深圳老住宅旧改 要不要改?该怎么改?
引标:老旧小区拆建原则上暂停 “南华们”却苦苦等待
主标:老旧小区“旧改”出路在哪?
深圳商报记者 谭玲娟
深圳“旧改”十年,一面是19%实施率(共立项407项,已实施100项)的显著成绩,另一面却是8个老旧住宅旧改裹足不前的“伤疤”,此外还有在旧改计划之外苦苦等待的“南华村们”。按照政府明确的说法,原则上不再进行老旧小区的拆除重建,然而南华村里包括众多白发苍苍的老人在内的业主住进新房的需求又不能完全忽视。特区开放30多年的今天,已不断出现的深圳老旧小区是否也到了“旧改”的时间点?其出路又在哪里?这些问题亟待思考。
老旧小区“更新”该不该?
不同于北上广等历史悠久的城市,深圳大兴土木的历史基本沿袭改革开放后的经济发展轨迹,也就是说深圳建筑大部分历史都在30年以下。政府方面认为,20多年的房子,拆除重建,太浪费资源。
市城市更新办相关负责人曾介绍,深圳原特区的数百个成片旧住宅小区现状整体良好,旧住宅小区主要是配套问题:一是电梯明显缺乏,7—9层的中高层住宅楼约2500栋均无电梯;二是配套不足,仅3%的小区停车位配置满足现行规范要求。对于这些小区,其本通过如增设电梯、增加停车位以及完善配套设施就可达到环境提升的效果。
然而老旧小区的居民们不这么看。“我们不明白,地不让政府出,钱不用政府出,还能提高容积率,改善周边环境,为什么政府就是不让我们拆除重建?”南华村一位老先生百思不得其解。
不过充当着公共管理角色的政府说法也有道理。一位城市更新办的负责人表示,旧改并不是简单的拆除重建,涉及到城市功能的规划,比如旧房换新房,容积率提高,居住密度增加,就会加重公共配套设施的负担。“最简单的说法,福田区的学位早就饱和了,如果重建,如何保障学位?”他介绍,城中村的旧改起到的提升城市功能的效果就很明显,“城中村的人口密度在旧改之后往往还会降下来,会降低基础配套的承压。”
但不可否认的是,一旦老旧小区大面积出现危房,生命安全就会高于以上的一切考虑,于情于理上说,拆建应该予以考虑。据南园新村旧改办公室总经理邵滨军出示的证明,南园新村和南华新村都已请深圳市建筑科学研究院做了危房鉴定,达到了《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》危房D级标准,应该予以申报纳入城市更新项目中。据邵滨军介绍,除2010年已纳入正式旧改计划的8个老旧小区外,深圳市起码还有8个这样质量堪忧的小区。
去年3月份,市城市更新办表示,原则上不再进行
老旧小区的拆除重建,但也有三个例外,其中一个便是房屋质量问题。“如果是危房可以拆建,但是危房鉴定应由市住建局组织出具才能算数。”城市更新办相关负责人表示。按照相关规定,如果是危房,还可以走危房的就地重建程序。
然而南华村的不少业主表示,他们向市政府相关部门进行过多次关于危房的情况反应,但没人理会。而邵滨军表示,如果走危房就地重建程序,则鉴定及重建方案将耗时漫长,“一般都是先加固,确时加固的成本要大于拆除重建的成本70%以上,才会考虑拆除重建,这中间至少需要3~5年,而且重建是就地原结构重建,不会改善城市功能。”他认为既然深圳有城市更新规划,为什么不利用更有效的城市更新办法呢?
哪一条“旧改之路”好走?
事实上,政府对老旧小区的旧改一开始持开放态度,就在目前,根据相关政策,也并没有全断绝“旧改”,但更关键的问题是,老旧住宅的“旧改之路”如何走才好?
在一定程度上来说,政府去年对于旧住宅小区旧改的“保守”态度,一定程度上就来源于“旧改之路”如何走合适的“困惑”。
2009年10月,《深圳市城市更新办法》出台之时,包括城中村、老屋村、旧工业区、旧商业区、旧住宅区的旧改看起来前途都很“光明”,因为该政策明确规定旧改项目允许原业主自改或以合作的方式进行改造,土地可以以协议的方式出让,无须招拍挂。这意味着列入旧改的项目无需先完成国家的征收、储备、招拍挂出让的程序,直接由权利人自主协商一致,申报审批,然后自主确定开发主体便可实施,这大大缩减了旧改的时间要求。
此后,深圳旧改驶上快车道。但8个“旧住宅区”的更新单元却无一成功。
究其根源,是相对于其他类型的项目,旧住宅区的利益主体太过分散,而政策又要求须100%业主协商一致才能真正实现拆迁和施工,难度非常之大。8个项目还算比较快的罗湖木头龙到现在为止也尚无法突破最后的10%业主。
《深圳市城市更新办法》出台至2012年1月21日,包括旧住宅小区在内走的都是“市场主导”的旧改,项目的申报及开发商的确定,都是市场自主协商确定。然而,由于政策的开放引来众多开发商“过度热情”,争相进小区征集意愿,签定协议,各种乱相让政府改变想法,“政府主导”的因素加入进来。2012年1月21日,政府一纸《深圳市城市更新办法实施细则》,明确对旧住宅区另做规定,“以旧住宅区为主的城市更新单元,应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析等工作,由区城市更新职能部门申报
。”
这也就成为南园新村和南华村几度申报也难进入“旧改视线”的缘由。2010年就已是政府重点研究对象的南园新村本来允许开发商先期介入,但后来两大开发商之争也让福田区政府2012年将之叫停,重申应由区政府主导。
然而,南华村等诸多老旧小区居民们对“区政府主导”这一变化也表达出不满,“旧改征集意愿这么复杂,政府哪有这些人力物力来做?应该由市场来做的事情市场做效率肯定高一些。”南华村的居民说。
据邵滨军介绍,改由区政府主导后,除因建地铁破环建筑结构的中康生活小区政府目前有意愿将之纳入旧改外,尚无没有任何新增的住宅小区。
是否有“第三条路”可走?
既然市场主导和“政府主导”两条路都不好走,是否应该考虑第三条路?
邵滨军认为市场主导相当于是“开发商”主导,业主是被动表达意愿,这两条路都不理想,最理想的是“业主主导”之路。即业主们自行先成立委员会等组织,将大家的意愿征集好,做好充分的民意调查,再向政府申报,看是否符合规划,再一起确定开发商,这样既能避免“扰民”又能提高效率。
市人大代表杨勤也比较赞同问题的解决应该要靠“居民自治”,“不管是开发商还是政府出面谈判,都是一定程度的利益对立关系,而一个小区的居民是天然的利益共同体。”
除由谁来立项外,事实上还有一个问题是“市场主导”和“政府主导”都无法解决的问题,那便是两个“100%”的政策限制。
据介绍,目前旧改项目的实施,必须是100%的利益主体同意和100%的面积被拆除,才能进行后续的施工重建。旧工业区利益主体单一,城中村有相关的集体利益决策机制,相对容易达成两个100%,但住宅小区的利益是分散的,没有任何组织可以代表100%业主的利益,开发商或政府需与每一个业主签字,才能完成旧改。
“这在现实中几乎不可能,每个小区总存在那么几个出于各种利益考虑的‘钉子户’”一位多次参与旧改签约的开发商工作人员称。
按照几位有拆迁工作经验的业内人士说法,拆迁谈判中,75%是比较容易做到的,90%比较难,但问题不大,难的是最后的5%,最最难的往往是最后的1%。
南华村的居民们认为,1%的居民无理的要求,绑架了99%的居民诉求,这个制度本身就不合理。至于多少比例合理,众说不一,但大家认为至少应有所突破。“深圳特区不是有立法权吗?为何不有所突破呢?”一位姓周的居民说。
邵滨军介绍,其实在香港等地,这个问题早已有解决之法。“香港是达到80%以后,剩下的住房可以强制拿到市场上拍卖。”
事实上,深圳市政府也在考虑解决这个难题。城市更新办相关负责人表示,市政府正在研究,如何在市场化大背景下解决这个问题。“台湾旧改有两阶段,第一阶段是协议合建,第二阶段是设制权利变换机制,即法定多数通过后,可强制执行。我们仍处在第一阶段,但也在考虑借鉴别人的做法。”
而杨勤认为,“居民自治”的方法也将对突破这两个100%限制有帮助,“合理的居民自治制度设计可以达到统一意见和利益的目的。”
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