再谈基本建设项目管理存在的问题及建议

2009-05-04 08:24:38|  分类： 工程管理 |字号 订阅

王侨钰

（中国人民银行廊坊市中心支行  河北 廊坊  065000）

【摘要】 加强基本建设项目管理监督，严把投资立项、勘查设计概算、招投标、工程建设以及竣工决算管理，是降低项目投资成本、减少资金流失等违规问题的发生和防范风险的重要手段。文章是在对基本建设审计中发现的问题进行总结的基础上，从审计视角对基本建设管理存在的问题和成因进行了分析和探究，提出了加强基本建设项目管理的措施和建议。

【关键词】 基本建设  问题  建议

基本建设项目程序复杂，投资大，建设时间长，涉及部门多，国家规定多，到处是“机关”，容易出问题；干基建的油水大，查基建的风险高。本文为此提出加强建设项目管理的几点建议，旨在全球金融危机背景下，对我国新一轮基本建设投资管理方面有所启示和帮助。

一、基本建设项目管理存在的主要问题

1、立项审批及内部控制方面

（1）违规立项。如个别应由国务院或部委总部审批的项目，直接由省级管辖单位审批立项，有的建设项目未经上级单位审批擅自在地方立项。

（2）规模控制不力，超面积、超投资、超标准的问题仍然存在，部分初步设计或初步设计变更未经审批，随意增加变更工程项目。

（3）部分项目立项时间较长，建设工期失控，个别建设项目在上级行立项批复之前先行施工，由于资金不能及时到位或工程监督管理不善，项目一拖再拖，成为“马拉松”工程。

（4）部分建设单位基建管理机制不健全，职责未落实，未成立基本建设领导小组，没有配备专职基建财务会计和懂基建工程的管理人员，有的甚至基建会计、出纳一人兼，重大决策没有相关的会议记录、基建档案资料不全，内部控制薄弱，管理不规范。

2、基建财务管理方面

（1）少数基建项目资金来源运用不合规。有的建设单位挤占公用经费和行政事业经费列支基建工程费用，或虚列费用支出将资金转入基建账户，未经批准使用其他项目结余资金、使用借款垫付基建款等；有些单位则挪用基建资金购置非建设用固定资产，如汽车、空调或个人住宅商品房，列支汽车修理费或其他与基建无关的费用。

（2）部分单位基建财务核算体系不健全，支付工程款审核把关不严格。如：违规使用现金支付大额工程款、支付工程款无发票、无合同或工程进度报告支付工程款、未按合同（协议）约定支付工程款、未督促供应商及时缴纳履约保证金、基建资金未做到专户存储、多头开户、白条入账、凭证无审签、记账凭证无附件或附件不全、重要支付凭证和财务印章管理不严格等；有的施工单位利用建设单位对建设工程预算、结算知识了解甚少的管理漏洞，采用高套定额，多计材料、设备价格和数量，设计变更减少不做调整，重复计算工程量，编制虚假预算和结算等手段，高估冒算工程造价，致使建设资金流失。

3、基建项目招投标采购管理方面

按照《中华人民共和国采购法》、《招标投标法》等有关法规，基建项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须实行集中采购管理，在采购金额达到一定标准后，应采用招标采购方式。但实际工作中部分建设单位未将基建工程，货物或服务项目未纳入建设单位集中采购管理，采购方式、操作程序不合规，分散采购，应招标项目未招标。还有一些建设单位招标活动不规范、不严谨的问题比较普遍，如在投标单位数量不够的情况下未重新组织招标，评标前与中标单位进行实质性谈判，招标标底不准，隐性市场存在舞弊；对代理招标单位、投标单位资质、评标人员资格审查不严格等。

4、合同及工程管理方面

（1）建设项目合同管理不规范。建设工程合同，作为承包人进行工程建设、发包人支付价款的经济合同，是明确双方权利和义务的经济契约。一些采购合同签订不及时、不合理，有的单位未按中标结果签订采购合同，有些则签订追加采购的补充合同金额超过10%的规定比例逃避再次招标，个别单位边施工边签合同或先施工后签合同，还有的根本就未签合同或协议；一些合同（协议）签订不严谨，合同条款漏洞太多，对许多可能发生的情况未作充分的估计；对签订合同的主体资格审查不严，合同的条款之间、不同的合同文件之间规定和要求相互矛盾或不相一致，合同条款残缺不全，维权意识差，造成经济纠纷；一些单位未严格执行合同条款，个别单位终止合同却未签订解除协议，严重影响了建设单位的利益，有的甚至造成了基建资金的损失浪费。

（2）工程日常监督管理松懈。部分建设项目监理、质检部门与建设单位基建现场管理人员监督检查不到位，造成工程肢解发包、转包等问题发生，施工合同单位与现场实际施工单位不符，施工单位串通监理或质检部门，偷工减料，以次充好，部分工程项目验收不严格，个别工程项目存在质量隐患，反映出部分建设单位未有效督促监理单位履行约定职责。

5、置换、代建基建项目问题较多

基建置换一般是将旧的房产通过资产评估进行处置，用取得资金建设新的项目，但在多起不良资产处置案件中，资产评估、拍卖、处置变成家族生意，低价折让出售国有资产，徇私舞弊，造成置换黑洞。“代建制”项目往往为个别开发商从权力主体手中获得，采购人不通过信息披露直接将手中的项目委托给信得过的代建单位，也存在“权力租金”的交易，其可控性较差、不确定因素多，有些开发商资金实力不足可能会造成半拉子工程、建设单位自身的权益难以保障，存在一定风险。

二、问题产生的原因分析

1、主客观原因导致建设规模超标

一是受当地政府行政干预（如城市规划规定层高、外部装饰等）、基建工期长、建材涨价及配套项目要求提高等因素影响，直接加大了建设成本。二是建设单位追求“标杆”、“形象”工程，想方设法争取项目和资金，互相攀比，规模能大则大，标准能高则高，“三超”问题比较普遍，存在法不责众的心理。

2、内控不力和基建管理能力欠缺，导致风险隐患增加

一是部分建设单位基建管理人员内控意识不强，责任和风险防范意识淡薄，基建领导小组、集中采购领导小组、基建办和会计部门的管理职责不明确，基建管理一手硬一手软，上项目、跑批文、要资金积极主动，财务核算、工程管理和监督检查等相对松懈，导致基建管理不规范、部分环节失控。二是缺乏基建管理专业人才，基建管理能力严重不适应项目建设发展的需要。基建工作相对复杂，法规政策性强、涉及领域广，在工程开工前临时抽调的基建管理和财务人员对基本建设程序和相关法律法规不了解，缺乏工程技术、工程建设的专业知识和财务管理经验，难以做到项目管理的科学化和财务管理的规范化，在招投标、合同签订、工程管理、资产置换等过程中，一旦考虑不周、决策不慎、操作不当就会陷入被动和纠纷，导致个别工程出现质量问题和风险隐患。三是基建监督检查及处罚力度不够，造成问题屡查屡犯。

（三）基建管理制度不完善，导致操作出现偏差。

一是资产置换、委托代建等制度空缺。如在对以置换、代建方式修建营业办公用房项目的管理上，目前没有相关的法规制度，特别是对置换资金的控制管理上缺乏可操作性的制度、办法，造成置换代建项目建设缺乏主动控制权，操作出现失误，维权意识淡薄；个别建设单位决策管理不当，尤其是对置换投资方式和委托建设方式的复杂性估计不足，缺乏管理经验，操作具有随意性，致使工程进度慢、问题多、隐患大。二是个别基建法规要求不明确、不一致，操作性不强。目前基本建设管理法规很多，有国务院、国家部委制定的，也有地方制定的，实际工作中，由于基建法规太多和有些规定不明确、不一致导致执行过程中的盲目随意和无所适从，一些建设单位未将《采购法》、《招标投标法》与《工程项目招标范围和规模规定》等有关规定结合执行，不论合同估价金额，对勘察、设计、监理等服务项目都招标，对大部分设备、材料等均采取询价方式采购，致使招投标采购管理不规范。

三、加强基本建设项目管理的建议

1、加强立项和基建内控管理，有效控制建设规模。

一是严格落实立项审批程序和标准，从源头上对总规模控制。建议基建项目立项应在进行了全面调查摸底及有效论证的基础上，根据机构、人员、业务量、房屋类固定资产的新旧程度等客观因素和实际需要，确定审批新建、扩建、改造房屋类固定资产的建设项目。立项批复时要针对单个建设项目的具体情况尽可能一次核准总规模，减少多次追加批复，避免“上级批一块”、“地方政府给一块”、“建设单位超一块”等多头立项、分头审批导致普遍超投资、超规模问题的发生。另外要加强工期控制，上级管理机构在批复初步设计方案时，可大致界定工程竣工时间，让建设单位有紧迫感，避免因工期延长导致的成本增加。二是加强基建管理人员培训工作，确保建设单位基建管理人员及相关管理人员熟悉国家有关法律法规和基建管理专业知识和工作程序，增强相关人员的责任意识、维权意识、大局意识和执行法规制度自律意识，进一步提高基建管理水平。

2、制定和完善相关制度办法，弥补建设项目制度上的管理空挡

一是制定以资产置换方式兴建办公楼及附属设施的相关制度规定。根据基建过程中用旧办公楼置换新办公楼、建设用地或建设资金的实际情况，应尽快制定和明确项目申报、资产评估、置换资金管理等方面的管理办法和操作程序。二是研究制定“代建制”建设管理办法。建议在调查研究的基础上，分析“代建制”的利弊和风险，通过试点和总结经验，制定有关基建委托代建建设项目的管理办法，确定“代建制”的实现方式、工作程序和风险控制重点。三是修订完善有关基建管理办法。建议基建上级主管机构应及时制定或修订基建管理办法，并结合实际制定基建管理操作手册或指南，增强基建工作的规范性和可操作性。

3、加强基建财务管理，规范采购行为和工程管理，提高基建管理水平

重视基建会计人员配备和会计基础工作，健全财务管理核算体系，切实加强基本建设资金管理；严格执行国家有关招投标法规和采购管理办法，基建项目按规定实行集中采购管理，做到采购方式确定恰当、采购程序合规合法，对达到规定标准的采购必须实施招标；加强基建合同管理，认真落实合同审核制度，确保合同的完整、严谨，预防争议或不必要的法律纠纷。

4、建立健全基建工程“全过程管理监督”制约机制，加大指导和审计监督检查和处罚力度

一是对基建工作的指导、检查和审计监督应实行“全过程管理监督”，贯穿于基建项目立项、开工建设到竣工等各个阶段，并对工程招投标、合同签订、设计变更、隐蔽工程验收、暂定材料认价、竣工决算等环节进行重点监督审计，早介入、早审计可以使监督关口前移，改变那种找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；查出了损失浪费，但资金已无法挽回的被动局面。通过事前、事中、事后的全过程审计监督与评价，有效控制防范风险，减少或避免违规问题和损失浪费问题的发生，确保工程质量。二是健全基建项目监督机制，加大违规问题查处力度，严格按照制度规定对违规建设项目进行处罚和通报，对有关责任人进行责任追究，确保基建工作依法合规。

6、组建基建管理专业团队

建议把承担过基建工作熟悉具体业务的同志集中起来（或聘请个别中介机构专家参与），对建设单位提供基建管理全过程的专业咨询和指导，并实施对建设项目监督和检查，提出改进基建管理的意见和建议。专业团队的日常办事机构可设在上级管辖机构，加强系统内直属单位基建管理和指导工作，充分发挥专业团队的积极作用。

7、研究和探索适合实际情况的基本建设管理模式

在基建实际中发现，有的建设单位突破基建项目自己组织建造的传统做法，为解决基建管理人员和经验不足的矛盾，在征得有关部门同意的情况下，采取了置换委托建设、定向购置等方式进行基本建设。随着基本建设模式的发展和实践，委托代建、定向购置等建设方式不失为一种新的尝试。因此，建议对有关单位委托建设和整体购置营业办公用房的做法进行调查研究和分析论证，研究、探索基本建设管理的新方法。