利益集团在政治活动中的作用分析

利益集团在政治活动中的作用分析

摘要：利益集团是基于共同利益而形成的稳定团体，利益集团作为民主政治体制的组成部分，在民主社会中已经成为了一种普遍的社会政治现象。利益集团在政治活动中的作用越来越应该引起我们的关注。利益集团的作用主要体现在以下两个方面：积极的作用，消极的作用。 关键词：利益集团，政治活动，作用。

“利益集团就是指基于共同的利益诉求而联合起来的，为为实现这种群体利益而寻求影响政府政策的一种社会团体”。（利益集体成千上万的，有大有小，形形色色，分布在政治、经济、军事、艺术、文化、教育、学生、性别、种族、宗教、语言等各个领域。利益集团也在很大程度发挥着自己积极地作用，为了更好的使其为民主社会服务。本文就从其在政治社会活动中的积极作用和消极作用来加以分析。 （一）积极作用的主要表现

（1）在政治活动中起一定的施压作用。即利益集团对政府的利益、本质、决策和政治过程的影响起一定的压力作用。利益集团成员人数众多，在集团的组织领导下，依据有关法律、法规，可以有效地采用制造舆论、司法控诉和示威游行等多种方式揭露、检举和控诉“官方”滥用职权、贪赃枉法等腐败行为

A。借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力。向大众传媒主动提供信息，请求其向社会广泛公开，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。利用互联网网络，将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。

B。施压性集体行动。这种方式的具体表现形式有:在政府机关及主管部门门前聚集请愿、

1.集体上访、围堵和冲击党政机关等。近年来，施压性集体行动有日益增多趋势。以集体上访为例，2007年，国家信访局受理的群众集体上访批次和人次，分别比上年上升37.2%和45.3%;2008年，同比又上升了34.6%和33.7%。同时，施压性集体行动的强度也不断提高，‘而且有些群体往往选择重大政治活动，、政协召开两会期间和重要节日进行此类行动，以便形成更大的社会影响力。如人大就2008年11月27日...甘肃陇南群体而言，事件起初是陇南市武都区东江镇30多名拆迁户集体到市委上访，反映陇南市行政中心搬迁问题。这本是属于正常的维权行为。但事件发展的结果，是聚集起上千人，还出现了冲击市委机关，砸坏部分车辆和办公设施的暴力行为。（百度网上）

在这里我们也可以称利益集团为压力集团利益集团这些施压作用在一定程度上有利于政府更多、更好、更公平、更全面的来处理他们的工作，着手解决各种社会问题，拟补政府的疏漏。

（2）缓冲作用。即利益团体在政府与公众的矛盾中起缓冲作用。往往社会上的妨碍社会稳定的动乱是由于下层民众的利益遭到不公平的待遇或者损害时所产生的怨愤，不满的情绪得不到发泄或者未能及时疏导而引发的。所以社会需要能够反映、代表不同群体利益的利益集团，通过影响国家的权力而使其要求和欲望得到正常表达和实现。所以说利益集团起缓冲作用，即可以缓和群众对政府的一些工作的不满，又可以代表人们来影响政府的决策和工作，从而避免了政府和公众矛盾的激化。

（3）催进作用。即利益集团采取一系列的措施来催进公共决策的科学化、政治民主化的进程。成千上万的利益集团为了是自己的群体利益得到实现，他们一方面将自己集团的群体利益加以概括、整理，使其清晰、明确和理论化，以便于为国家决策机构接受和采纳；另一方面，他们会搜集各种信息、情况和报告，并从政治、经济、社会和法律等各个方面加以分析，还会向国家决策机构提供大量有关本团体、本行业的信息资料和数据，用以表明维护和实现本集团要求的合理性和必然性。 （二）消极作用的主要表现

（1）破坏作用。即有一些利益集团严重损害弱势利益集团的利益，影响社会的正义和稳定，影响政治的民主化发展；影响了政府政策的公正性，出现了诸如受贿等违法乱纪的现象。他们凭借资源强大，组织良好，经济实力雄厚，来损害弱势群体的利益；他们在经济发展中起到举足轻重的作用，往往有可能无须施压或游说，即可让政府部门俯首听命。而这些往往都会导致社会利益格局的越发失衡，政府和群众之间矛盾的激化，降低了政府的权威，造成其内部的分裂。

他们也有可能会利用行贿、色情等非法的手段影响政府决策者，在客观上加大了腐败现象的发生机会，既败坏了社会风气、破坏了党风廉政建设，也使有关政策得不到有效地执行......例如赖昌星走私犯罪集团，1996~1999年上半年，赖昌星旗下厦门远华走私集团以其他走私犯罪集团，在厦门地区走私进口成品油450多万吨、植物油45万吨、香烟300多万箱、汽车3588辆，以及大量西药原料、化工原料、纺织原料、电子器械等货物，价值人民币530亿元，偷逃税款人民币300多亿元。涉案并受到审判的官员有厦门海关原关长杨前线、原副关长接培勇、厦门市委原副书记刘丰、厦门市原副市长蓝莆和赵克明、福建省公安厅原副厅长庄如顺、中国工商银行厦门市分行原行长叶季湛、福建省石油总公司原总经理陈燕新以及公安部原副部长兼全国打击走私领导小组原副组长李纪周。

小结：利益集团在政治中的作用有利有弊，根据以上的分析，我们应该正确认识其利与弊，正确利用利益集团的作用，为我们的社会更好的服务，同时也能更好的促进和改善利益集团，使其健康、快速发展。

孙荣，政治学教程，同济大学出版社2007

（王安.25年：1978——2002年中国大陆四分之一世纪巨变的民间观察【M].北京：世界知识出版社。2003）

孙关宏，胡雨春，任军锋。政治学概论【M】。上海：复旦大学出版社，2003:291） （《简明政治学辞典》中说压力集团亦称利益集团）。

利益集团对我国公共政策制定的影响

“政策不是由政府官员制定的,也不是由政治官员在官僚制组织的帮助下制定

的,而是政府尤其是官僚制组织与利益集团相互作用的结果。”“利益集团曾受到官僚制组织的轻视,但是现在越来越被看做政策和管理过程中至关重要的环节。”在目前中国的公共政策的制定中,仅有政府精英参与是不够的,更多利益主体都在通过各自的渠道做出利益表达。而制定公共政策就是对各个利益集团的利益综合进行权衡，对某些基本政策事宜统一起来，对相对少的群体进行安抚。

一 、公共政策制定、利益集团的概况

在我国,随着市场经济和民主政治的发展,社会运行与经济运行呈现为主体多元化，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，政府单一主体已经无法单独处理社会和经济事务，也难以调节日趋复杂的利益格局。加上公民利益意识的觉醒和维权意识的加强，政治民主化、法治化进程的加快，党和政府在保障公民权利方面做出了卓有成效的改革与发展，这些都为利益集团的产生和发展提供了宏观的政治条件和制度背景。

利益集团是因某种共同的利益需求或因共同存在的问题而形成的,企求通过一致的有效行动来影响其他社会群体或个人,从而获得集团内部共同利益的实现,这就必然导致不同利益集团、以及利益集团与国家组织、社会成员之间的利益博弈与竞争,当这种竞争所引发的问题成为社会共同利益的社会问题并可能进入政府公共政策议程时,就需要国家公共权力机关以“看得见的手”从中干预从而导致公共政策的形成。公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为准则。

“利益集团”也叫“政治派别”、“利益团体”、“压力集团”等，其概念的定义很多,中外学者都从不同的研究角度提出了自己的看法和观点。美国政治学者阿尔蒙德将利益集团定义为“因兴趣或利益而联系在一起,并意识到这些共同利益的人的组合”;戴维·B·杜鲁门在其名著《政府过程》中,把利益集团界定为“一个具有共同态度的群体”，“它通过影响政府而向社会中的其他群体提出一定的利益要求或某种声明”。我国学者王浦劬认为:压力集团意指那些具有特定利益要求和社会政治主张的人们,为了维护自己的利益和主张而以压力影响政府政策的制定、修订和实施的政治性社会团体。”陈振明则认为,利益群体是利益多元化社会中,具有相似观点或利益要求的人

们组成的,并企图参与政治过程,影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。

一般说来,利益集团是指那些具有特定的共同立场、观点和利益的人们的集合体,它们试图通过影响公共政策来提高或促进集团内部的共同利益。

二、利益集团对公共政策制定的影响内容

利益集团影响政策制定主要是通过利益集团之间的相互作用形成的。中国利益集团对政策制定的影响，主要集中于以下几个方面：

1）政府公共投资

政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策，是一些利益集团竞相角逐的重要领域。有些利益集团，总是想方设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目（公园、道路、桥梁等城市基础设施），或是这些项目的规划（规模、选址等）更符合自己的利益。

2）政府财政资金分配

由政府财政部门负责的财政资金分配预算决策，也是一些利益集团竞相角逐的重要领域。地方政府财政部门，在编制财政预算计划时，常常会遇到这种情形，即各部门、各单位都强调自己工作的重要性，或通过主管领导打招呼，或借助上级文件依据，或通过编制发展规划等，争取获得尽可能多的财政预算资金。这是政府内客观存在的特殊利益集团（各部门或单位都有自身的特殊利益，都可以视为利益集团），影响政府财政资金分配决策的典型。

3）地方政府财政税收

不少企业或企业集团，除了采用作假帐逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外，还往往与税务部门公开“讨价还价”，争取少交税。一些实力强大的企业（集团），甚至干脆要求地方政府减免税负，给以税收优待，否则便扬言迁址公司。地方政府为了招商引资，也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。由一些纳税较多的从业职员组成的专业团体，也可能向地方政府税收决策施加影响。

4）地方政府政策法规的制定

政策法规是地方政府利益调控和分配的重要手段，也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而，对地方政策法规的制定施加影响，是利益集团实现利益目标

的“高级”手段。如围绕在中国汽车工业周围形成的两个“泛利益集团”，曾推动了不同的政策法规的制定：由汽车及其配件制造商、经销商、油品燃料经销商、汽车消费者群体（主要是运输公司和富人）、交管部门、以及为汽车工业发展进行合理性论证的专家学者等组成的“车族”利益集团，极力要求调整财税政策，特别是消费政策；有计划地实施产业调整援助政策，大力发展汽车贸易与服务业；推动地方政府出台带有地方保护色彩的汽车贸易条例、政策，取消地方性交通和车辆收费项目等。由深受汽车污染之害的普通居民（尤其是交通要道旁居民、呼吸道病患者）、环保主义者、汽车替代品生产及其经销商、以及对（私人）汽车消费文明持保留或批判态度的专家学者等组成的“反车族”利益集团，则推动地方政府出台了旨在限制噪音污染、排放污染的管制措施，制定了有关安全、环保与节能方面的强制性标准等。

三、利益集团对公共政策制定的影响方式

中国社会利益集团影响政策制定的方式，主要有以下几种：

1.贿赂

利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者。这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段，且形式隐蔽，“暗箱”操作。一些利益集团往往通过“请客送礼、拉关系、走后门以至贿赂政府官员，使之成为自己的代言人，以便将小集团的利益取向复合到行政决策中，从而获取政策可能带来的潜在收益”。

2.个人关系网络

利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带，直接接触相关决策者。这是中国各类利益集团，包括合法利益集团，最常用、也是最直接、最有效的影响方式。合法利益集团有时会通过正式的制度管道，将本集团的利益诉求输入政府决策中，但更多地则是通过非正式的形式（家族血缘、同学、老乡或私人情谊），直接接触相关决策者，表达其特定利益诉求。

3.说服

采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式，对相关决策者进行劝说。劝说的理由，往往不在于劝说者自身的利益，而是投其所好，分析如此这般对各方的好处。通过正式渠道，“公事公办”式进行。

4.求助于“精英人物”

让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员，代表本集团的意愿，直接有效地接近相关决策者，影响地方政府决策。或者以人大、政协提案的形式，将本集团的利益诉求直接输入政府决策体系。

5.通过主管部门及其领导

这是目前中国合法利益集团较常用的影响方式。一方面，合法存在的利益集团，一般都有其业务主管单位或上级主管部门，它们之间存在一种事实上的上下级关系；另一方面，政府决策机构和人员又实行分管制度，分管领导既可以直接有效地接近、影响相关决策者，也可能直接参与制定政策。这样，利益集团既可以通过正式的制度管道，也可以通过非正式、非制度化的渠道与方式，将本集团的利益诉求输入政府决策体系，而主管部门及其领导，既可以通过批示、批复、召开现场会、协调会、列入会议议程等形式，也可以通过“打招呼”、“写条子”等非正式形式回应利益诉求。

6.借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力

向大众传媒主动提供信息，请求其向社会广泛公开，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。利用互联网网络，将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。

7.利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律

近年来，中国推行的决策听证会，正成为各相关利益集团表达利益诉求的重要途径。通过向人民法院起诉行政机关（俗称“民告官”），以使政府改变其与本集团利益目标相冲突的政府行为，这是各利益集团，尤其是民间性利益集团，经常采用的方式。

8.施压性集体行动

这种方式的具体表现形式有：在政府机关及主管部门门前聚集、静坐、请愿，集体上访，游行示威，非法举行集会游行，围堵和冲击党政机关、甚至打伤政府工作人员等。施压性集体行动的强度也不断提高，而且有些群体往往选择重大政治活动（如人大、政协召开两会期间）和重要节日进行这类行动，以便形成更大的社会影响力。

9.参与或操纵选举

随着中国政治民主化的客观进程，不同利益集团已经开始有可能通过民主选举等合法程序，参与地方的政治博弈。特别值得注意的是，在当前乡镇换届选举过程中，一些非法利益集团，可能通过暴力手段威胁选民、请吃喝拉拢选民、用金钱美色贿赂乡镇主管干部等各种非法手段，参与甚至操纵基层民主选举，给地方政治发展带来一定的负面影响。

在现实政治生活中，利益集团往往并非只采用单一的方式，对政府决策施加影响，也未必沿用上述影响方式的一种或多种。一些利益集团可能会通过向地方政府机关捐款、捐赠交通、通讯工具等，直接或间接影响政府决策。某些公益性利益集团，也可能运用物质性资助等方式，宣传自己的理念，以影响政府决策。

三、利益集团对公共政策制定的作用

中国利益集团通过游说、精英代理、诉诸既定规则、参与民主选举等方式，对政策制定施加影响，这种影响对促进政府科学决策有着积极作用，具体表现在：

第一，能够化非法的、抗议性的利益表达为合法的、建设性的利益表达。各利益集团在参与过程中，往往由于争夺利益而发生冲突，而这种冲突“会促使竞争性利益表达机制的形成与完善，有效地疏导转型社会的利益表达渠道，及时排除体制内隐患”。各集团若能通过合法的利益表达渠道及程序，来表达其特定的利益诉求，一般就不会通过行贿、非暴力对抗乃至暴力等方式，来谋求其特定利益或宣泄其不满情绪，从而能够化解非法的、抗议性的利益表达，有利于地方政治的稳定和发展。

第二，能够为政府决策提供信息。由于利益集团对利益诉求和 “民意”进行了一定程度的整合，政府在决策过程中，若能充分汲取各不同利益集团所表达的利益聚合和民意整合信息，则能更好地代表“民意”，代表本地区最广大人民的根本利益，使决策更符合实际。同时，利益集团的参与，还有利于减少政府收集信息的成本，提高政府决策效率。

第三，有利于提高政府公共决策的公正性、合理性。各不同利益集团之间的博弈结果，通常要求政府在制定公共政策时，按照“公平”原则做出回应。这样往往能够减少政府决策的偏颇与恣意性，从而有利于提高政府公共决策的公正性、公开性和合理性。

第四，有利于推进基层民主发展。处于转型期的社会，利益集团的积极参与，

往往能有效地疏通和拓展利益表达渠道。利益集团进入地方政府决策过程，提高了公民政治参与的有效性，扩大了公民政治参与的渠道，从而有利于调动和发挥公民的政治积极性。

另一方面，利益集团影响政府决策可能产生一些消极后果：

第一，力量强大、资源充裕、组织良好，尤其是与政治权力结合起来的强势利益集团，有可能损害整个地区的公共利益和广大公众的利益，特别是严重损害社区弱势群体的利益，影响社会的正义和社会政治的稳定。

第二，一些利益集团，则可能利用其强大的权力资源，进行“权力寻租”、“权钱”交易或其他违法活动，谋取本集团的非法利益。如厦门远华走私集团、湛江海关走私集团，与当地党政部门主要负责人、海关等执法机关负责人结成特殊利益集团，并编织了一张严密的“关系网”，使这些地方的政权机关实际上掌控在走私集团手中。

一些经合法组织异化而形成的利益集团，往往以企业、事业单位等组织的合法外衣为依托，以经济、政治利益为纽带，运用合法组织的资源，欺压、剥削人民群众，瓜分集体财产，谋取其成员的非法利益。

第三，影响政策制定的效率。利益集团已深深地渗透甚至左右中国公共政策的制定和执行。越来越多的政策，不再是从国家的整体利益出发，而是明显地受制于特定的利益集团。如：沿海地区部分已经从两套税法中获利的城市担心实行“两税合并”会影响他们的发展，加上商务部的反对，今年已经错过了向全国人大常委会递交企业所得税法（草案）的机会。商务部理应站在全局的角度来考虑问题，而不应和地方政府站在同一个立场，但商务部不惜比某些地方政府还高调地阻挠两税合并。从商务部反对两税合并中，我们可以看到外资特别是跨国公司的身影。今年年初，就有54 家跨国公司联名向国务院上书，反对两税并轨。

四、政府对于规范利益集团发展的策略

为应对利益集团的影响，政府要关注、规范、正确引导利益集团的行为。

1.对不同类型的利益集团采取区别对待的政策方针

首先，要打击非法利益集团，保护合法利益集团，扶持公共利益集团。

非法存在的利益集团与其他利益集团乃至整个社会的利益是相冲突的，无论在现行体制内外，都是不允许其存在的。

对于那些得到国家法律法规许可、经有关部门登记注册的社团性利益集团，政府必须采取有力措施，保护其合法权益不受侵犯，尤其是不受政府本身的侵犯。对于那些虽未经政府有关部门审批，但其追求的是合法利益的民间性利益集团、公民自助性与兴趣性组织等，其合法权益也应得到承认、尊重和保护。政府尤其应该加强对此类利益集团的规范、引导和扶持，使其能够借助政府的力量，逐渐发展壮大起来，为将来独立地行使利益表达与整合功能，创造必要的条件。同时，政府还要创造条件，使这类利益集团合法化。

特别地，对于那些合法的、有规范组织形式的利益集团（包括村委会、居委会，登记注册的社团，参加政协会议的人民团体等），因其能够在公民个人与决策者之间，提供一种有序的利益诉求传递机制，使得多元社会中的多种利益诉求，能够有组织地流入政府决策过程，政府应为此类利益集团的成长、发展，提供制度性平台。

那些围绕公共事业、环境保护、人权、社会问题等的公共利益集团对社会发展产生积极影响。中国政府理应对这类利益集团积极引导，大力扶持，支持其开展活动，在相关政策制定和执行过程中，主动听取并重视他们的意见和建议，建立比较固定的沟通机制（如聘请公益团体的负责人为政府顾问等），与它们形成一种职能上的合作、互补关系。

其次，要限制和规范特殊利益集团。

目前，影响较大的特殊利益集团，主要是以地区、部门为依托，以行业利益为纽带，常常借助公共权力、行政性垄断手段等，来获取特殊利益的经济性利益集团，如具有垄断地位的企业。对于这些已经形成的、客观存在的特殊利益集团，一是承认其既得利益，而不是消除垄断行业集团；二是限制垄断利益集团的特权，将其由“贵族”降为“平民”，从“经济人”与“政治人”的双重身份，变为纯粹的“经济人”，而不是政治家；三是规范垄断利益集团的行为，重新建立商业游戏规则，迫使垄断行业从经济寻租、政治寻租，转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等，谋求利润最大化。此外，还应通过市场准入政策和产业组织政策，尽可能地引入有效的竞争机制，打破既得利益集团的垄断地位。

再次，要关怀、救助社会弱势群体。

在调节利益主体、利益集团之间的关系问题上，政府应该主要按照“公平逻辑”，关爱和救助社会弱势群体。如实行税制改革、健全社会保障体系、建立救助机制来

提高社会弱势群体在政策过程中的社会地位和博弈能力。

2.理顺社团组织与政府组织的关系

中国目前合法存在的利益集团，主要以社团形式存在。社团组织与政府组织之间关系不顺，是一个比较突出的问题。许多社团组织，是变相的政府性机构或准政府机构，而政府则因为社团组织功能的缺失，变成利益矛盾冲突的一方。解决这一问题应该从以下方面入手：

首先，社团组织的职能角色必须准确定位，克服社团行政化倾向。

社团组织的基本功能，就是代表和维护所属成员的利益，而不是政府管理的某种工具。即使工会、妇联等团体，也是党领导的群众组织，而不是国家政府机关。以工会为例，如果职工群众的利益不能被工会组织所代表、所维护，他们必然会寻求其他的利益表达途径，甚至组建其他各种形式的利益维护组织。因此，在新的历史时期，社团组织的职能角色必须准确定位，克服这些社团行政化、机关化倾向；要防止这些组织中的工作人员，成为某些既得利益集团的代言人。

其次，要转变政府职能。

这里所说的政府职能，主要是相对于社团组织而言的。根据现行的社会团体登记管理条例规定，每一社团必须挂靠一个行政单位。于是，行政权力便不同程度地渗透到各社团中来，使得这些社团变成了代表行政机构管理或协调团体内利益矛盾和纠纷的“准政府组织”，而不能很好地履行独立表达本集团利益诉求的功能。因此，就政府对利益集团的管理职能而言，政府应该改变大包大揽的现状，代表社会对利益集团进行管理，扮演利益集团之间的“游戏规则”制定者、矛盾调节者、仲裁者角色。

3.及时、有效地解决群体性突发事件

群体性突发事件，大多将“矛头”直指政府，带有明显的“压力”性质，其表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重。及时、平稳、有效地解决群体性突发事件，要做好以下工作：

首先，要保证政府与民众联系的渠道畅通，尤其要重视发挥信访部门的信息沟通作用；要使领导接待日、市长电话和电子信箱等联系群众的措施制度化，及时了解和掌握群众中存在的热点、难点和苗头性问题，以便及早研究和制定对策。

其次，要充分利用人大、政协代表听取并反映人民群众意见的制度，发挥人大、政协在收集并反映社情民意方面的作用。

第三，要建立科学的预警防范机制，对涉及群众切身利益的热点问题，要进行深层次、综合性、超前性研究，组织力量定期对若干热点问题进行快速、准确的民意民情调查，尤其是重大改革措施出台前，更应如此。政府部门主动“下访”制度就是一个很好的工作方法。

4.构建公平合理的利益平衡机制

如前所述, 我国各利益集团实力发展具有不平衡性, 它们在政策过程中的影响力差异较大, 而政府决策的重心一般是放在对其影响力较大的对象上, 这就不可避免地产生了获利较多的特殊利益集团和利益相对受损的弱势利益集团。这种局面向政府的社会调控能力提出了更高的要求, 即要求政府建立满足各方利益的平衡机制。利益平衡是对平等与公平的理性追求,应遵循两个原则:一是无损原则, 当满足或补偿某一集团的利益时, 不应损害其它集团的利益;二是补偿原则, 当某个利益集团的正当利益受损时,应给予补偿。

如果不能形成一个大致均衡的利益格局，强势利益集团太强，弱势利益集团太弱，势必会出现由某个利益集团影响甚至操控公共政策的情况，从而将严重破坏公共政策的公共性与正义性，使政策沦为精英、有钱人的工具。

5．要提高制度建设的民主化

政府整合多元利益、协调利益关系、调控利益矛盾，主要靠制度，而这种制度本身的制定，只能是各不同利益集团实行民主的程序，在相互博弈的基础上达成共识。民主被认为是达成共识的有效途径：具有不同利益要求的利益集团，在制度制定过程中以及制度获得通过之前，根据事先制定的议事规则和决策程序，能够充分表达其意见（自由），同时能够听取并尊重与本集团意见不同的意见（平等），然后根据少数服从多数的原则和既定程序，形成合意（制度），并表示愿意遵守之。

6．要提高地方政府的自主性，防止软政权化

政府自主性的高低表现在公共政策的制定过程，就是公共权力免受个别势力干预的程度，以及制定出的公共政策与政府所代表的公共利益相一致的程度。软政权化，指的是地方政府在行政能力、效率、政策等方面，缺乏明显的社会整合效能、

稳定性与发展战略的宏观导向性。

地方政府如果没有较高的自主性，它就有可能被某些利益集团所左右，就不能在各利益集团的博弈中处于公平、超然地位，就不能代表好、实现好和维护好社会公共利益。地方政府如果呈现“软政权化”，它就不能运用合法资源和权威，对利益集团行为进行有效调控，它所制定和实施的政策法规，就无法对各利益集团起制衡作用。为此，要做到以下几点：

首先，要防止地方政府自身成为特殊利益集团，如果地方政府自身有特殊利益，它当然不可能有超然的姿态去保护公共利益。

其次，要防止利益集团的结盟，尤其是社会利益集团与政府内部特殊利益集团的结盟，如果利益集团之间在利益的驱动下，进行某种形式的结盟，将对地方政府的自主性提出挑战。

最后，提高地方政府的整合能力，包括精英整合能力、经济整合能力和利益整合能力。

地方政府可以 “将现代化造就出来的（新的）社会势力吸收进该体制中来”。“有意识地把社会中的精英或精英集团所代表的政治力量吸收进行政决策结构”，并“通过在决策机构中吸收社会精英，在决策过程中广泛地进行咨询，逐步放松对大众传媒和结社的限制”，不断提高整合社会精英的能力。也可以通过财政政策（转移支付）、税收政策、区域发展计划、社会保障措施等，防止和缓解贫富严重分化的趋势，从而提高自身的经济整合能力。地方政府还可以通过有关政府决策、工作的相应程序和规范，使人民的愿望、要求得到充分表达，并对人民群众各方面分散的利益进行整合，实现、发展和维护人民的利益，从而提高地方政府的利益整合能力。

参考文献：

[1]欧文·E·休斯：《公共管理导论》,中国人民大学出版社, 2001年版。

[2]陈庆云：《公共政策分析》,中国经济出版社,1996年版。

[3]宁骚：《公共政策》,高等教育出版社,2000年版。

[4] [ 美] 迈克尔·罗斯金等：《政治科学》,华夏出版社,2001年版。

[5]文力：《多元利益集团下的社会均衡》，载《中国改革》2005年第11期。

[6]邓聿文：《警惕利益集团对公共政策的渗透》，载《中国社会导刊》2005第19期。

[7]陈尧 ：《利益集团与政治过程》，载《读书》2005年11期。

[8]薛建平：《利益集团与中国政治民主化》，载《全国商情(经济理论研究)》 2006年第2期。

[9]张雅勤 李昌全：《论我国利益集团政策参与的制约因素及其化解对策》，载《党政干部论坛》2006年第2期。