新安江生态补偿纪实

永葆新安长流水——黄山市新安江流域生态补偿纪实

前言：2011年3月，国家财政部、环保部印发《关于启动实施新安江流域水环境补偿试点工作的函》，标志着新安江流域生态补偿试点工作破冰成行。数位全国人大代表、政协委员的调研、呼吁;中央领导同志的多次批示;国家发改委、财政部、环保部的4年酝酿;浙江、安徽两省的磋商再磋商，促成了这一处在法律空白地带新政的试行。

从此，这条河流不但流淌着文化，滋润着流域两岸，作为试验田，同时她还寄托了人们更多的希冀。

滴答一声，水从徽州休宁六股尖岩石的缝隙里落下，一点一滴汇成率水。然后千

潭万滩，百般婉转，才渐渐慵懒起来，漫延成新安(江)之势。新安江奔淌两百多公里，集万千涓涓，在安徽黄山市歙县街口镇迈入浙江省境，汇成千岛之湖，经千岛湖、富春江、钱塘江在杭州湾直扑东海。

一、问渠那得清如许 为有源头活水来

新安江发源于黄山市体宁县六股尖，地跨皖浙两省，为钱塘江之正源，是浙江省最大的入境河流。流域总面积11674 平方公里，经千岛湖、富春江、钱塘江在杭州湾入东海。新安江源头及主要干流均在安徽省境内，干流长度242.3公里，大小支流54条，安徽省境内面积6261 平方公里，占流域总面积的53.6%。其中黄山市5545 平方公里，绩溪县716平方公里。皖浙省界断面(街口断面)多年平均径流量为65.3亿立方米，占流域下游主要湖泊千岛湖的多年平均入湖总量的68%以上。

新安江流域的上游地区包括黄山市的屯溪区、徽州区、歙县、休宁县、黟县及黄山区、祁门县部分和绩溪县，经街口流入千岛湖，下游主要地区为浙江省杭州市。上游地区多为山丘和丘陵岗地，经过十几年的保护和建设，森林覆盖率达到75%以上，水源涵养能力得到极大提高。上游黄山市是国内外闻名遐迩的旅游胜地，而其优质的水资源也为下游地区的千岛湖景区和杭州等地的发展提供了相当大的水环境容量，从而使新安江成为名副其实的山水画廊。

二、千岛湖的10年忧虑

多数人眼中，千岛湖是旅游胜地，但事实上，它的更大意义是浙江重要饮用水源地，还是中国经济最发达的长江三角洲地区的战略备用水源。

近些年，国内多数大江大河、淡水湖泊拉响水质警报，但时至今日，千岛湖依然是全国水质最棒的湖泊之一。千岛湖水质的优劣很大程度决定于上游的邻居安徽，因为，68%的千岛湖水来自安徽。然而，1998年，千岛湖第一次被蓝藻侵袭，2010年5月，千岛湖的部分湖面出现蓝藻异常增加繁殖。

千岛湖水质恶化趋势与上游新安江来水有多大关系?一组2001年到2008年的持续监测数据能说明一切。

新安江在安徽黄山市歙县街口镇进入浙江省境。2001年到2007年，街口江段水质是较差的四类水，2008年变成更差的五类水。8年间，街口江段总氮这一污染指标攀升了34.5%，总磷污染指标攀升44%，江水透明度则下降了18.5%，变成243厘米。

2010年底，全国政协组织部分委员来千岛湖专题调研，政协委员卜淑和说，虽然千岛湖现在水质尚佳，但要这颗明珠永放光芒，必须“严防死守”。卜淑和的话得到环保、水利界的广泛认同，千岛湖最深处有117米，是个典型的深水湖

泊，这样的湖泊，一旦污染物沉入幽暗水底，很难被清理，按业内的话来说，“千岛湖一旦被污染，极难修复”。

三、浙皖利益诉求相左

新安江的上游是安徽黄山市，下游是杭州的淳安县和建德市。同饮一江水，跨过一条省境，经济社会发展水平相去甚远，且这种差距还有拉大之势。

经济先发的浙江愈发关注环境质量，关注大水缸千岛湖的安全;而经济后进的黄山市更加迫切的愿望是经济发展提速。

一组数字可体现黄山市的经济境地：安徽一共16个地级市，地级市黄山只有590户规模以上的工业企业，只占全省的4%，这座城市2010年的工业增加值约101亿元，只占安徽省的2%，排名地级市倒数前三。

经济数据催黄山人奋进，而黄山也正面临难得发展机遇：沿海地区制造业成本高企，数不清的工厂选择内迁，距离苏浙等发达省份较近的安徽成为产业转移的优选地。只因地处长三角大水缸千岛湖的上游，黄山不得不设置环保准入高门槛，不得不忍痛放弃大好的发展机会。据统计，近些年黄山拒绝的大投资有40多项，投资总额超过40亿元。

一边是不得不保的千岛湖水质，一边是不得不顾的黄山人的富裕之路，新安江环保在浙皖两省相左的利益诉求中变得踯躅。

四、跨省补偿无法可依

一味要求邻居牺牲经济发展速度，保住新安江上游的一江碧水，下游的浙江人尽享环保果实，于情理不合。

国际上，位于同一条河流上的两个地方，上游保护了环境，下游对上游给予生态补偿，符合惯例，但在中国，现有法律、法规及政策无一条涉及生态补偿，跨省的生态补偿如何操作更是难度倍增。

安徽和浙江两省的协商基于“利益共享，责任共担”的共识：上游的安徽为保护环境放弃发展机会，付出机会成本，下游的浙江从中受益，上游地区应该和下游地区共享经济社会发展成果，下游应和上游共担环保责任。

2008年，财政部、环保部开始酝酿在新安江流域首推跨省生态补偿，经过4年磋商、磨合，一套中央及两省共同认可的游戏规则终于成型。文件中如是表达具体操作规则：中央财政拿出3亿元，这3亿元无条件划拨安徽，用于新安江治理。3年后，若两省交界处的新安江水质变好了，浙江地方财政再划拨安徽1亿元，若水质变差，安徽划拨浙江1亿元，若水质没有变化，则双方互不补偿。

五、跨越分歧达成共识

分歧一： 评判交界处新安江的水质变好或是变差，以哪个水质数值作为基准标准?

安徽省方面：河流水质的三类水就能做饮用水源地，就用河流水质的三类水作为评判基准。浙江方面则认为，千岛湖是一个湖泊，应该以湖泊二类水水质为基准。两者之间的差异在于：河流三类水质不监测水的富营养化指标，而湖泊二类水却把富营养化指标看得很重，而富营养化是湖泊污染的大敌。最终双方都能接受的方案是，把新安江最近3年的平均水质作为评判基准，3年后新安江水质变好或是变坏，以此为参照。

分歧二：评判未来3年交界处的新安江水质，是依照浙江的监测结果还是安徽的?

若依浙江，是评判湖泊水质的一套指标，若依安徽，则是评判河流水质的指标。双方妥协的结果是在街口建一个水质自动监测站，以自动站的数据为依据，并参考两省联合监测的数据。

六、黄山：保护新安江既是使命更是责任

从黄山市环保局了解到，近年来黄山市严格按照"保护第一、科学规划、加快整治、有序开发”的要求，着力推进新安江流域综合治理和生态环境保护建设 一是强化项目综合治理。组织实施生态环境保护建设工程，三年共安排重点建设项目79个，截至目前已累计完成投资18.37 亿元,。持续推进新安江延伸段综合开发，累计完成投资13.5亿元，实现了经济效益、社会效益和环境效益的全面提升。深入推进“四大整治”，累计完成投资11.7亿元，治集镇和村庄87个。 二是加快环保基础设施建设。全市已建(包括在建)污水处理厂8座，垃圾无害化处理及填埋场5个，并建成40多座乡镇小型垃圾处理站，建立了“户集中、村收集、乡(镇)处理”的农村生活垃圾处理模式，以推进农村环境综合整治。成立专门的河道保洁队伍7支，对河道垃圾进行及时清捞。

三是严格项目环境监管。为减少工业企业污染，切实保护新安江生态环境，对所有建设项目，严格执行环评和“三同时”制度，严把建设项目“准入关”，杜绝破坏生态、严重污染环境的项目落地建设。同时加大工业企业综合治理力度，关停和淘汰了一批不符合产业政策的污染企业。“十一五”期间，全市共关停淘汰各类污染企业150 多家，完成工业企业污染治理项目65个，并通过发展循环经济，减少污染物排放量。目前已建立市级循环经济园1个，实施集中治污，集中供气，集中物流，并在设计、施工和投运过程中，实现了污染防治设施和园区项目建设“三同时”。

七、保护遭遇“门槛” 前景不容乐观

1、生态保护与加快发展的矛盾日益加剧。一个不争的事实是，沿着新安江源头顺流而下，gdp也是水涨船高。2010年安徽省黄山市休宁县全年生产总值(gdp)41.4亿元，而地处新安江下游的浙江省杭州市淳安县实现生产总值(gdp)117.4亿多元。

长期以来，黄山市为保护新安江流域生态环境和千岛湖水资源，不仅投入了大量的人力、物力、财力，而且在发展中付出了巨大机会成本。目前，当地老百姓发展愿望非常强烈，客观的说，黄山市已进入工业化、城镇化加快发展的新阶段，治理排放的强度和排放的总量控制难度明显加大，水环境保护的压力与时俱增。

2、水土流失、防洪保安能力偏低。目前，新安江流域内仍有1761平方公里(其中黄山市1579平方公里)的水土流失而积急需治理，特别是新安江水库建设中后靠移民区，人多地少坡陡，生存生活导致水土流失严重，急需采取综合措施加以治理。目前，黄山市中心城区防洪能力仅为20年一遇标准，区县城为5到10年一遇标准，沿途不少乡镇基本上是处在不设防状态，加上新安江流域洪水具有“四大、两快、一短”(“四大”即流速大、冲刷力大、含砂量大和破坏力大，“两快、一短”即洪水过程涨得快、落得快、历时短)的典型特征，导致上游洪涝灾害频发、损失极大。据统计，1993到2010年，全市共发生洪涝灾害15次，其中五年一遇6次，累计直接经济损失65.46亿元。

3、水生态、农村面源污染形势不容乐观。资料显示，随着气候变化，新安江流域近年来出现干旱化趋势，以最近两个十年为例，1989年至1998年的年均流量为37.52亿立方米，1999至2008年的平均流量只有27.45亿立方米，比前十年减少26.8%上游一直未建控制性水利工程，生态用水调蓄能力差，枯水季节的地表水径流锐减，导致水体自净能力下降影响水质。再者，农村而源污染日益加重。农村生活用水和污染呈加重趋势，同时，随着水土流失，大量的泥土入河，带来了氮磷污染。

4、联动机制欠缺，无法形成合力。建议成立新安源头自然生态保护区，制定统一的《新安江流域生态补偿条例》、《新安江流域管理法》等，改变流域水资源管理缺乏有效法律指导的现状。依据流域管理与行政区域管理相结合的原则，健全流域管理机制，扩大其管理权，赋予相应的流域管理立法权。

5、环境监管能力薄弱。休宁县位于新安江上游，拥有大小河流237条，其中率水和横江这两大河流的流域而积就有1947平方公里，占全县国土而积的90.5而相比之下，负责日常环境监管任务的休宁县环保局，全局上下才12人，且执法装备落后。在该局，“五加二”、“白加黑”的工作局而是再平常不过的事情，监管任务异常繁重。令人感到担忧的，该局的困局在黄山其他地区也同样存在，成了老大难问题。

6、 gdp考核评价体制缚住干部手脚。传统的gdp考核中，只能看出经济产出总量或经济总收入的情况，却看不出这背后的环境污染和生态破坏的成本，其弊端早已成众所周知的笑柄。新安江流域生态补偿试点后，生态环保便成了工作的排头兵，在这种背景下，用gdp杠杆考核当地的干部，势必挫伤干部工作的积极性，带来一系列不利后果。因此，上级部门要尽快放下以传统gdp指标考核当地政府工作业绩的指挥棒，从根本上改变党政干部的政绩观，并推动新安江流域生态补偿的实施。

八、齐心协力再现碧水青山

2011年，随着《新安江流域水环境补偿试点实施方案》的出台，中国首例跨省流域生态补偿机制试点作为探索流域生态共建共享和经济一体化发展的新机制应运而生。

借助全国第一例跨省流域生态补偿机制试点这个平台，黄山市各地不断强化工程措施，推进生态试点。为确保试点工作落到实处，黄山市委、市政府统筹安排，计划用5年时间，实施新安江流域综合治理重点项目500个以上、投资总规模突破400亿元。仅去年，全市新安江综合治理资金投入超百亿，实施水利、林业、截污、民生等项目108个。

与此同时，全市各地按照“保护第一、科学规划、城乡统筹、加快治理、永续利用、富裕百姓”的总体要求，全力推进生态保护和法治防治。全市各地严格执行产业政策，关停和淘汰了一批造纸、印染、建材等污染企业。“十一五”期间，全市共关停淘汰各类污染企业150多家，完成工业企业污染治理项目65个。市委、市政府还层层建立了主要污染物总量减排目标责任制，分解落实县(区)和重点企业减排任务，细化完善考核办法，严格落实奖惩制度，实行“一票否决”，有效控制并逐年削减主要污染物排放总量。2011年黄山市万元增加值能耗0.46吨标准煤，仅为全省平均水平的一半;万元工业增加值用水量99方，仅为全省平均水平的59%。工业企业主要水污染物达标排放率达100%，全流域未发生一起较大以上的环境突发事件和跨行政区域水污染事件。与此同时，全市各地严格环保准入，对所有建设项目，严格执行环评和环保“三同时”制度，严把招商引资项目“准入关”，“十一五”期间没有新上一个“两高”项目。近三年，全市共否定外来投资项目近200个，投资总规模达160亿元。

随着新安江流域综合治理的深入推进，新安江延伸段综合开发工程、横江综合整治工程等一个个实实在在大项目的精心组织和科学实施，为这条素以“山水画廊”著称的江景再添盛世新景，“人行明镜中，鸟度屏风里”的意境日渐重现。

结语：

目前，生态补偿己经成为人们广泛关注的话题。重大水污染事件的频发，以及人们对水资源需求的不断加剧，使人们日益益认识到生态环境的价值以及加强生态环境保护的重要性。建立和完善流域生态补偿机制已成为实现全流域生态环境可持续发展的必由之路。(文潮综合整理)