非刑事司法赔偿的进步与短板

没有救济，就没有权利。依法对公权力侵害私权利造成的损害进行赔偿，是法治进步的必然要求。近日，最高法发布《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》，我国在非刑事司法赔偿方面又迈出重要一步。事实上，非刑事司法赔偿仅在少数国家得以确立，可资借鉴的域外经验并不多，我国能有今天的进步难能可贵。同时毋庸讳言，我国的非刑事司法赔偿制度依然存在短板，如何补齐短板，清除发展障碍，以完善赔偿制度，更好地保障公民权利，不仅需要最高法的司法解释，更需要立法机关推动，促成非刑事司法赔偿的独立成章。

非刑事司法赔偿日渐重要

从世界范围看，基于公权力性质的差异，国家赔偿主要有立法赔偿、行政赔偿、司法赔偿、军事赔偿等。一国具体确立哪些赔偿类型，统一还是单独立法，取决于该国的国情和法律传统。我国的制度选择是集行政赔偿、司法赔偿于一部《国家赔偿法》，其他法律中仅有零星规定。

而根据司法权运行领域的差异，司法赔偿又分为刑事司法赔偿和非刑事司法赔偿。前者在立法上称为“刑事赔偿”，指因各刑事司法机关及其工作人员职务侵权引发的国家赔偿，有的国家或地区也称之为“冤狱赔偿”“刑事补偿”等。后者在立法上没有专门术语，属于习惯及学理称谓，主要指民事、行政诉讼中，因人民法院及其工作人员职务侵权引发的国家赔偿。

目前，多数已确立国家赔偿制度的国家或地区仅有行政赔偿和刑事赔偿两类。其理由可以概括为：行政过程和刑事司法过程是公权力对私权利的直接干预，公权力行使不当的后果是直接减损私权利，故只能由国家予以救济。而民事、行政诉讼主要是当事双方或与利害关系人之间的对抗，法院主要是居中裁判，裁判不当的后果通常是其中一方“占了便宜”，来个“吃了吐”即可；若允许任何一方不满裁判结果便起诉法院或法官，司法将陷入不可承受的应诉泥潭，无暇顾及本职工作，故多数国家或地区为民事、行政诉讼中的审判行为赋予了司法豁免权。但是，也有少数国家或地区为适度平衡司法豁免与公民权利救济，通过设定一定条件或细分司法行为，建立了有限的非刑事司法赔偿制度。

受域外经验影响，我国在起草《国家赔偿法》时，对于是否将非刑事司法赔偿纳入立法，分歧较大。后经反复研究，非刑事司法赔偿被写进1994年的《国家赔偿法》，其中第三十一条规定，“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定”。2010年修法时，该条内容不变，仅条文序号调整至第三十八条。据此，我国确立了有限的非刑事司法赔偿制度，即通过细分司法行为，对民事、行政诉讼中的审判行为予以豁免，但对违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，给予赔偿。

从《国家赔偿法》的内容安排看，非刑事司法赔偿并未获得如行政赔偿、刑事赔偿那样以专门章节进行规定的“高规格”待遇，仅“孤零零”一条，还位于“第五章其他规定”中，看似比较边缘。但是，与法治发达国家相比，我国在确立国家赔偿制度之初即作出如此选择，进步意义明显；同时，从司法实践看，随着我国经济社会的高速发展，大量民事、行政纠纷进入法院，特别是民事纠纷数量逐年大幅上升，使非刑事司法赔偿纠纷绝对数量超过了刑事赔偿纠纷数量。因此，非刑事司法赔偿在整个国家赔偿制度中占有重要地位，在保障公民、法人和其他组织的财产权，规范人民法院司法行为方面，作用尤为突出。

司法解释的六大亮点

根据条文规定和内在体系，非刑事司法赔偿的程序适用刑事赔偿程序，赔偿方式和计算标准则与行政赔偿共用相关规定，但其最为核心的赔偿情形并不明确，导致违法性判断标准难以统一，在赔偿义务机关、免责情形、损害赔偿范围等方面也缺少具体标准。为此，最高法先后出台司法解释和相关规定，以为补充。但是，近年来非刑事司法赔偿案件数量不断增加，矛盾纠纷处理难度不断加大。《国家赔偿法》修改后，新情况、新问题仍不断涌现，审判压力陡增，相关问题亟待规范。为此，最高法重新制定《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》，自10月1日起施行。

《解释》在很多方面有进步，堪称亮点的有以下几个方面。

第一，完善了各类型项下的具体情形，更加便于操作。

《解释》规定的侵权类型主要包括违法采取对妨害诉讼的强制措施，违法采取保全措施，违法采取先予执行措施，对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误四类。其中，对案件量占比高达六成的第四类，《解释》变化最大。

第二，完善了免责条款，促使法院更加认真履行审查义务。

被执行人财产的查明，各国以申请执行人承担查明义务为通例。在我国，受限于经济社会发展程度，这一点无法做到，故有关司法解释规定了法院调查了解财产状况的职权。过去，在没有规定法院未尽审查义务应承担赔偿责任的情况下，一些法院机械适用法律，一律免责，难以有效保障群众的合法权益。为此，最高法通过个案答复等形式，逐步明确了法院未尽审查义务也应承担赔偿责任。《解释》吸收了此前行之有效的审判经验，对原有免责条款内容作了完善，促使法院更加认真地履行审查义务，更有利于实现权利保障这一根本宗旨。

第三，引入了几个损害赔偿原则，有效平衡了私权救济与公权行使。

《国家赔偿法》条文有限，要涵盖三大赔偿类型，兼顾实体和程序规定，不可能对结果上的损害赔偿作出更加详尽的规定。为了更加有效地平衡私权救济与公权行使，不至于因责任过重影响公务人员勤勉履职，也为了分清责任，不至于让国家无端为应负责任的第三人“买单”，以及让受害人放任损害发生或扩大，《解释》进一步细化了“多因一果”责任分担原则，并吸收审判实践经验，增加了“过失相抵”原则，同时确立了通过其他法定救济途径已获补救的损失不予重复赔偿的原则。

第四，丰富了损失确定的相关规则。

在财产不能恢复原状或者灭失的情形下，如何确定损失，一直是审判实践中的难点和热点，《解释》对此有很大的丰富。比如，将一般原则和特殊规则相结合。以《国家赔偿法》第三十六条为一般原则，财产能返还、恢复的，予以返还或恢复。当不能恢复原状或者灭失时，计算直接损失的标准是市场价格，计算时点是侵权行为发生时。市场价格无法确定或者该市场价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采取其他合理方式计算损失。再比如，在《国家赔偿法》仅规定应当返还的财产被依法拍卖应给付拍卖款的基础上，规定违法拍卖所得价款明显低于财产价值的，还应支付相应的赔偿金。

第五，首次引入精神损害赔偿，全面兑现宪法尊重和保障人权的承诺。

根据《国家赔偿法》第三十五条，精神损害赔偿适用于行政赔偿、刑事赔偿中侵犯人身权造成严重后果的情形，未明文规定适用于非刑事司法赔偿。但法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中实施违法拘留，殴打、虐待等行为，也可能致人精神损害并造成严重后果。如排除精神损害赔偿条款的适用，会背离国家赔偿法权利救济的首要宗旨，也无法兑现《宪法》关于尊重和保障人权的承诺。

第六，在程序衔接方面有重大突破，更有利于及时救济受损的权利。

国家赔偿一般以穷尽其他救济途径为前提，故通常只有诉讼、执行程序终结，才能确定其间采取的司法行为是否违法、是否造成损害等。但现实情况复杂，有些案件诉讼或者执行程序虽未终结，但司法行为已被确认违法、损害结果已无法补救。为及时救济权利，需要对诉讼或者执行程序终结原则的例外情形进行规定。为此，《解释》按照“已确认违法或者撤销原措施”“已确认合法权利”“事实行为”和“相对独立性”等四类标准，归纳了五种可以在诉讼程序或者执行程序终结前启动赔偿程序的情形，并设置了兜底条款。

短板与改革方向

非刑事司法赔偿仅在极少数国家得以确立，而已确立的国家或地区的司法体制与我国又存在若干差异，具体制度内容又有不同，可资借鉴的域外经验并不多。我国非刑事司法赔偿制度的发展和完善，主要靠“本土经验”。在相关外事交流中，法治发达国家的法律同仁们，对我国非刑事司法赔偿的成就，曾给予高度评价。

但我们也要认识到，非刑事司法赔偿制度的发展，仍面临不少障碍。

一是法律供给严重不足，裁判标准难以统一。《国家赔偿法》修改前后，关于非刑事司法赔偿的单独规定都只有一条，这种情况在其他立法中极为罕见。即便是赔偿之前的环节，民事、行政诉讼法中关于保全、执行的内容也相对较少，又缺乏单行的《民事保全法》《强制执行法》，这使得可资作为审查司法行为规范与否的法律依据少之又少，如进行创造性解释，裁判标准又难以统一。

二是配套法律制度不健全，徒增若干纠纷和成本。如前面提及的财产查明制度，如果在立法层面已有健全的财产申报、查明制度，无需法院依职权进行查明，则不仅能有效保证诉讼、执行的进行，维护各方当事人的合法权益，从根本上减少非刑事司法赔偿纠纷的发生，还能有效减轻国家责任，将更多财力精力投入其他领域。

三是过度依赖法院自我约束，难保法院在某些问题上“打马虎眼”。《国家赔偿法》已施行20余年，其间有关非刑事司法赔偿的发展和完善，基本依赖最高法的推动，包括出台司法解释、司法政策，作出个案答复，发布典型案例以及审判监督，但自我约束不能解决所有问题。在全面深化改革的当下，权力和资源配置处于变动之中，面对那些因为过于复杂的利益冲突或法院内部职能调整引发的赔偿问题，回避或拖延解决，并非不在法院的考虑之内。比如，在当下执行分权改革未有定论的情况下，执行赔偿的制度设计必然受到影响。

四是部分既有规定仍有精细化空间。比如民事、行政审判的豁免问题，一律豁免略显粗疏。此外还有一些人为因素，比如受绩效考核和个人认识的影响，部分地方领导、法院领导对国家赔偿纠纷比较排斥，没有正确认识非刑事司法赔偿对于救济权利、修复受损的司法公信力的特殊价值，导致非刑事司法赔偿发展不均衡等一系列问题。

这些障碍，绝非一朝一夕、一人一言所能清除。笔者认为，根据当前实际情况，若能坚持体系建构与问题导向并行，由立法机关牵头组织一次立法后评估、认真检视非刑事司法赔偿的执行情况，形成权威的评估报告，再次推动《国家赔偿法》修法，吸收司法解释和司法实践经验，将非刑事司法赔偿独立成章，或是解决问题的最佳选择。同时，应协调好对作为《国家赔偿法》立法依据的三大诉讼法的完善，包括推动几个重要单行立法的出台。至于《解释》具体规范方面的问题，则宜交给司法实践和法官们去逐步解决。（作者系山东大学法学院博士研究生）

本版撰文徐超