质量和声誉，吸引学生和捐赠合作者。“竞争扩大了院校的一般支出，从提高学术质量演变到提高大学生的所有校园生活经历。”[5] 二是为了追求卓越和竞争资源，四年制公立院校尤其是高层次研究型院校进一步扩展了自己的职能活动范围。“今天的公立大学在很多方面已经成为现代社会最复杂的机构之一——比多数企业或政府更加复杂。它包括很多活动，有的是非营利的活动，有的是公共管理的活动，有的是在激烈的市场竞争中运作的活动。当今的大学不仅教学生，还为各种委托人作研究，提供卫生保健，推动经济发展，促进社会变革，提供大众娱乐。”[6] 活动范围的丰富扩充了四年制公立院校的收入来源，也导致上述院校办学成本递增的系列变化。研究和社会服务成本大幅递增，教学费用比例逐年降低；直接用于学生培养的支出份额相对减少，办学总成本的增幅快于生均教育成本的增幅；不同层次和专业类别的院校由于职能活动的客观差异，相互之间在成本递增项目上的结构性差异进一步彰显。

　　3.相对低下的组织运作效率

　　在内部管理方面，四年制公立院校存在着一些浪费和低效现象，如行政费用的过度膨胀，教育设施的奢华与闲置。密歇根大学校长詹姆斯·杜德斯达坦陈：“大学由于低效的管理，致使其成本增加是主要的原因。”[7] 戴维德·比分析了组织运作低效的原因及其对办学成本的负面影响：一是公立院校普遍采用渐进预算模式，使得院系和部门的预算收入取决于上一年度的财政收支水平和规模，而不是基于绩效表现和组织战略的优先考虑，实际上激励了院系和部门的成本最大化行为，而带来组织效率的损失；二是行政与专业辅助职员不断增多，日益专业化，他们的“功能欲望”（function lust）强烈，总是渴求扩大活动规模、引进专业设备、附加超前技术，以提高自己的影响，获得各种补偿。其结果正如一些组织学家所评论的，行政供应创造了自己的需求，增长引起了新的增长。2003年公立院校行政和其他非教学人员达113.4万人，已超过教师和研究人员的人数，生职比为5.9∶1；三是流行的学术研究模式带来了额外的成本，如教师教学工作量的减少，班级规模的缩小，教师研究辅助服务的增加，图书馆的更多需求，等等。对学术研究的过度重视冲击了课堂教学，也与成本效率的管理理念发生冲突。戴维德·比指出，与营利组织比较，高等教育的组织运作方式相对无效。一些“无效率”是高等教育“做事情”的特有成本，但是另一些则与高等教育自己运作管理的责任和能力相关。[8]

　　4.智力密集型的高等教育产业属性

　　莱林顿指出：“美国高校超过半数的支出用于人员工资和福利开支，如果大学能控制自己的组织结构和人事，就能限制高等教育的大部分支出。但是，高校人员支出事实上是一种‘成本病’式的自然增长，很难像其他产业一样，通过生产效率的提高降低成本。”[9] 莱林顿的分析说明了典型的人——智力密集型服务产业属性对四年制公立院校成本的重要影响。院校依赖于数目多、比例高的高学历、高素质教师从事广博高深的“心灵教育”和“知识创造”，先进的教育技术和设备投入并不能有效替代和节省专业人员的智力投入。因此，四年制公立院校必须努力维持庞大的专业人才队伍，尽力改善职员的生活福利水平和工作条件，从而形成人员支出的刚性特征，而人员支出的刚性又推动办学成本的惯性增长。

　　5.高学费——高资助的财政政策

　　20世纪70年代以来，美国政府对公立院校的财政供给不断萎缩，如1978—1998年，尽管大学注册的人数持续增长，但作为公立学院和大学收入的主要来源，由州政府提供的直接拨款却下降了近25％。而1965年《高等教育法》确立的财政资助项目和随后的修正案及重新授权，极大地改革了高等教育的联邦资助体制，促使公立高校开始实行高学费——高资助的财政模式。通过提高大学收费，让更多富足家庭为子女的高等教育支付真实的成本——尽管不是全部成本，以弥补政府财政投入的削减与不足。同时，为了减轻一般学生特别是贫困家庭学生的经济负担，吸引和激励品学兼优的学生，维护高等教育的公平，公立院校又从学费收入中拿出一定比例的资金设立丰厚的奖学金、助学金，用于资助学生的学习，或者直接抵扣学生缴纳的学费，这又反过来构成学校新的成本项目，而且随着生源竞争的加剧，院校提供的学生资助和奖学金总是趋向增长，促成了办学总成本的加速增长。美国高等教育成本委员会（NCCHE）的调研显示，1987～1996年，各种来源的大学生资助总金额增长了128％，虽然其中的四分之三来自联邦政府，但来自院校的资助增长了178％，是增长比例最大的资助来源。NCES的统计也证实，学生资助是所有四年制公立院校各项成本支出中增幅最快的项目。

　　三、对我国高等教育的启示

　　透视美国四年制公立院校办学成本递增的特点及原因，可以发现其有合理的一面，也有不合理的一面。理性认识美国四年制公立院校办学成本递增的特点，对我国高等教育的改革和发展有一定的启发和借鉴意义。

　　第一，从美国四年制公立院校办学成本递增合理性的一面来看，应加大我国高等教育的投入，缓解高等院校的成本与债务压力，保障高等教育质量。

　　我国高等教育自1999年扩招以来，高校办学经费支出虽然保持总量增长，但低于学生规模的增长速度，同时生均成本不断递减。如2000年全日制普通高校生均教育支出为15974.32元，2004年下降为14928.92元，[10] 下降的主要原因是因为生均预算内教育经费的减少，作为高等教育经费收入主要来源的政府拨款增长跟不上招生规模的增长，财政投入趋于萎缩。全国普通高校生均预算内教育经费支出由1998年的8529.13元下降为2003年的6522.48元，年均减幅为5％；财政性教育经费在公立高校经费收入中的比重从1990年的93.5％下降到2004年的43.73％，平均年度下降5.15％。[11]

　　财政供给的萎缩危及高等教育质量，影响我国高等教育的长远健康发展；同时，过度的规模扩张诱发了高校扩建校园，负债办学的热潮。针对高校生均成本持续递减的问题，政府应加大高等教育的财政投入，增加生均预算内财政拨款，为高等教育的发展提供充足的财力保障。公立高校也应由片面的规模发展转向内涵发展，培育办学特色，提高办学质量，维护办学声誉和学校的财务安全。此外，高层次高水平的公立高校也应努力提高自身的社会服务能力，扩充经营辅助性办学收入反哺学校的教学与科研活动，以弥补财政投入的不足，缓解学校日益沉重的成本与债务压力。

　　第二，审视美国四年制公立院校办学成本递增不合理的一面，应促进我国院校之间的适度办学竞争，创新院校产权制度，提高办学效率。

　　美国公、私院校并立，数量众多，它们激烈地角逐学术声誉、教育资源。竞争是把“双刃剑”，一方面，增强了高校办学活力，创造了美国高等教育的持续发展和繁荣，另一方面，过度的学术竞争和无序的校园竞赛也推动着教育成本的全面上升，增大了高校的财务压力。如1960—1992年美国有343所学位授予类院校关闭，其中公立院校38所，私立院校305所，这些学校关闭的原因之一是学生规模太小，学校无法获得维持运转的必要收入。借鉴美国公立与私立院校市场竞争的经验教训，应改革我国传统计划经济体制下所形成的办学模式，合理界定政府在高等教育管理中的角色和职能，大力发展民办高等教育，培育多元市场竞争力量，引导民办高校与公立高校、国外高校之间的竞争和合作，创建适度竞争型的院校市场结构。

　　另外，美国四年制公立高校相对低下的运作效率也彰显了其成本递增不合理性的一面，充分说明公立高校加强成本控制，改善组织效率的必要性。对于我国高校而言，加强高校内部的责任管理，提高办学效率，控制成本的不合理增长显得尤为迫切和重要。实施有效的成本控制，可以探索一些新的管理技术和方法，如基于绩效的零基预算、责任预算模式、管理外包、后勤社会化、人事聘任与校院系的分权制改革等，但创新产权制度促进学校产权的社会化、法人化、多样化，构建权责清晰、科学高效的院校产权制度无疑是一条更为适切、更为根本的路径选择。

　　第三，完善我国高等教育的学费与资助制度。

　　《中国教育经费统计年鉴》、《中国统计年鉴》显示，1998—2003年学费快于居民消费价格指数的增长。针对高校学费造成的问题，我国政府近年来加大了对高校收费行为和学费标准的监管，如规定学费不与物价挂钩，全力稳定了高校学费的增长，同时，2004年完善了国家助学贷款政策设计，加大了对学生资助的财政投入。但面对我国高等教育成本的递增压力和财力的约束，如何兼顾多方利益，把握学费政策的弹性，统筹学生资助的多元政策理念，完善相关的教育与财税政策，激发高校、银行、学生、社会各界的大力参与，仍然是我国高等教育由大众化初级阶段向更高水平发展尚待解决的重大课题。

作者介绍：徐警武，华中科技大学教育科学研究院博士研究生，中南财经政法大学副教授 （武汉430060）