论工伤认定的申请时效制度

作者：王东伟

北京化工大学学报：社会科学版 2016年07期

　　工伤认定是社会保险行政部门根据法律的规定确认劳动者的伤残或疾病是否属于工伤的一种行政确认行为。这种行政行为的作出以用人单位或劳动者提出申请为前提，是一种依申请的行政行为。在行政实体法上，有效且合法的申请是作出依申请行政行为的必要实质要件。在行政程序上，有效的申请，其内容必须出自申请人的真实意思表示；合法的申请除具备行政程序行为的一般合法要件外，申请还必须具备有关申请的法定特别要件，例如法定方式、法定期限等[1]。申请的法定期限是行政程序中时效制度内容之一。行政程序法一方面要顾虑到人民权益的程序保障，另一方面也必须在体现行政权特色的前提下，提升行政效能[2]。时效制度的设计也要在不损害行政相对人合法权益的前提下，保证行政效率原则的实现。《工伤保险条例》规定了行政相对人的申请时效制度，规定用人单位和劳动者必须在法定时限内提出申请，否则承担相应的法律后果。工伤认定申请时效制度的设计一方面是为了督促用人单位及时履行工伤报告义务和受伤害劳动者及时行使权利，另一方面也是为了提高行政效率，便于工伤认定决定的作出，及时稳定法律关系，减少工伤行政争议。

　　一、工伤认定申请时效的内涵

　　行政时效是指一定的事实状态经过法定的期限而产生某种行政法律后果的程序法律制度。包括法律事实、时限和后果三个基本要素[3]。工伤认定申请时效是行政时效的一种，是指职工因工作遭受事故伤害或者患职业病后，用人单位或职工在法定时限内向社会保险行政部门提出工伤认定申请，以获得医疗救治和经济补偿，如果申请超过法定时限且没有正当理由，则丧失了通过工伤保险基金获得救治和经济补偿的权利。主要包括三个方面的内容：申请主体的申请或不申请行为、申请时限和法律后果。

　　（一）申请行为的基础——申请权

　　工伤认定申请时效的基础是申请主体的申请权。申请权的享有是基于其享有的权利保护利益，也可以是基于法律的规定。根据法律的规定①，工伤认定申请权主体包括用人单位、职工或其近亲属、工会组织。其中用人单位、职工或其近亲属的申请权是基于其享有经由国家劳动和社会保障部门作出工伤认定行为所保护的利益，有实现或维护其权利的必要。工会组织享有申请权则是基于法律的明文规定。

　　（二）工伤认定申请时限的法律属性

　　学界和实务界对工伤认定申请时限的法律属性的认定有争议，有的认为是除斥期间，工伤认定申请时限不可中止、中断和延长②。因为《工伤保险条例》并没有对工伤认定申请时限的中止、中断情形进行规定。在审判实务中有的法院认为工伤认定申请时限是可变期间，而不属于除斥期间，应当适用中止、中断和延长等期间耽误制度，否则苛求职工必须在1年的期限内提出工伤认定申请，不仅是对法律条文的限缩解释，也违背了立法本意[4]。

　　笔者以为工伤认定申请时限是行政时效的内容之一，它与申请（或不申请）行为和法律后果共同构成行政时效制度。

　　首先，从法律规定来看，申请时限应当适用中止、中断和延长等期间耽误制度。《工伤保险条例》第17条规定了用人单位在特殊情况下，可以申请时限的延长。国务院法制办公室对山东省人民政府法制办公室的复函中同意“工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间”，说明复函也认为申请时限适用中止制度③。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条则明确规定，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内，并明确列举了哪些情况“不属于职工或者近亲属自身原因”。

　　其次，从法律后果来看，工伤认定申请时限不属于除斥期间。除斥期间的权利人在法定期间内不行使相应的民事权利，在该法定期间届满时导致该民事权利的消灭。而工伤职工超过法定时限未向劳动和社会保障部门提出申请，虽丧失了启动工伤认定行政程序的权利，即不能再经由行政权力进行处理，但是其并没有丧失要求用人单位进行赔偿的实体权利④。其工伤保险待遇不再从工伤保险基金支付，而是由用人单位承担。“此时，工伤纠纷完全是用人单位和职工之间平等主体的利益争议，不涉及公共利益，国家无需介入对其进行行政管理，故赋予职工及其近亲属诉权，可以最大限度地保护受伤职工获得工伤保险待遇的实体性权利”[5]。因此，如果没有超过人身损害的民事诉讼时效，仍然可以提起民事诉讼，要求用人单位承担赔偿责任。如果超过诉讼时效，受伤害职工也可以接受用人单位的自愿赔偿。

　　（三）法律后果

　　申请人因不正当迟延而提出申请者，其申请权失效，此为一般法律原则，因而构成申请不合法[6]。申请者必须承担相应的法律后果。因为，如果申请人已经长期知悉或应当知悉其享有申请权，而无正当理由没有在法定时限内提出，此时，行政机关及第三人已确信不再有申请者，申请者即丧失启动行政行为程序的权利。

　　在工伤认定申请行为中，如果申请者超过法定时限而没有提出申请，也要承担相应的法律后果。其中用人单位承担法律后果有以下两种情况：一是如果用人单位未按法定时限提出，而工伤职工在时限内提出，用人单位承担从事故伤害发生之日或职业病确诊之日起到劳动保障行政部门受理工伤认定申请之日的有关费用。二是用人单位和工伤职工都没有在法定时限内提出，用人单位将自己完全承担工伤赔偿责任，相应的费用不再从工伤保险基金中支出。工伤职工承担的法律后果则是社会保险行政部门不再受理其工伤认定的申请，也就丧失了从工伤保险基金中获得工伤保险补偿金的权利。

　　二、我国法律规定的工伤认定申请时效

　　（一）历史演变

　　我国工伤保险立法经历了1951年原政务院公布的《劳动保险条例》、1996年劳动部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》和2004年实施并于2011年修改的国务院颁布的《工伤保险条例》。根据法律规定的变化，我们可以把工伤认定申请制度大致分为三个阶段：第一阶段是1951年至1996年，工伤事故发生后，企业及各单位有向劳动部门报告的责任，受伤害职工并没有申请的权利。第二阶段是1996年至2004年，在这个阶段中实行的是企业向劳动行政部门报告工伤事故，职工申请工伤认定的制度。第三阶段是2004年至今，工伤认定由用人单位向劳动和社会保障部门申请，用人单位在法定时限内不提出的，职工在法定时限内才可以申请。

　　通过对有关工伤认定申请时效的法律规定的纵向梳理，可以看出其变化主要表现在两个方面：一是申请主体的变化。第一阶段并没有建立工伤认定的申请时效制度。第二阶段申请工伤认定的主体是职工，用人单位只有报告义务。第三阶段是用人单位和职工都可以提出工伤认定申请。二是申请时限的放宽。1996年的《企业职工工伤保险试行办法》规定工伤职工或其亲属应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请。遇有特殊情况，申请期限可以延长至三十日。2004年实施的《工伤保险条例》规定，用人单位的申请时限是事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，职工的申请时限是在用人单位未在法定时限内提出申请时，自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年之内。

　　从立法的发展来看，对工伤认定申请时效制度中的申请主体范围的扩大和时限延长的规定，一方面是为了督促用人单位作为工伤申报的义务主体在法定时限内履行义务，和受伤害职工及近亲属作为权利人及时行使权利以获得赔偿和补偿，另一方面也是为了方便调查收集证据以便作出合法的工伤认定行为，减少工伤行政争议，及时稳定法律关系。立法的变化主要是从保护受工伤职工的合法权益角度来考虑的，但是由于法律对工伤认定申请时效的规定仍然存在不完善之处，导致在工伤认定实践中引发了诸多争议。

　　（二）现行工伤认定申请时效制度存在的问题

　　1.工伤认定申请时限起算点的规定容易引起争议

　　《工伤保险条例》第十七条规定，无论用人单位还是受伤害职工申请工伤认定的时限都是从“事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日”起计算。一般情况下，一旦事故发生，伤害结果也就随之发生。但是在有些情况下，事故发生之时，受伤害者当时可能未察觉伤害或医院没有诊断出来，也就是伤害发生之日与事故发生之日不一致，如果再以“事故伤害发生之日”为起算时间，不利于保护劳动者获得工伤保险补偿的权利，在实践中也容易发生争议。比如在杨某诉无锡市劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案[7]中，原告杨某在2004年6月某日在修理汽车的工作中，铁屑溅入左眼中，当时只是感觉左眼疼痛，滴了眼药水后疼痛缓解，并没有去医院检查。2006年10月3日，原告感觉左眼剧烈疼痛，视觉模糊，10月11日至13日在人民医院手术治疗，医生诊断认为杨某左眼患铁锈沉着综合症，左眼球内附异物，左眼视力明显减弱，所受伤害与涉案事故存在因果关系。杨某于2007年4月9日向无锡市劳动局提交工伤认定申请，劳动局以工伤认定申请已超过法定的申请时效为由，不予受理。在此案件中，工伤认定申请时限的起算时间成为原被告争议的焦点。原告杨某认为应当从“伤害结果发生之日”起计算申请时限，而被告劳动局则认为应当从“事故发生之日”起计算。由于原被告双方对工伤认定申请时限的起算时间的理解不同，才导致了争议的发生。

　　2.时效耽误制度的规定不明确

　　工伤认定申请时限是行政时效制度的内容之一，不是不变期间，应当适用中止、中断和延长的情况。而《工伤保险条例》没有规定工伤认定申请时限的中止、中断情况，延长情况也只笼统规定了用人单位“遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。”并没有明确哪些属于“特殊情况”，也没有说明可以延长多长时间。劳动和社会保障部制定的《工伤认定办法》中也没有对此作出规定。各地在《工伤保险条例》实施细则中的规定也不统一。有的省只是笼统规定用人单位遇到特殊情况可以申请时限延长⑤，有的省明确规定了哪些属于特殊情况⑥。同时各省对延长申请时限长短的规定也不一致，有30日、60日、90日等⑦。工伤认定申请时效制度的设计是为了督促用人单位履行义务和受伤害职工行使权利，如果用人单位不积极履行义务，会产生自行承担赔偿责任的法律后果。而如果受伤害职工因为不属于自身原因导致不能及时行使权利，错过申请时限，因没有时限耽误制度却丧失了申请的程序上的权利，这种制度设计也不符合保护劳动者合法权益的立法精神。

　　法律规定的不完善引起了工伤认定申请实践中的诸多争议，但是这种状况也在最高人民法院发布的司法解释和法院在个案的判决中得以弥补和完善。最高人民法院于2014年发布的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条完善了期限耽误制度，明确规定由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。也明确列举了哪些情况是“不属于职工或者其近亲属自身原因”⑧。在个案中，有的人民法院也在运用工伤认定申请时限的耽误制度来解决实际问题。如在邹某（宏达豪纺织公司的法定代表人）诉广东省佛山市禅城区劳动和社会保障局工伤认定行政案中，职工邓某在2006年4月24日发生工伤事故后，7月28日提出工伤认定申请，禅城区劳动和社会保障局认为邓某所列用人单位宏达豪纺织公司不具有用工主体资格、不能与劳动者形成劳动关系，不予受理其工伤认定申请。邓某后来通过民事诉讼途径解决后，才由生效民事判决最终确认与其存在事实劳动关系的用人单位是宏达豪纺织公司。邓某于2008年1月16日再次申请工伤认定，禅城劳动局从《工伤保险条例》切实保护劳动者合法权益的立法目的考虑，认定邓某已在1年的法定申请时效内提出过工伤认定申请，是因存在不能归责于其本人的原因而导致其维护合法权益的时间被拖长，受理其申请并作出是工伤的认定决定。宏达豪纺织公司的法定代表人邹某不服工伤认定决定，提起诉讼。一审和二审法院都维持了禅城劳动局的工伤认定行为，认为由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内[8]。

　　三、我国工伤认定申请时效制度之完善

　　法律制度的设计要体现立法目的和立法精神。《工伤保险条例》的立法目的一方面是保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿，另一方面是促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。劳动和社会保障部门的工伤认定行为是确定劳动者能否享受工伤保险待遇的前提，也能确定用人单位是否应当承担相应的责任，还可以起到向劳动和社会保障部门报告工伤事故的作用。因此，工伤认定申请时效制度的设计要达到既保障作为弱势群体的劳动者受工伤事故伤害后的医疗救治和经济补偿的权利，也起到国家对用人单位事故知悉和监督的作用，以实现工伤保险的预防功能。

　　（一）完善工伤认定申请时限的起算点

　　除斥期间一般适用于形成权，其时限一般是从“实体权利成立之日”起计算，而诉讼时效一般适用于申请权，时限从“知道或者应当知道”申请权之日起计算。我国《民法通则》和《行政诉讼法》规定的诉讼时效制度都已相对完善。民事诉讼和行政诉讼时效的起算点都是“知道或者应当知道”其权利受损害之日⑨。

　　行政时效与诉讼时效类似，其区别在于行政时效制度适用于行政程序，针对的是启动行政程序的申请权，而诉讼时效适用于诉讼程序，针对的是启动司法程序的申请权，但是时限的起算点规定应当类似。工伤认定申请时限属于行政时效的内容之一，应当参照诉讼时效的有关规定，申请工伤认定不应局限于以“事故发生之日”为起算点，而应当以“知道或者应当知道工伤事故伤害结果”的时间为起算点。劳动者“知道或者应当知道工伤事故伤害结果”应以医院确诊其伤害（伤害与工伤事故有因果关系）⑩之日为起算点。

　　（二）明确规定时效的耽误制度

　　1.时效中止、中断情况的规定

　　时效的中止是指在申请时限内因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权，时效中止，从中止时效的原因消除之日起，时效期间继续计算。能够引起工伤认定申请时效中止的情况只能是不属于职工或者其近亲属自身原因。法律对能引起工伤认定申请时效中止的情况进行规定时可以参照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中规定的情形：不可抗力；人身自由受到限制；属于用人单位原因；社会保险行政部门登记制度不完善；当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。

　　时效的中断是指在时效期间进行中，因发生一定的法定事由，致使已经经过的时效期间统归无效，待时效中断的事由消除后，时效期间重新起算。诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。工伤认定申请时效的中断事由通常是用人单位承诺对工伤职工进行赔偿。因为用人单位如果只是答应赔偿，而后却不履行赔偿责任，此时职工再申请工伤认定，可能已经超过了法律规定的时限，如果因此而丧失工伤认定的申请权，对职工来说显失公平。所以这种情况应当视为时效的中断，如果用人单位不履行赔偿承诺，工伤认定申请时效重新计算。

　　2.时效延长制度的完善

　　时效的延长是指因出现中止、中断等法定事由外的障碍事由，导致权利人无法在法定时限内行使请求权时，向有权机关申请延长时限，是否准许由有权机关决定。工伤认定申请时限延长制度的完善，需要明确以下两个方面：一是不宜过于细化规定“特殊情况”，因特殊情况属于法定事由外的情形，可以由社会保险行政部门裁量决定。二是应明确规定延长申请和决定的程序，可以借鉴《重庆市工伤保险实施办法》第十二条的规定(11)。

　　（三）加强用人单位超过申请时限法律责任的规定

　　《工伤保险条例》第17条规定用人单位在工伤事故发生后“应当”向社会保险行政部门提出工伤认定申请。所以，对于用人单位来说，申请工伤认定是一项法定义务，如果用人单位不履行义务应当承担相应的法律责任。法律如果不明确规定用人单位工伤认定申请超法定时限的法律责任，用人单位可能会因各种原因（比如基于安全生产监督的因素、领导安全生产责任追究的因素或者以后工伤保险费率提高的因素等）拖延工伤认定申请的提出，一方面不利于保护劳动者的合法权益，另一方面可能因证据的灭失给社会保险行政部门认定工伤带来一定的困难。

　　用人单位超过申请时限的法律责任可以从以下三个方面规定：一是明确规定用人单位承担从事故伤害发生之日或职业病确诊之日起到劳动保障行政部门受理工伤认定申请之日的有关费用；二是明确用人单位故意拖延提出申请时，提高其在行业内缴纳工伤保险费率档次的风险；三是对用人单位故意拖延申请，不进行工伤申报的，予以行政处罚。处罚种类的设定不能违反《行政处罚法》的规定。《工伤保险条例》是国务院制定的行政法规，根据《行政处罚法》的规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

　　①《工伤保险条例》第十七条第二款。

　　②比如四川宜宾某企业因其职工于2013年6月28日遭受工伤事故伤害，该职工已经参加了工伤保险。按照《工伤保险条例》的规定，企业最迟应当于7月27日提出工伤认定申请，但是由于7月27日和28日为双休日，所以7月29日才提出。劳动和社会保障部门受理了申请并认定为工伤。但在支付工伤保险待遇时，工伤保险经办机构认为，公司应在事故伤害发生之日起30日内向社会保险行政部门提出工伤认定申请，此期间为不变期间，不应中止、中断和延长，所以有关费用应由公司负担。参见：向春华.双休日应否顺延工伤认定申请期限[J].中国社会保障，2013（11）.

　　③参见国务院法制办《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》（国法秘函[2005]）39号。

　　④比如宁夏回族自治区实施《工伤保险条例》办法第十六条规定：工伤认定申请从发生伤害事故或者确诊为职业病之日起计算超过一年的，人力资源社会保障部门不予受理，由此产生的工伤待遇问题由受伤职工或者其近亲属、工会组织与用人单位协商解决；协商不成的，可以依法向人民法院提起诉讼。

　　⑤如安徽省实施《工伤保险条例》办法第十三条：用人单位遇有特殊情况，报经统筹地区劳动保障行政部门同意，工伤认定申请时限可以延长30日；《新疆维吾尔自治区实施〈工伤保险条例〉办法》第十一条：职工发生事故伤害或者按照《职业病防治法》规定被诊断、鉴定为职业病，因特殊情况用人单位不能按照规定时限提出工伤认定申请的，经州、市（地）人力资源和社会保障行政部门同意，申请时限可以延长30日。

　　⑥如山东省《工伤保险条例》实施细则第十二条：用人单位、工伤职工或者其近亲属、工会组织提出工伤认定申请，要按照《条例》第十七条的规定时限向统筹地区人力资源社会保障行政部门提出。其中，用人单位因交通事故、失踪、因工外出期间发生事故伤害及受其他不可抗力因素影响不能在规定时限内提出申请的，经统筹地区人力资源社会保障行政部门同意，申请时限可以适当延长，但延长时间不得超过30日。

　　⑦如安徽省、新疆维吾尔自治区、重庆市规定的是延长时间不超过30日，湖南省规定的是60日，甘肃省规定的是90日。

　　⑧最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定（法释[2014]9号）第七条：有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。

　　⑨《民法通则》第137条：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第168条：人身损害赔偿的诉讼时效期间，伤害明显的，从受害之日起算；伤害当时未曾发现，后经检查确诊并能证明由侵害引起的，从伤势确诊之日起算。《行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

　　⑩在国外，有的国家规定医生负有报告工伤事故的义务。由此可见，工伤认定申请以医院确诊其受工伤事故伤害之日起计算较为科学。参见：“许多国家规定雇主、雇员以及医生都有责任报告工伤事故。在德国，每一位医生和雇主都需履行通报疑似工伤的法定义务。在加拿大安大略省，每一位医师和雇主都须履行通报疑似工伤的法定义务。在日本，申请工伤医疗待遇的工伤劳动者可以通过实行救护或治疗的工伤医院向劳动基准署提出工伤认定申请。”于欣华.工伤保险法论M.北京：中国民主法制出版社，2011.p141.

　　(11)《重庆市工伤保险实施办法》第十二条：职工因工发生事故伤害或者依法被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向参保地区县（自治县）社会保险行政部门提出工伤认定书面申请。遇有特殊情况需要延期提出工伤认定书面申请的，用人单位应当在事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内向参保地区县（自治县）社会保险行政部门提出书面延期申请，社会保险行政部门应当自收到申请之日起3个工作日内书面答复；对有正当理由的，申请时限最多可以延长30日。

作者介绍：王东伟（1980-），女，武汉大学法学院诉讼法专业2014级博士研究生（湖北 武汉 430072）。