社会治理模式创新及实现条件

社会治理模式创新及实现条件

【摘要】我国的公共行政模式，正经历由单向管理模式向参与治理模式的创新转变：社会治理主体由单中心向多中心转变，社会治理的手段由平面化向网络化转变，社会治理的目的由工具化向价值化转变。在我国目前的行政生态下，构建这一模式，必须以政府职能的合理定位、社会公共治理机制的建立、基层社区的健全发展作为支撑条件。

【关键词】公民参与；多元治理；公民社会；模式

变革和创新政府治理模式，使其具有对社会环境的最佳适应状态，是政府治理的永恒课题。20世纪90年代以来，在西方发达国家对“新公共管理”的市场治理模式的批判和质疑声中，“新公共服务”理论主张的开放、参与、合作、共赢的公民参与的多元治理新模式迅速崛起并日益引起人们广泛的关注。适应这一发展趋势，建立以政府为主导、公民参与的多维度的社会治理模式已经成为当前及未来我国社会治理模式的理性选择，正如胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年讲话中所指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系。”笔者主要从公民参与治理这一视角，探讨当前正处于转变中的我国社会治理模式的创新及实现条件。

西方公共行政治理模式发展的新趋势

20世纪80年代中期以来，随着西方发达国家政府行政改革的全面推进，以新公共管理为基础的市场治理模式（企业家政府）占据主导地位。这种行政模式在推动各国政府改革、降低行政成本、消解传统全能政府体制、走出政府行政效能困境等方面取得了重大的突破，但它有着内在的缺陷或局限性，尤其是对公民参与的忽视。20世纪90年代以来，有很多学者对其有效性提出了批评。认为其背离了公共部门社会价值，忽视公共行政的公共本质，而这种忽视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性。另外，对新公共管理将民众视为政府的顾客，视为一种被动的、等待良好服务的消极角色，也提出了质疑。认为其使公民与政府之间的复杂关系转化为较为简单的买卖关系，因而降低了公民在治理过程中的角色与责任，难以培养公民的积极主动精神，有碍于民主治理的实现。在新公共管理奉为“圣经”的盖布勒和奥斯本的《重塑政府》一书中，你不会找到诸如正义、公平、参与等词中的任何一个。其所谓的治理主体多元化，只是执行主体的多元化，决策也即“掌舵”的权力依然垄断在政府手中；虽然它也强调顾客导向，但不管是服务标准的制定还是服务方式的选择，决策权基本上也都控制在政府手中；在公共服务供给方式的多元化中，不论是服务主体还是服务方式，依然由政府主导。因此，在热热闹闹的西方行政改革运动中，活跃着的只是政府的身影。

在这些批评声中，真正能够作为一种替代性的新理论模式的是美国学者登哈特提出的新公共服务理论。“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理论”。①新公共服务理论认为，政府的主要职能是服务，而不是掌舵，现今政府的作用在于，与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决方案，从控制转变为协商、提供便利。新公共服务理论高举善治的大旗，旨在重新探讨关于国家与社会公共事务治理的新模式。它主张政府、企业、团体和公民个人通过合作、协商、伙伴关系，实现对社会事务的共同管理。在这种公民积极参与的多元社会治理中，公民的参与权和决定权得到极大程度的提高，公民在公共行政中扮演着积极的行动者角色，而原来在公共管理活动中居于主要地位的选任代议者和公共服务职业者则从主导者转变为合作者和咨询者。新公共服务理论主张的公民参与的多元治理是使公共利益最大化的社会管理过程，其核心是通过加强公民对社会事务的参与监督，从而建立起具有高度回应性的政府。

可以看出，新公共服务理论在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上，试图超越新公共管理，重构公共行政治理模式，为我们提供一个充分尊重民主、公民权和为公共利益服务的理论框架。未来，这种强调公民参与的多元治理模式或许会替代当前那些基于经济利益和自我利益的治理模式而成为主导。但这并不意味着它是对官僚治理模式和市场治理模式的全盘否定。三种治理模式因其各自的价值与限制性，在特定的时期和环境下，可能会以某种治理为主导模式，但其互补的功能不可被偏废。正如登哈特所说，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论或新公共管理的核心思想）都可能粉墨登场。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这一观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。

转变中的中国社会治理模式的创新

未来学家阿尔温·托夫勒曾指出：“创造财富的新系统的出现，削弱了旧权力系统的每一根支柱，最终改变着家庭生活、商业、政治、民族国家以及全球权力本身的结构。”②长期以来，我国政府一直扮演着全能型的公共管理者角色。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，目前，这种角色已经无法有效适应多样化的社会现实，无法满足现代社会发展的需要，我国的社会治理体制，面临着一系列重大社会变化的挑战。在公民参与的多元治理视角下，构建适合我国国情的政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式，实现社会治理从单向行政向合作行政的转变成为必然的选择。

社会治理主体由单中心向以政府为主导的多中心转变。多中心治理模式是整合政府、市场以及公众的多元结构。社会治理的主体既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的社会非营利组织、市场化组织等。在多中心治理模式中，政府在治理中的主导作用不能被忽视。因为我国依然是发展中国家，保持稳定的现代社会政治秩序是最关键的，只有以此为保障，才能建立多元、健康的市场。加之我国市场经济体制依然还有很多不完善的地方，市场本身还存在着缺陷，因此离不开政府的权威和作用。多元治理模式是以发达的社会中介组织为基础的，目前我国社会中介组织还处于萌芽阶段，需要政府大力培植并促使其发展。因此，未来我国社会治理模式应当实行以政府权威为主导、市场机制与公民参与相结合的模式，即在坚持政府权威作用的基础上，强调政府与社会的合作，强调市场机制的积极引入，从而建立起政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式。 社会治理的手段由平面化向网络化转变。共治、共享、共识是网络化管理的明显特征。市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作和协商民主，是网络化管理运作的基本路径。权力向度是多元、上下互动、相互依存的，而不是单一的和自上而下的。换言之，政府不再一权独大，依靠传统的统治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，而是以公共服务精神为纽带，通过社会合作网络，将不同的公共服务主体联系在一起，通过灵活的组织结构和良好的分工协作，即建立在广泛协商基础上的合作关系，实现社会公共事务的共同治理。

社会治理目的由工具化向价值化转变。提高社会的效率不应该成为社会治理的最终目的，在效率实现的基础上体现社会公正，保障和实现公民的基本权利，追求人的全面发展应该成为公共行政的最终旨趣。因此，在对政府以及其他组织与公民关系的认识上，应该树立这样的理念：公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方，享有参与权和发言权。政府与公民的关系，不仅直接影响到行政行为或市场行为的效果，甚至影响到政府的合法性。政府以及市场化组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者之间的关系，同时还是被监督者与监督者的关系。政府、市场、公民应该携手共赢，共同承担社会责任。 我国公民参与的多中心治理模式的实现条件

研究一个国家的行政制度和行政行为时，必须进一步了解其与周围环境的相互关系。新公共服务所倡导的公民参与的多元治理模式作为产生于西方发达国家特有社会制度下的理论体系，在西方国家运用时是以发达的理性官僚制、完善的宪政体制，强烈的公民意识作为基石的。在中国目前的行政生态下，构建多元化社会治理模式必须从以下几个方面努力：

政府职能的合理界定是前提。“强政府”的社会管理，强在管理的有效性。因此，要解决好“强政府、大社会”社会治理中的政府角色的合理定位，实现“万能政府”向“有限政府”的转变。一是创新政府治理理念，建设服务型政府。在管理中体现服务，在服务中加强管理，实施人本管理，以服务人民为根本宗旨，着力发展社会事业和改善民生。政府应当把创造良好发展环境、向公众提供优质公共服务、维护和实现社会公平正义、强化科学化公共治理作为职能转变的目标。二是在市场经济条件下，政府职能主要体现在改善经济调节、加强社会管理、严格市场监管和提供公共服务等方面。作为服务型政府，其工作重点应是社会管理和公共服务。因此，凡是属于社会公共领域的事务，公民、社会组织承担不了的、市场机制也不能解决的，政府不能缺位，必须努力解决，并且要坚决管住管好。三是积极推进政府公共服务方式创新。公共服务的市场化、社会化、均等化，正在成为公共服务方式创新的发展方向。部分公共服务的提供，可以引进市场竞争激励机制，通过购买、委托代理、发包等方式交给社会组织、中介机构，由市场、社会来提供，或由城乡社区等基层组织承担，以扩大公共服务的供给，解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，降低服务成本，提高服务质量和效率。四是进一步加快推进政企分开、政资分开、政社分开，政事分开。政府与市场中介组织要分工明确，减少政府对微观经济运行的干预。公民法人或其他组织能自己办的，就让其去办；市场机制能有效调节的，就让其去调节；行业组织和中介机构能自我管理的，就让其去管。

社会公共治理机制的建立是保障。新的社会治理模式强调由多元公共管理主体构成的网络化的公共行政体系，不同主体具有平等的地位，通过协商和合作的方式共同实现社会治理的目标，因此必须建立多中心的公共治理机制。首先，应加强制度建设，一方面强化政务信息公开的制度约束，另一方面从制度上构建多元主体参与的途径和渠道，保障其他社会组织和成员参与社会公共事务的合法权利。其次，加快公共基础领域改革，打破公共基础领域的行政垄断，积极推进公共服务的市场化和社会化进程，拓宽其他社会组织和成员参与公共服务供给的空间和领域，提升公共服务供给的质量和整体效益。再次，自觉培育社会公众参与和自我管理意识。行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又成为转变行政职能必不可少的外部条件。人民生活水平和社会文明程度的不断提高，为社会公众实现自我管理提供了充分的物质条件和实现手段，而政府的正确引导又成为社会公众真正实现“自治”的必不可少的条件。社会公众参与和自我管理意识的培育离不开组织上与制度上的支持与保障，通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治，保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性和积极性，使社会公众真正成为社会公共生活的主人。最后，大力发展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社

会公共治理中的作用。一方面为社会中介组织的发展创造条件，理顺社会中介组织管理体制；另一方面培育社会中介组织的自律机制，加强对组织成员的培训和管理，提升中介组织的业务素质和能力。

基层社区的健康发展是路径。社区是居民自治组织，但同时也肩负着基层自我管理、自我服务的任务，社区作为具有共同文化维系力的群众基础机构，为居住在一个固定区域内的居民，起着一种媒介桥梁作用，在基层社会管理中的作用越来越重要。因为社区内的居民具有共同的利益，面临着共同的问题，因此，公民在社区层次上的社会参与具有积极性、主动性。

社区治理模式要发挥作用，必须注意四个原则：第一，规模原则。即以最小的成本获取最大的服务，以最低规模的社区组织结构完成预期的服务目标。这一原则同时还意味着在解决公共政策的问题中，由下而上的自治过程比中央由上而下的管制过程更有效。第二，民主原则。在政策制定与执行的过程中采取民主决策的原则，让居民有充分而平等的机会参与社区事务的制定和执行。第三，责任原则。社区的成员是社区的拥有者，公共事务应以其偏好与需求为依据。因此，政府官员或民选代表所扮演的角色，应从过去凌驾于公民之上的角色，转变为支持公民参与的角色。第四，理性原则。社区主义治理模式的理性是一种类似哈贝马斯所构建的沟通理性，即所有社区成员，包括政府、民意代表、人民等，为解决公共问题理性地表达、倾听与了解自己与他人的意见、价值和选择，在共同参与中充分的理解对方。

目前，应从以下几个方面促进社区的健康发展：一是发挥社区在社会参与中的作用，健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。二是完善社区居民委员会组织体系，加强城乡结合部、城中村、流动人口聚居地等的社区居民委员会建设。三是积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务，推动社区服务业健康发展。四是全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体。

公民参与的多元治理追求的是多元社会利益在行政治理过程中获得平等的代表和表达，追求的是在协商的基础上达成共识甚至形成合意。它的发展，需要一个强国家，也需要一个“强社会”；需要一个开放的政府和完善的参与制度，也需要一个利益代表和表达机制充分发育的社会。我们应在借鉴国外相关理论和成功实践的基础上，不断探索和创新，在进一步转变政府职能的基础上，建设一个共治的良性的社会。