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论政治参与的度

作者：张钦朋, 马海龙

来源：《长白学刊》2009年第4期

本站发布时间：2009-10-8 22:24:32

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[摘要]政治参与是民主政治的内在要求。对政治参与既要积极引导，又要合理规制，要把握好政治参与的度。政治参与度是衡量政治参与水平的综合指标，它包括政治参与的广度、深度、效度和限度四个密切联系的方面。政治参与度反映了一个国家的政治参与水平和民主化程度。

[关键词]政治参与;广度;深度;效度;限度

政治参与是社会成员通过各种途径和方式参与政治生活、影响政治决策的行为和过程。它是社会成员以什么方式在何种程度上介入政治过程从而实现自身要求的行为， 是社会成员与政治系统之间的一种互动关系。政治参与是衡量一个国家政治发展水平的重要标志。而政治参与本身的衡量则需要借助政治参与度这一概念。政治参与度是衡量政治参与水平的综合指标， 它包括政治参与的广度、深度、效度和限度四个方面。我们既要通过积极引导，不断拓展政治参与的广度、推进政治参与的深度、增强政治参与的效度，又要把握政治参与的限度，对其进行合理规制。惟其如此，方能不断推动我国公民有序政治参与的良性发展。

一、政治参与的广度

公民政治参与的广度是政治参与的广泛性问题，即政治参与横向面的大小问题，它涉及到参与主体的广泛性、参与领域的广泛性、参与途径的广泛性和参与时间的经常性等方面。

1.政治参与主体的广泛性

美国学者卡尔·科恩在分析民主的尺度时，提出了民主的广度、深度和范围的概念。“民主的广度是数量问题， 决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率。”[1](P12)科恩所讲的民主的衡量指标也是参与的衡量标准， 因为他认为：“民主决定于参与———即受政策影响的社会成员参与决策。”[1](P12)他所说的受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率， 实质上就是政治参与主体的广泛性问题， 即社会成员是否实现普遍参与。美国学者塞缪尔·P·亨廷顿和琼·纳尔逊与科恩持大致相同的观点， 认为政治参与的广度即“从事某种政治参与活动的人的比例”。[2](P12)笔者认为，现代民主社会的政治参与主体应是全体享有政治权利的公民。在参与主体上，历史经历了一个由限制参政权到扩大参政权的发展过程。在近现代西方国家,公民权受到财产、种族、性别等种种限制，随着各国民权运动的发展，普选制的推行，低收入者、黑人、妇女才获得参政权，可以说近现代民主化的历程就是政治参与主体不断扩大的历史。在我国，宪法第二条明文规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”选举权和被选举权是公民行使政治权利的重要标志。宪法第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权; 但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”宪法第四十八条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”可见，在我国，政治参与的主体是社会大多数成员，不受财产、性别、出身等限制，具有广泛性，并受法律保护。

2.政治参与领域的广泛性

如果仅将政治参与的广泛性理解为参与主体的广泛性则有失偏颇，它还包括其他丰富的内容。公民参与的领域，从宏观上讲涵盖经济、政治、文化、社会等各个方面。对于政治参与来讲，政治参与的领域应涉及到政治生活的各个层面， 尤其是那些社会成员高度关注、事关其切身利益的领域。公民参与对象的广泛程度决定了政治参与面的大小。政治参与应贯穿公共决策的整个过程，从决策的制定、执行到监督。公民有序参与国家的政治生活， 可以参加各种政治组织、选举代议机关的代表、参与公共政策的协商、民主评议政府官员、管理公共事务等。在我国， 公民拥有广泛的政治权利。宪法第二条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

3.政治参与途径的广泛性

政治参与离不开一定的渠道、途径或方式。政治参与途径的多样性或广泛性是政治参与广度的重要表征。在衡量政治参与水平时有人往往只以投票率的高低进行测定，这是十分片面的。投票行为只是众多参与方式的一种。如果社会成员只使用投票方式参与政治， 那么他们只有在需要投票时才能进入政治过程，成为政治人，而无从参与政治过程的其他环节(如公共决策的制定、执行、监督、反馈等)，政治参与的广度必然遭到限制。除了投票，政治参与还包括参加竞选、与政府官员的个别接触、参加政治组织、利用大众传播媒介对权力进行监督和基层群众自治等途径和方式。日本学者蒲岛郁夫将政治参与的形态和方式概括为：投票、选举活动、地区活动、个别接触和暴力。[3](P6-10)在我国， 宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员， 有提出批评和建议的权利; 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为， 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”人民群众通过这些民主权利， 对国家机关和国家工作人员实行广泛的监督，维护自身的合法权益。我国的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、村民及居民自治制度、舆论监督制度、信访制度、听证制度、民主评议制度等，都为我国公民参政议政提供了切实的途径和广阔的空间。

4.政治参与时间的经常性

参与时间的经常性是指公民的政治参与行为应是一种经常性的行为， 它实际上是政治参与的频度问题。政治参与的频度在一定意义上反映了政治参与的广度和深度问题，本文为简化问题，把参与的经常性理解为参与时间上的广泛性， 而把参与的持续性理解为参与深度的指标之一。享有政治权利的公民是否经常性地关注并参与政治过程，直接影响到其所在社会政治参与的广泛程度。

二、政治参与的深度

政治参与的深度是政治参与水平的纵向衡量指标，它是社会成员的政治参与行为是否充分、持续、有力的问题。政治参与的深度涉及到政治参与的充分性、参与目标的实现性、参与的层次性、参与的持续性等方面。

1.政治参与的充分性

政治参与的充分性是指参与者对整个政治参与过程有清楚的认识， 在参与过程中能够充分表达自己的意愿和要求， 以期影响政治决策。如果政治参与仅限于个别领导人意志许可的范围之内，仅作为履行手续的象征性手段，那么政治参与是不充分的， 也是缺乏意义的。要实现充分的政治参与，参与者需要掌握充分的信息资源，具备较高的参与技能， 能够利用各种参政渠道实现自身的政治权利。同时， 充分的政治参与还需要一定的物质保障和法律制度保障。

2.政治参与目标的实现性

政治参与具有一定的目标倾向性， 社会成员通过参与政治过程表达利益需求和意愿偏好，影响政府官员和政治系统，进而努力使公共政策有利于实现自身偏好。不能对政治系统产生影响的政治参与，是肤浅的、表面的，是不具有深度的。只有对政治过程产生一定影响， 并能实现参与目标的政治参与才是深刻的。

3.政治参与的层次性

政治参与具有层次性。首先，政治参与所涉及的政治权力具有层次性。政治参与的影响范围和领域涉及到中央权力、地方权力、基层权力几个层级。公民通过政治参与影响国家高层决策或中层管理或实现基层自治。公民政治参与所能达到的权力层次， 直接关系到参政目标能否实现及实现程度。影响的范围越大，引起的关注越多，则参与越具有深度。其次，政治参与的方式具有层次性。政治参与包括投票、竞选、个别接触、参加政治组织等各种方式。这些不同的方式具有粗略的层次性。如投票对参与者的素质要求相对不高， 而竞选则对参与者的个人素质有较高的要求。个别接触往往只涉及少数人的利益， 对政治过程的影响是非常有限的; 而通过参加政治组织进行的政治参与，对政治过程的影响一般比较大，自然也更有深度。

4.政治参与的持续性

政治参与的持续性是指社会成员的参与不是断断续续、时有时无的， 而是一个连续不断的过程， 它包括参与行为的持续性和参与影响的持续性两个方面。政治参与行为的持续性要求社会成员不仅仅参加一定周期才举行的投票活动， 而是将参与化作一种自觉， 积极关注并采取多种形式参与政治生活。持续性的参与行为能够深化政治参与的度。政治参与影响的持续性是参与行为产生影响的时间效应， 它也是笔者后面将要谈到的政治参与效度的一个方面， 政治参与对政治系统和政治过程产生持续影响的时间越长， 则政治参与越具有深度。

一个民主的社会必须不断推进政治参与的深度。“理想的民主不应仅仅是让公民们在汤姆和哈里之间(或没有竞争对手的亨利)选择一人就算是参与了管理， 而应该让他们在力所能及的范围内识别问题，提出建议，权衡各方面的证据与论点，表明信念并阐明立场。” [1](P22)民主的社会不应仅仅将政治参与限定在投票选举中， 而应提供各种渠道和机会实现一种充分、持续、有力的参与，促进社会成员对民主参与的深度思考和运用。改革开放30 年来， 我国政治参与的深度不断扩展，达到了较高水平。首先，我国政治体系的组成、运行规则体现了广大人民群众的根本利益和意志。人民当家作主通过人大代表在全国和地方各级人民代表大会中建言献策得到根本体现。其次，政治决策的民主化与科学化程度不断提高。政府在决策时通过举行咨询会、听证会、协商会、新闻发布会等促进公民参与决策， 使决策真正体现民意。再次，基层民主自治向纵深发展。目前，我国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。“广大人民依法直接行使各种民主权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。”[4]公民参与的深度扩展直接反映了我国民主政治发展的深度。

三、政治参与的效度

政治参与的效度是指社会成员的政治参与行为对政治体系和政治运行所产生影响的有效性程度， 也是社会成员通过政治参与进行自我实现的程度，是“对政治参与过程及其效果的评价。”[5]政治参与的效度涉及到参与的效能感和参与的影响力两个方面，它和政治参与的功能密切相关。

1.政治参与的效能感

政治参与的效能感是政治参与主体对实际的政治参与效用与自身的参与期望进行对比后所产生的感觉状态。它是政治参与者在享受政治系统提供的各种政治参与机会的过程中对参与实效的感受和认知， 是政治参与者在参与过程中的客观体验， 是对参与结果的感官评价。对政治参与质量的感知是参与主体政治参与满意度的直接体现，满意度的高低决定了政治参与效能感的高低。对政治参与的过程和结果越满意， 参与者的效能感就越高， 政治参与的效度也就越强。政治参与的根本动机是利益驱动， 即希望通过政治参与实现和维护自身利益。这就涉及到参与者对参与行为所作的成本-收益分析和预期。在政治参与过程中， 参与者在估算参与成本的同时不断审视着实际参与的收益，如果参与带来的收益(经济收入的增加、社会地位的提高等)大于参与所付出的成本(经济成本、时间成本等)，参与者就会有强烈的自我实现感和效能感; 而如果参与带来的收益远远低于参与付出的成本，低于参与者的效用预期，参与者就会产生挫折感， 进而降低了政治参与的效度。

2.政治参与的影响力

政治参与的影响力是指政治参与行为对政治体系和运行的影响程度以及对参与者本身产生的影响， 它体现了参与者向政治系统输入相关信息后所得到的反应程度。政治参与的目的就是影响政治系统以实现自身的意志和利益， 它只有对政治体系和运行产生影响才是有效度的，影响越大，效度越强。政治参与的效度要看参与者的利益诉求在多大程度上引起政治系统的关注， 其意见和建议对公共政策的形成产生多大的影响。如果参与行为丝毫不能引起政治系统的回应， 那么参与就是无效度的。政治参与还会对参与者本身产生一系列影响， 如增强参与者对政治体系和政治运行的认知，提高参与技能，实现和维护参与者的合法权益。政治参与影响力的强弱可以通过影响范围的大小和影响的持续性两方面衡量。影响范围是一个区域概念，影响范围越广，波及面越大，则影响力越强。影响的持续性则是一个时间概念，它是政治参与深度的一个方面，更是政治参与效度的直接体现。能够对政治过程和政治生活产生持续影响的参与行为，其效度一般比较强，而影响短暂的参与行为其效度则相对比较低。

在我国，政治参与有着很高的效度。广大人民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，参与国家事务的管理，行使当家作主的权利。人民群众的利益需求和愿望能够通过政治参与及时反映到党和政府的有关部门并得到妥善解决。这增强了政治系统的合法性， 也提高了人民群众政治参与的效能感。通过政治参与，公民的民主意识、平等意识、主体意识和参与意识不断增强，政治素质和参政技能不断提高， 政治参与的效度不断提升。

四、政治参与的限度

政治参与是民主政治的本质要求， 政治参与的广度、深度和效度都是政治生活中需要不断拓展的内容，是需要正面积极引导的方面。然而，如果政治参与不受任何限制，失去了边界，则会走向反面。因此，政治参与还要有合理的限度。政治参与的限度即政治参与的边界， 它强调政治参与要适度，即在一定范围内的适度参与。

1.政治参与以不危及政治稳定为限度

对于任何一个政治系统来说， 稳定是首要的价值。政治参与不能危及政治稳定，破坏现有的政治秩序， 这就要求政治参与必须在政治体系所容许的限度内通过制度化的渠道有序进行。政治参与的过程要有秩序、有理性，要符合法律规范和制度规约。制度是有序的前提和保障。亨廷顿在《变动社会的政治秩序》一书中指出“即使社会动员和参政范围既深又广， 而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢， 其后果便是政治上的不稳定和混乱。”[6](P5)在政治制度化水平过低的社会中，急剧的参政只能导致政治不稳定。“在政治制度化落后的国家， 对政府的这些要求要想通过合法途径表达，并在政治体系内予以调节和综合，即使并非不可能，但也十分困难。因此，参政的急剧增加引起了政治的不稳定。”[6](P60)因此，政治参与必须与本国的制度化水平相适应。如果一个社会的政治参与程度超过了政治体系所能容纳的限度，出现过多的体制外参与，则会造成参与过度，威胁社会的政治稳定。为此，我们应着力加强相关的制度化建设，实现公民有序政治参与制度化，以便形成良好的政治秩序，维护政治稳定。

2.政治参与以不损害决策效率为限度

政治参与有利于协调各方利益， 实现决策的民主化和社会的公平正义，但如果处理不好，则可能以牺牲决策效率为代价。公共政策除了注重公正、民主之外，还要讲求效率。无节制地扩大政治参与会对公共政策形成压力。过度的政治参与使得在制定公共政策时， 不同利益和意见的协调难度增大，共识较难形成，降低了形成公共政策的效率。参与的膨胀， 相对缩小了决策层制定政策的权力，不易迅速果断地做出决策，以致贻误处理问题的时机。可以说， 过度的参与和效率呈一种负相关关系。民主并不要求所有的事务都由所有的公民共同决定。“民主，尤其是在大型社会中，并不要求每个公民都直接参加公共事务所有或甚至大多数的决策。”[1](P114)“在人数众多的社会中，由全体直接参与一切或大多数有关决定是不可能的。”[1](P26)由于并不是所有的公共事务都适合由所有公民决定， 也并不是所有的公民都有能力参与某些公共事务， 所以作为参与主体的公民和作为参与客体的公共事务都应有自身的边界， 要弄清哪些人可以参与哪些公共事务，不可以或无力参与哪些公共事务。惟有如此， 才能够在不断扩大公民有序政治参与的同时， 保障和提高公共决策的效率。

综上所述，政治参与是民主政治的内在要求。拓展政治参与的广度、深度和效度能够防止参与不足的问题， 而明确政治参与的限度并进行合理规制，则有利于实现适度参与，防止过度参与带来的危害。只有全面把握政治参与的度， 才能推动公民有序政治参与的实现， 不断提高政治参与水平和政治民主化程度。

[基金项目]内蒙古大学青年科学基金项目“我国民主化进程中的公民有序政治参与”的阶段性成果。

[作者简介]张钦朋(1980-)，男，山东平度人，内蒙古大学公共管理学院讲师，研究方向：政治学理论;马海龙(1967-)，男，吉林长春人，中共吉林省委党校(吉林省行政学院)副研究员，研究方向：公共行政。

参考文献:

[1][美]科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译，北京：商务印书馆,1988.

[2][美]塞缪尔·P·亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择———发展中国家的政治参与[M].汪晓寿，等，译， 北京：华夏出版社，1989.

[3][日]蒲岛郁夫.政治参与[M].解莉莉，译，北京：经济日报出版社，1989.

[4]李有军.中国公民政治参与度越来越高[N].人民日报海外版，2006-04-08.

[5]魏海青.当前影响我国公民政治参与效度的因素分析[J].江苏广播电视大学学报，2009，(1).

[6][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].张岱云，等，译，上海：上海译文出版社,1989.