完善分税制度

完善我国分税制财政体制改革的建议

陈培新

分税制财政体制改革已取得阶段性果，但作为一项新的改革已跨越十一个春秋，新的问题和矛盾不断显露，因此有必要在理论探索和实践改革中进行调整和进一步完善，即不仅要在增量上分成，也要在存量上作相应的调整，改“三分一返一转移”为“划分财权、划分事权、取消缴补、减少转移”，实现规范、高效、明晰的分税制财政体制。

一、加强立法、严格执法，依法治税、依法理财

我国的分税制立法应坚持“与国家经济体制相适应，与国家政治体制保持一致，与国家立法体制保持协调”的原则。探索成立财税执法监督局或改革充实中央驻各地财政专员办的力量和职能，加强对财政体制和财税政策法规的执行检查，特别要加强对地方随意控收、虚增列收列支、税种转移、优惠政策、超规定减免返还、随意变更收支预算、支出绩效考核等监督检查和查处力度。要构建在分税制财政体制框架下的《税收基本法》、《财政收支划分法》、《政府债务管理法》、《支出管理法》和《转移支付法》等财税法律体系，以解决地方税收立法权限、国地税各自的税收征管权限以及设立税务司法机构的问题；明确各级政府事权，合理界定各级政府的财政收支范围；控制债务规模，追踪债务效益，调整国债结构，实行国债发行市场化，债务管理法律化；推行支出绩效管理，强化预算约束，提高资金使用效率；加强转移支付监督，减少任意性，最终实现

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

二、合理界定财政体制的事权和支出范围

政府事权划分是政府间财政分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分不仅是财政体制的基本要素，而且是建立分级财政体制的逻辑起点。事权和支出划分的不明确，必然导致政府间财力不清，事权和财权不相适应，也就不可能较为彻底地理顺政府间的财政分配关系，财政体制也将难以稳固。

（一）应完全归中央政府承担的支出。指那些全体国民共同受益而且必须在全国范围统筹安排的事务，包括：中央行政机关、党派团体、外交事务、国防、经济社会发展规划与宏观经济政策的制定、实施，基本法律法规的颁布，对外援助和合作项目统筹，重大基础科研和高新技术开发等。

（二）应完全归地方政府承办的事务。指那些仅限于某一辖区内的社会成员共同受益，而且由地方承办效率更高的事务。包括：地方党派团体、地方社会事业、地方基础设施建设、辖区社会治安等。

（三）中央为主，地方配套的事务。指那些由中央政府出面协调效率更高，但是受益既不面向全体国民，也不局限于某一行政辖区，而是跨越几个辖区的事务。包括：跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮电、跨流域环境污染治理等基础设施投入，这些事务应由中央出面组织、协调，按照受益与付费相对称的原则，地方政府应积极配合，并提供相应的配套经费。

（四）地方为主，中央贴补的事务。指那些由地方承担效率更高，但可以归全体国民共享的事务。如国道维修项目、重要历史文化遗产与珍贵文物发掘、整理、保护等。这些项目由地方承担中央出资贴补，可以调动地方的积极性。

三、完善分税制度，合理划分政府间收入 （一）改革税收管理制定权限及管理机构

税权管理权限划分主要指税收立法权和税收政策制定权的划分，其中税收立法权的划分是正确处理中央与地方政府税权划分的关键。从总体上看，我国的税权划分宜采用“中央集权为主、地方分权为辅”的模式。

1、税收立法权的划分

借鉴国外经验和我国实际，一是应赋予地方政府一定的税收立法权，对发达地区给予开征一些新的地方税种，不发达地区可以采取适当降低税率。二是应将部分政策调整权和征收管理权下放给地方，既可保证税法的全国统一，又适当照顾地方特点，让地方因地制宜地积极采取某些税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况。三是要通过政府间关系的法制化，使政府间的博弈步入良性轨道，达到“双赢”的财税格局。

2、税收政策制定权的划分

应考虑给予地方更大的税收政策制定权，以更好地发挥税收政策的功效。同时要避免从一个极端走向另一个极端，约束地方保护主义和倾向主义，特别对地方制定的优惠政策要严格控制，地方税收政策的制定权应控制在较窄的范围内，并建立一定层级的审批权（如省级），以维护各地税收政策的相对均等。

3、国、地税机构及征管改革

通过法律形式明确权限，分清职责，严格依照法定程序履行职责；充分利用计算机网络技术支持，实现信息资源共享、同步征管、同步稽查，同步划解收入，保证属地征收和分税分成机制落实到位；联合工商、国、地税等部门建立一条龙服务的“登记办证服务中心”，合并国、地税申报大厅，最终实现国、地税机构并轨运行，以减少纳税人办税成本和改革一企多管现象，解决国、地税征管差异问题。

（二）合理划分中央与地方税种，完善税种设置

1、税种划分依据

①

政府职责。税种在政府间的归属应考虑与各级政府所承担的职能相一致。应当把有利于加强中央宏观调控的税种，划为中央税；把与地方公益事业、第三产业和公共设施建设密切联系的税种，划为地方税。地方应有自己的“当家”税种，以确保地方拥有稳定可靠的收入来源，真正达到分级预算、自主理财、自求平衡的基本要求。

②

受益范围。应将难以确定具体受益对象的全国性公共产品所需征收的税种，划分为中央税；将对事业、房屋、土地、车船等客体征收的税种划为地方税。打破按企业隶属关系划分收入的做法，消除各级政府对不同级次企业亲疏厚薄的心理，促进公平竞争，消除地方盲目投资和经济封锁与割据，促进统一市场体系和流通秩序的形成。实行属地政策，即按项目经营地的税收确认原则，以体现项目所在地的服务、配套设施建设与回报相一致的财权与事权统一原则。

③

财政需要。应把税源充足和集中的税种划为中央税。对于地方财政，虽不要求地方税收与本级财政支出完全挂钩、自求平衡，但地方税种和税收规模也不能过小，否则，如果地方财力过多依靠中央转移支付来提供，就会影响地方税体系的健全，增加资金上解下拨的成本，造成地方花钱不计成本与效益。

④

征管效率。从提高税收征管效率、控制征税成本考虑，应将税源集中、征收简便、易于稽核的税种划为中央税，如关税、消费税等；而把税源分散、征管难度较大、征收成本（尤其是人力成本）较高的税种划为地方税，如个人所得税等。

2、各税种改革设想① 改生产型增值税为消费型增值税，提高地方共享比例 第一，改生产型增值税为消费型增值税，设置增值税基本税率一档为17%，低税率为13%。小规模纳税人不论工业和商业征收率统一为4%。抵扣率和适用税率一致，不再增加新的档次，统一扣税凭证。第二，科学划分两类纳税人，降低销售额标准，明确核算是否健全标准原则。第三，扩大征收范围，将建筑安装、邮电通信、运输及销售不动产等劳务纳入增值税征收范围，保持增值税链条不中断。第四，规范增值税优惠政策，建议税收优惠政策实行税务机关全额征税，后按测算确定的税负予以退还，对不足确定税负的按实际税负退还，高于确定税负的按测算确定的税负退还。

从理论上讲，增值税并不是共享税种的一个合适的选择。由于增值税的税基流动性很大，将其作为共享税，可能会带来地区与地区之间的税负转移和税源争夺问题。但是，从我国的实际情况来看，增值税是第一大税种，在我国政府税收收入中所占比例为1/3—1/2左右。在地方政府的税收收入中，增值税收入也占有较大比重，中央共享比例高，地方政府的收入分成少，将影响到地方政府组织收入的积极性。因此，目前仍应将增值税作为共享税，但应适当提高地方分享比例，建议增值税由原来75：25分享改为50：50分享。

②

企业所得税改革建议。将现行的两套所得税制合并为统一的企业(法人) 所得税，并实现五个统一：一是统一纳税人，以法人而不是独立核算单位为纳税人，以解决目前所得税征管中总公司与分公司、母公司与子公司纳税主体难以界定的问题，同时也可使企业所得税与个人所得税的界限更加分明；二是统一税制扣除标准，包括工资、捐赠、利息费用支出、呆账与坏账准备金的提取等；三是统一资产的税务处理，包括固定资产折旧方式、股票发行溢价、股息和资本利得等；四是实行内外资企业所得税统一税率，取消外资优惠政策，实行国民待遇，税率设计在20%—25%之间；五是统一税收优惠政策。

③

完善个人所得税。一是分类征收与综合征收相结合，建立以综合征收为主体的个人所得税模式。二是扩大个人所得税的税基，调整个人所得税的扣除标准，在统一内、外籍个人费用扣除标准的基础上，将合伙企业与个人独资企业纳入个人所得税的征收范围。三是缩小扣除范围，降低税率。将个人经营所得项目采用25%的比例税率，与企业所得税基本一致，其他项目的所得分别适用最高不超过20%的比例税率。个人企业所得税后分得的利润、红利和股息所得，应予以免征个人所得税。四是应考虑个人所得税税源有限、征管难度大，从稳定收入再分配考虑，应暂时将个人所得税划为地方税种。

④

调整建立地方财产税体系。在财产使用、占用环节，合并房产税、土地使用税、城市房地产税、设置内外资企业统一执行的房地产税。合并车船使用税、车船使用牌照税，设立统一的车船税，即为燃油税。开征遗产税与赠与税，该税种应着重研究主要的征税对象，防止提前转移资产，规避税收。开征物业税，恢复对城镇居民自有自用住房征税、对房地产实行按评估价值征税，将现在买房子前要交的税放到买房后按年缴纳，由原来开发商承担的税负转嫁给消费者，通过开征物业税降低房地产开发商投资风险，引导消费，平均税赋，增进社会公平。

⑤

尽快开征社会保障税。基于我国目前生产力水平不高、地区间经济发展水平差距较大等实际，社会保障制度应有多种模式，应尽快开征社会保障税，取消一切统筹社会保障基金，将社会保障税划归地方税，作为地方建立健全社会保障体系的财力保证，但应将社会保障税集中的资金实行专户专项管理，以确保社会保障资金专款专用。

⑥

提高城建税、教育费附加的征收比率。要增加地方税种的收入比重，增强地方建设和社会事业发展财力保障，并确保资金全额专项用于城乡建设和教育事业。（三）建立出口退税经常性转移支付。应根据各地的转口贸易所占的份额进行测算返还，以减轻产品出口地的退税负担。

（四）合理确定共享税分成比例。根据区域的社会事务及经济发展需求明确事权，实行与事权相配比的税收属地原则，按区域收入情况确定财力，测算共享税分成比例，中央对地方应实行不同地区不同共享税分成比例，取消体制缴补。共享税总分成比例=界定的事权/区域财力×100%。从而达到不仅在增量上分成，也在存量上做彻底的调整，中央的共享集中比例应控制在50%左右，这样一般情况就无需进行体制缴补。同时，分税比例也不能一成不变，应以4-6年或一届政府为一个调整周期。

（五）加大清理力度，统一优惠政策。首先，要加大对税收返还、总部经济等优惠政策清理力度，该取消的取消，严肃查处，确实需要保留的，特别对引进外资，扶持高新技术产业应由中央统一研究出台更可操作的优惠政策。其次，要加强对税收优惠政策执行情况的检查，彻底解决中央政策到地方被扭曲、篡改，或执行不到位的问题。第三，要建立全国统一的税收优惠政策和投资政策环境，最终形成任何一个企业到全国各地，该办的事情都有一样的效率和效果，就不会出现竞拉总部经济现象，剩下的只是靠服务来促进招商引资。

四、建立科学规范的政府间转移支付制度

建立规范的财政转移支付制度最终目标是实现全国各地的公共服务水平的均等化。现阶段，应以正确处理公平与效率关系为原则，在科学合理划分各级政府事权的基础上，重新测算转移支付合理程度，规范支付体系，健全制度建设，逐步实现纵向平衡和减少横向不平衡。

（一）调整结构

以各地公共产品和公共服务水平基本均等化为目标，形成以一般转移支付为

主体、以专项拨款为辅助的政府间转移支付结构模式。将现行的多种转移支付统一为两种，一般（均等化）转移支付和专项转移支付；将现行体制中的体制缴补、结算补助的经常性项目并入体制分成。将原体制定额补助、过渡期转移支付、中央支出的确保公教人员工资发放的一般财力性补助，合并简化为一般性补助；将专项补助的覆盖范围收缩到基础教育、公共卫生保健、社会保障、环境保护、社会治安、基本交通条件等少数项目上；将年终补助按照具体内容的性质分解后相应划入一般性补助、经常性补助和临时性补助。

（二）压缩规模

我国现阶段转移支付的规模已占中央集中收入的40%以上，转移支付数额越大，说明地方财政经费自给率越低，不利于调动各级地方政府培植财源的积极性，应控制在中央集中收入总规模的20%左右，调整转移支付结构比重，提高一般性转移支付比重，减少和归并专项转移支付，要在合理界定事权的基础上，对专项拨款逐项进行清理整顿，该合并的合并，该取消的取消，保留下来的专款也不应当长久保留。同时，对专项拨款要按照成本费用配比的原则在中央与地方或地方之间合理分摊，并使其决策过程公开、透明。

（三）正确处理公平与效率的关系

一方面，上级政府通过对下级政府实施一般性转移支付，使下级政府能达到公共支出水平的相对均衡；另一方面，对于一般性转移支付来说，其实现均衡的界限应限定在对财力不足地区能实现最基本的公共支出需要，创造一种机会上的公平，但其水平应低于财力自给地区，同时，应保证财力充裕地区仍留有适量的自主财力发展，也就是说只有既实现了各地公共支出水平的相对公平，又保持效率激励机制，才能达到公平与效率的统一。

（四）合理确定转移支付数额

应打破原有基数法的测算方式，以标准化公式计算转移支付额度，考虑人口、面积、经济发展水平、自然条件等因素，消除历史和人为因素的不合理影响，公正地测算出各地承担的事权所需财力与该地初始财力之间的缺口，计算出转移支付额度。（五）加强资金监督

一是实行专项支出定期报告制度。对项目使用过程中出现的问题定期向上级报告；二是建立绩效评估体系。对项目使用结果、是否达到预期效果、有无挪用资金等情况进行科学评估，如对教育专项拨款的考核，要考察资金在各类学校间的使用比例、添置教学设施数量、符合入学条件的学生数等；三是规范转移支付核算办法。对转移支付资金实行专户管理，专款专用，封闭运行，方便人大、审计、财政和社会的监督。

五、完善省以下分税制财政体制的建议

（一）精简机构，减少政府级次。可考虑实行县级财政完全由省直管，逐步把乡镇按市区街道管理模式变为县政府的派出机构，实行“乡财县管”，市与县在财政体制上同级，进而可以实质性地建立三级分税制和分级财政。建立一个由中央、省、市（县）三级财政管理的政府结构，提高县级财政的统筹平衡能力。

（二）贯彻财权与事权配比原则。财税机构改革应统一、同步，应规范市与区、区与区、县（区）与乡镇（街道）收入划分办法，要完善财政、税务、金库收入划分体系，减少人为因素、降低税收成本。要合理配比各级政府财权与事权，科学测算收支基数和共享分成比例。

（三）规范条块经费管理办法。应规范省以下公安、工商、消防、部队、税务等条条管理部门的经费来源和补助渠道，严格经费使用管理, 减少条条部门多头要钱，降低行政运行成本，特别是对税务征管经费要明确各级政府的负担办法，严格税务代征手续费的计提标准，努力降低税收成本。

（四）改革横向转移支付，将上下级财政体制运用于区域互动，构筑和谐社会。当前，国家实行东西部对口帮扶政策，除进行人员交流外，更侧重于从资金上给予扶持，然而这种做法并不能从根本上解决西部地区的落后状况。一方面，东部沿海地区在风土人情、生活习惯、自然环境、发展水平、政策环境等方面与西部地区有着明显差异，在经济协作方面无法进行对接，东部发展的成功经验在西部地区往往行不通，因而只能流于简单的资金赞助，且扶贫资金被挤占、挪用已相当普遍，除了政治目的，在拉动经济造血功能上效果极差。另一方面，这种资金的横向再分配，实际上体现了财政资金在不同地区间的水平调剂，间接影响了财政分配秩序，明显带有计划经济的色彩。

笔者认为，加强区域间经济协作和区位优势互补是必要的也是可行的，但关键是要考量对口扶贫地区在经济、人文等方面的互补性和配比性。因而这种对口帮扶应以发达地区带动周边欠发达地区共同发展为主要形式，进而推动区域经济优势互补和可持续发展，实现区域经济一体化。以厦门为例，随着厦门定位为国际性港口风景城市，就必然要大力发展服务业、现代物流业等第三产业和高科技产业，在加速区域间交通、通讯网络建设的基础上，因其人流、物流容易互动，可以实现资源共享，优势互补，以产业分流带动周边地区共同发展，对一些封装配套的工业企业和劳动密集型产业就可移给漳州、泉州、龙岩等毗邻地区。同时在企业迁出地与移入地之间应建立合理的税收共享机制，如第一年按6：4分成，第二年按5：5分成，以后逐年递减。这样，既有利于实现地区间财力均等化，增强自身发展后劲，也有利于构建和谐、可持续发展的区域经济共同体。

总之，分税制财政体制改革是财税领域最重要的、最复杂的、涉及面最广的一项工程，不同国家、不同阶段均有不同做法，不同的专家学者及富有实践经验的领导也仁者见仁，智者见智，各有千秋。与其说本文是一种调研，毋宁说是一次理论和实践的系统学习，当然学无全优。