应急管理机制

“一案三制”应急系统

SARS期间，国务院提出加快突发公共事件应急机制的重大课题，原本只在安全生产领域存在的应急预案延伸到社会管理领域。

2003年非典之后，中央成立应急管理办公室，各省和地方成立了相应的应急管理办公室。

2003年10月，十六届三中全会上提出，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力，加快突发公共事件应急机制建设，形成以“一案三制”为代表的第二代应急管理系统。

2004年，“一案三制”工作正式启动。“一案”即预案，国家以及地区层面都设置不同预案；“三制”指“法制、体制和机制”。

2006年1月，国务院正式发布全国应急管理体系的总纲领《国家突发事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。

2006年6月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》发布，要求所有街道、社区、乡镇、村庄和各类企事业单位都要编制应急预案。

在国务院的推动下，全国数百万件预案组成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。在体制方面，形成了国家、省、市、县四级响应的应急体制。 2007年11月，《突发事件应对法》正式实施。随后，2009年5月，修订后的《防震减灾法》开始实施。在机制方面，中国建立了预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建等针对不同环节的运行机制，提升了整个应急体系的效率。 2008年，在全国人大会议上，国务院宣布全国应急体系基本建立，应急管理工作走上规范化、法制化轨道。

应急体系覆盖到自然灾害、事故灾难、社会安全各方面，在应对“2008年金融危机”、汶川地震、玉树地震等突发事件中，应急体系开始显示其功效。 此后，各省(区、市)也建立起有自己特点的应急管理模式，比如北京兼顾地方、首都特点，确立了“3＋2”的应急管理模式。

国务院应急专家、清华大学公共管理学院院长薛澜撰文认为，危机发生后，从管理者的角度，最需要全面、准确、及时的信息；在危机事件中，信息不全、不准、不及时，会给危机应对造成更多困难。

2008年，南方遇雨雪冰冻灾害，因对灾情状况估计不足，曾出现应急反应滞后。

雪灾暴露的问题 1、 气象灾害预警系统不完善。统计显示，我国气象灾害损失

占自然灾害损失的70％。每年造成经济损失约2000多亿

元。2008年的这次雪灾也不例外。在大雪开始的一个星期

内气象部门并没有发布任何预警信号，直到1月19号安

徽、江苏、湖南、贵州以及武汉气象部门才发出暴雪黄色

预警信号，这时雪灾已经发展到了很严重的地步，迟缓了

救援工作的实施和开展。

2、 基础设施建设滞后于社会发展。(1)道路规模发展滞后。

这次雪灾救灾行动考验了我国现有的交通运输能力。在大

雪到来的之后，只有部分铁路有运输能力，我们可以感受

到铁路还是很滞后的。主要表现在：首先，铁路电煤供应

严重不足。这次雪灾受到最大打击的是电力。而目前我国

75％的电力依靠煤发电。不能把煤炭迅速运到南方受灾地

区。(2)南方电力、电信设备抗灾能力薄弱。寒冬腊月的南

方十几个受灾的省市，深山到处是被压断的电塔，电线上

的冻雨比电线本身还要粗好几倍，城市大面积停电，国家

电网配送了一批批电力专家前往，却很难及时顺利地到达

事故发生地带。(3)能源格局亟待调整。现阶段，煤炭仍为

我国最主要的一次能源。西煤东运的两条大通道朔黄线(山

西朔州至河北黄骅港)、大秦线(山西大同至河北秦皇岛)目

前已基本饱和。

3、 防灾体系需要完善。以此次巨灾为例，尽管积

极主动赔付，但保险赔款占灾害损失的比例仍然很低，在

直接经济损失中占比尚不足1.1％，远低于36％的全球平

均水平。自然灾害风险的形成机制非常复杂，但气象灾害

在一定程度上还是可以预测的。 从雪灾看我国政府公共危机管理体系的缺陷 我国政府危机管理，主要依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门机构和完善体系(至多是针对一些专门事件的机构，缺乏专业人员和应急运作规则。跨部门协调能力不足)。针对此次雪灾所暴露出的问题，可以看出，我国政府的危机管理体系存在着以下几点缺陷：

1 预警机制不健全。仅就2008年雪灾而言，气象部门作为此次雪灾的预警机

构，并没有起到应有的作用，同时我国还没有关于气象灾害的预警预案。全国人大代表邱玫准备提交制定《国家气象灾害应急预案》的建议，希望建立气象灾害风险评估制度，并通过机场、车站等公共场所的信息显示屏等，使预警信息在最短的时间内覆盖到有效区域。我国的预警机构，部门色彩浓厚，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，难以做到时危机事件的详细预警分析。 2 快速反应机制缺失。我国尚未建立不同危机事件处理部门之间的协调机制。

分部门、分灾种的危机管理体系使得我国应对复合型和国际型危机事件时，效率低下。

3 巨灾风险管理体系不完善。在此次雪灾之后的保险赔偿中显现出了风险体系

不完善的问题：防灾防损不到位。承保后的防灾防损检查和服务是实行风险控制的重要内容，也是长期以来保险业比较薄弱的环节。此次灾害突出地暴露出部分公司“防重于赔”的灾害应对思路还没有真正树立起来，应急处理机制不健全。长期以来，很多保险公司的工作重点主要集中在业务发展上，而对重大灾害事故的应急处置重视不够。少数保险公司行动迟缓，对突发事件反应不够敏锐等。

4 对基础设施使用情况无评价体系。雪灾暴露的交通运输、南方电力、电信设

备抗灾能力薄弱、南北能源格局等问题，都说明我国在基础设施方面存在着很大的隐患。这次雪灾突出的交通矛盾问题表明，我国亟待建立一套合理的交通运输系统，建立最经济最省时的资源运输网络，在全球性气候日益反常的情况下。灾害预防工作应该具有前瞻性。电力系统电信设备也应如此。 完善我国公共危机管理体系

通过对这次雪灾的规模性救助。可以看出，我国亟待完善公共危机管理体系．充实公共危机管理体系的内容。并给日后的各种危机事件提供更加宝贵的救助信息。

1 完善气象预警系统。首先。针对此次雪灾暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通。

其次。要完善气象预警系统。第三．要建立气象灾害风险评估制度。美国政府在其减灾计划中有个很明确的理念“减灾始于风险评估”，是值得我们借鉴的。

2 资源整合与协调管理相结合。当危机发生时。政府要积极主动地协调、组织、调配

社会的人力、物力和财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最关键的。一是要做精专业力量，建立不同层次的专职化的危机风险管理团队。二是要重视财政保障和资源保障。三是协调管理。由政府部门第一责任人牵头，环保、农业、公安、消防、军队、武警等各部门各司其职、密切配合。

3 建立巨灾保险制度。保险具有其他金融工具不可替代的功能，即保险的保障功能。

灾害过后，经济补偿是最直接的救灾措施，因此，保险业在巨灾中的作用格外突出。第一，建立专业巨灾保险基金。由所有保险公司共同参与，分摊巨灾赔款。巨灾保险基金实行统一管理、统一运作。其次。发行巨灾债券，在资本市场上分散风险，可以说这是专门给企业建立的保险基金。以保障在巨灾面前企业的自身利益不至于受到很大的损害。第三，实行商业再保险和国家再保险相结合的分保安排。

4 建立公共设施使用评估体系。政府公共危机管理体系中，应该对我国的基础设施：

交通网络、电网、能源供给等等，给予定时评估，以便了解基础设施的使用情况，并且可以从中发现存在的隐患；再将各种隐患列入危机管理之中，不仅完善了危机管理的内容，也会在灾害来临时多一份保障。