新农村建设背景下的乡村治理走向及定位

新农村建设背景下的乡村治理走向及定位（王习明）

时间: 2008-08-17 08:25:18 | [>]

[摘要] 新农村建设战略的实施，标志着我国乡村治理环境发生了根本变化：国家已经完成了“以农支工、以乡供城”的国家战略目标，开始进入“以工哺农、城乡协调发展”的新阶段；这必然导致乡村治理方式的变革。笔者在四川德阳、湖北荆门农村的调研中发现：乡村治理方式变革的走向不仅与国家的宏观政策改变有关，也与各地的乡村管理体制、经济社会状况的差异有联系。要使乡村治理能够满足和谐社会和新农村建设的需要，必须完善农村管理体制、规范国家的财政转移支付、加大对村社集体投入以增强村社的凝聚力和提高农民的合作能力。

[关键词] 新农村建设  乡村治理   以工哺农   社区凝聚力

一、引论

新世纪，我国发展战略做出了重大调整，相继推出了农村税费改革、取消农业税、新农村建设等政策。这一政策变化意味着：我国已由农业社会步入工业化社会，已经实现了“以农支工、以乡供城”的国家战略目标，不再需要从农村汲取资源以支撑现代化建设，而进入到了“以城带乡、以工支农”和“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段。国家发展战略的调整，必然导致乡村治理的宏观环境变化，学者们已有共识，只是表述不一：徐勇等认为，这是乡村体制从资源汲取型向资源支持型、从管治型向服务型转变[1]（P385）；吴理财认为，这标志着国家对乡村社会的整合方式，开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型[2]。

一些学者还进一步论及了这种变化导致乡村治理走向善治的可能性：（1）有可能打破乡村干部在收取税费时结成的利益共同体，使村民自治有改善的空间。在税费任务的压力下，乡村之间，乃至县乡之间，构成了利益共同体。因为乡镇无力直接面对千家万户的小农收取税费，必须依靠村干部，乡镇为了调动村干部协助收税费的积极性，而默许乃至鼓励村干部损害村庄或村民的利益；取消农业税之后特别是新农村建设的推进，乡镇不再需要村干部协助收取税费，反过来，村干部报酬往往由自上而下的财政转移支付来负担，一个有责任心的乡镇负责人，就会利用村民自治组织原则，通过选举的办法，将那些总想从村民手中谋取好处的村干部选掉，也敢于查处那些村民举报的有经济问题的村干部，之前存在的乡村利益共同体，就有了被打破的希望，村民自治也就有了真正实现的可能。持这种观点的学者代表有贺雪峰[3]、王立胜[4]。（2）有可能使乡村干部特别是村干部用更多的时间和精力为农民提供公共服务。早在农村税费改革初期，就有学者预言：农村税费改革前，特别是在1990年代中后期催粮派款要占用乡村干部的大部分时间和精力，村民委员会根本无法将主要时间和精力用于村务。农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。村民委员会可以从沉重的收取税费等行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。（3）有可能促使村委会更加重视村民参与民主决策。农村税费改革的政策规定：兴办需要收费的公益事业，村民委员会必须提交村民会议讨论。这就意味着村民拥有预算权和对财务开支的审计权。这有助于促使村民积极参与公共事务管理，使当家作主的权利得以真正落实[5]（P64-72）。

但也有学者在调研中发现，（1）取消农业税乃至新农村建设，乡村关系并未向良性循环的方向发展，在乡村关系制度建设方面并没有取得实质性的进展[4]。于建嵘甚至指出[6]，村民自治取得的成果，近年正在逐渐弱化。主要表现在以下几方面：第一是某些地方强制推行党支部和村主任“一肩挑”。湖南有个别县甚至实现了100％“一肩挑”。第二是全面推行“村财乡管”。第三是推行所谓工资制，即村级组织主要领导由县乡财政发工资。第四是往村里下派干部，特别是把新毕业的大学生派到村里当“村官”。（2）乡村干部在取消农业税后并没能将主要精力和时间用来为村民服务，而且服务的热情还不如以前。其逻辑是：农村税费改革前，乡村干部之所以主动为农民提供一些生产服务，如在干旱时主动组织村民灌溉，并愿意听村民诉苦为村民解决生活问题，在很大程度上是为了顺利收取税费，因为收税的多少直接与他们的工资报酬挂钩。取消农业税后，农业收入与乡村两级收入无关了，乡村干部将主要精力放在招商引资等与他们的利益有直接关联的事上，农民在农业生产上碰到棘手的事找乡村干部，乡村干部很可能不会理睬，更不用说主动为农民办事了[7]。（3）公益事业“一事一议”的规定不仅没有促进村民自治，而且使村民自治陷入困境[8]。

这说明取消农业税和新农村建设虽然改变了乡村治理的宏观环境，但并没必然改变乡村治理的走向，更没能自然导致乡村治理实现善治。

本文将以四川德阳、湖北荆门的来自不同县的4个村为个案，考察不同地区的乡村治理的走向及其影响因素，其重点是乡村关系、乡村公共服务、村民参与农村公共管理等方面的情况。

二、案例介绍

（一）荆门农村概况

荆门市地处湖北省腹地中心，位于美丽富饶的江汉平原北部。素有“地接江汉，门锁荆楚”之称，现辖1市2区2县，总人口近300万，版图面积1.24万平方公里。其中农业人口210多万，耕地面积近400万亩。是全国重要的商品粮、商品棉和优质杂交油菜生产基地，也是湖北省重要的生猪 、家禽和水产品生产基地。

自1985年撤区并乡，到2000年撤销管理区、合并乡镇，荆门各乡镇辖区人口一般在3万元人左右，在乡村之间设有管理区。乡镇的行政事业人员和机构基本上一直在增长，到2000年时，大多数乡镇(含管理区)的行政事业人员（不含教师和医生，含临时聘请人员）超过300人，大多数乡镇站所有独立办公场所和独立收支渠道，大多数乡镇正式在编人员都有单位分的面积在100㎡左右的福利住房；村组干部人员呈减少趋势，但村组干部的报酬一直在增长，到2000年时，村主职干部（书记、主任、会计）的报酬一般在5000元左右，组长的报酬一般在1000元以上。2000年后，荆门进行了合并乡镇和村组、撤销管理区、精简机构人员的改革。现在每个乡镇辖区人口一般在5万人左右，由乡镇财政供给的在职公务员和事业人员一般在50人左右；村民小组长全部取消，每个村委会人口一般在2000人左右，村干部大多只有3人。大多数村委会和村民小组不能控制农户的承包土地，承包责任制以来近30年时间从未大规模调整过土地；如需征地，征地费也主要归被征地农户所得。

荆门自1999年来就一直实行村委会候选人由村民直接提名的竞争性选举，至今已进行了3届，总的来说是每次竞争都较激烈，而且一次比一次规范 。大多数村的党支部书记和委员也是由党员提名候选人并进行差额选举产生的。大多数村民都熟悉选举程序，并能说出这3次选举的正式候选人。每次选举期间或之后，总有一些村民因为选举程序问题上访。在1999-2002年，村两委矛盾较普遍，也经常发生民选的村委会成员被乡镇党委和政府撤职或停职的事。2002年换届选举提倡“一肩挑”——先通过“两推一选”产生书记，再由有条件的书记通过法定程序竞选主任，其结果是大多数村成功实现“一肩挑”，两委矛盾明显减少；乡镇也不公然违法责令当选村委会成员停职了，而是通过考核和奖惩，逼迫不能完成行政任务的村委会辞职。2005年换届选举是先选村委会主任，后选村支部书记，原则上只有当选为村主任的党员才能被村党员大会选举为村支书，乡镇党委和政府真正完全做到了不干预村干部的选举。目前乡镇控制村干部的主要方式是将奖惩或报酬与乡镇对村干部的考核挂钩，其考核指标主要是完成各项行政任务和维持农村稳定。

农村税费改革前，荆门市大多数乡村两级组织的主要收入来源于农民的各种上交款。其中农业税、农业特产税、屠宰税占乡镇财政预算收入的70%左右，乡镇统筹、集资、事业规费等面向农民的收费与乡镇财政预算收入大体相当[9]；除少数有集体企业的村组外，绝大多数村组收入全部来源于村三提、共同生产费和其他摊派。农民负担最高时曾有一些村组达到过亩平400元[10]。乡村两级债务都较严重，全市仅有30多个无债村，2002年底的全市村级债务总额为96871万元[11]，村平60万元；乡镇债务大多在1000万元左右；近几年，乡村债务均有增长：其中S县2006年12月底的村级债务总额达到32090万元，村平84.89万元，人平646元；2007年初初步审计的乡镇政府及镇直各部门的负债超过2亿元，平均接近2000万元。

2002年荆门开始农村税费改革，完全取消了固定收取共同生产费，农业灌溉和维修水渠等都是谁受益谁负担、其他公益事业通过一事一议筹资筹劳，人平筹资不得超过15元。但2002年以来，大多数村从未成功地实行过一事一议，基本上没有主动兴办过公益事业。其原因是巨额的村级债务和乡村干部以前的贪污挥霍行为造成了村民对乡村组织的普遍不信任，村民宁可闲得无聊而在家打麻将也不愿出义务工修水渠和道路，宁可花钱买地下“六合彩”也不肯集资办公益事业。现在，荆门水稻种植区农民在农业生产中面临的最大困难是农业灌溉[12]。取消主要用于农业灌溉的共同生产费后，乡村干部一般不愿也不能协调农业灌溉问题，单个农户不能通过水渠或大中型泵站从大江大河和大中型水库引水灌溉，只能用小水泵从堰塘或水井引水，每亩灌溉1次一般需2天左右时间和20元左右的电费，正常年景每季水稻要灌溉4-6次。也就是说，每亩每年在灌溉方面要投入大约10个工日和100元的电费。

（二）荆门农村的两个案例

1．季村

季村位于荆潜公路33公里北，现有9个村民小组，330户， 1188人。国土面积6平方公里，全部是丘陵。耕地面积2839亩，其中水田2387亩，旱田452亩。村民主要收入来源于种植水稻、小麦、油菜、黄豆。2006年底被省审计确权的债务有130万元（主要是欠农户个人的），其中债权有30多万元（主要是农户欠交的各种税费），债权债务相抵后，净债务有90多万元。农村税费改革前，农民负担较重，1998年时全村亩平达到370元。

在取消农业税前特别是农村税费改革前，季村所在的乡镇政府衡量村干部的主要甚至于唯一指标是能否按时足额完成各种税费收取任务，对于能按时足额完成收费任务的村干部，只要农民不大规模上访引起县以上政府的追究，乡镇政府总是能容忍其侵害农民权益 [13]。但村干部为了收取各种税费并从中渔利，必须为村民提供农业生产所必需的服务，特别是农业灌溉，如季村每年都要安排2人负责水库的蓄水和抽水，每组都有1名管水员负责协调全组的灌溉。同时，满足村民的一些民主要求，如在收费之前通过村民代表会或公示栏公布一些收费标准，并允许上访或有影响力的村民在镇干部的参与查账。在查账的过程中，镇干部总是维护村干部的利益。取消农业税后，乡镇的收入不靠村干部收取，村干部的工资全部来自转移支付并由乡镇根据其完成任务的情况来决定。而村干部所要完成的任务都是乡镇下达的，其中最硬的有3项：（1）维持社会稳定 ；（2）完成各种中心任务，如保证参加合作医疗的人数达到户籍人口的80% ，为新农村建设中的乡村道路建设收取配套资金 ；（3）通过各种途径争取以上级财政拨款为主的各种外来资金。

乡镇考核村干部的指标主要是根据乡镇干部的需要，根本没有考虑村民的需求。新农村建设中，乡镇干部最需要做的也是这3个方面的事：（1）维持社会稳定，2007年两会期间，该县成为2300多个县级行政区域中的到京上访大户，可以预料，2007年9月党的十七大、2008年3月两会换届、2008年奥运会，将是上访的高发期。于是县将降低进京上访人次当做乡镇政府最紧要的大事；（2）完成自上而下的各种新农村建设任务，如参合率、通村公路硬化里程、农村沼气建设任务等；（3）招商引资，争取各级财政拨款。而（2）（3）两项实际可归为一类：即找钱。因为完成（2）类任务的关键就是要有配套资金。因此，乡镇干部特别是党政领导和财政所长每年国庆节到春节的主要任务是通过各种关系到省、市、县各部门找钱。2006年季村所在镇政府从县以上各部门要回近100万元，并找县财政借25万元，才发放了财政供养人员的自筹工资、年终考核合格奖励的1月工资，解决了办公经费不足的问题，但还债的问题仍无法解决。

现在，乡镇根本无力督促村干部落实村务公开政策和向村民提供公共服务。一些村干部即使是有时间和心思为村民服务，也没有能力。如季村的现任书记兼主任是2005年竞选上任的，很有事业心。但村集体却根本没有资金来兴办公益事业。因为村集体除每年的37000多元的附加和转移支付外，无任何收入。而每年的开支却在30000元以上，如2006年开支包括：A生活费2000多元（虽然上面要求生活费为零，但实际上每村都有。主要用于接待部门领导和以政府的名义下来给村民义务体检或搞卫生防疫、计划生育的单位和个人）；B村干部工资12870元；C老干部补贴1000元；D镇代扣各种费用10000多元，其中镇财政所管账本本费300多元、二轮延包管理微机费700多元、党刊党报1000多元、基金会还账2000多元、见义勇为基金180元、记账费（住户调查登记费，每户100元）1200元等；E办公用品1000元； F农业普查1000多元；G农民运动会300元，给运动员补贴，人平100元，去了3人；H还历欠保险水库电费4500元；F电机维修3000元。而要组织村民“一事一议”筹资，拥有村集体债权的村民会以债权抵缴集资，“主张公平”的村民会以部分村民欠集体的资金没有归还为由不缴，“爱乘便车”的村民会想出其他理由不缴。因此，季村的水库、水渠由于无人管理，根本无法在抗旱中发挥作用。季村只好通过打井来解决水稻灌溉问题。2006年打井近50口，一般打40米深，一般含设备每口井在4000-5000元，如果有堰塘装水——井水温度太低，不适宜直接灌溉，必须先抽到堰塘等水温升高后再抽到稻田，用潜水泵日夜抽，一般可灌溉30亩。用井水灌溉稻田，不仅增加了生产的固定投入（正常情况机井的使用寿命在4年左右，平均每年每亩的固定投入大约在40元左右）和抗旱的费用（用潜水泵从深井中抽水大大高于从水库放水或用大电机从泵站抽水所耗费的电能），而且增大了抗旱所需要的劳动量，每当抗旱，村民要日夜守护在潜水泵旁。

2．栗树村

栗树村位于漳河水库的东岸，与荆门市区只有10公里左右，村内有一大型国有企业和几家市直企业，有连通市区的公共汽车，以方便职工和村民出入市区。

栗树村有国土面积5000亩，村民1085人（2006年上报人数），耕地面积785.03亩（上报），桔园面积1000亩。全村没有债务，只有债权17万元，其中村民欠11万元，村外单位欠6万元，是全市稀有的无债村。近几年，又成为市新农村建设的红旗村。

栗树村的村治在荆门市能够鹤立鸡群，除了得天独厚的地理位置外，还包括下列原因：

（1）自1992年经济能人杨之义当选村主任以来，就与村支书周永兴产生了竞争态势。1998年前，杨主任凭借其强大的经济实力，在村民中的地位特别是上级领导中地位曾一度超过周书记：杨是市人大代表、县人大常委。周能保住书记的位置主要是大多数党员认为他为人正直。1998年后，周靠承包水库工程获得了一定的经济实力，后来杨又在婚姻上出了问题，周才重新超过杨：2002年周成功实现“一肩挑”，杨落选后成为副书记，周在村庄中的权力竞争中取得绝对优势。在1992-2002年书记主任的对峙中，村两委虽不能齐心协力，没有办成体能促进村庄经济发展和提高村民公共福利的大事，但由于相互监督也没做损害村民利益和贪污集体资金的坏事——农民负担比周边村轻、村集体也没有负债。2002年周“一肩挑”后，不折不扣地兑现了竞选时的承诺，不要工资、不找村报销招待费、出差费及开会补助。据村会计计算，周在2002-2005年期间为村集体办事补贴的招待费至少有5万元，并为建村办公室至少出资10元左右。2005年换届，周以绝对优势成功连任书记兼主任；杨在避开与周竞选主任后竞选为副主任。2005年后，周为村民做了如下实事：A为4组修好一条长1.5公里、路面宽4米的碎石路，其造价不低于6万元；B为3组和村办公室修了一条长1公里，路面宽13米的赵冲公路，按土方工程量测算其造价至少要花30万元。这两项工程没有要村民和集体出一分钱，当然受益的村民也主动请施工人员到家吃饭，并没有索要公路占地的任何费用；C开发苗圃基地，国家先期投入只有3万元，其工程量需8万元。周还表示，任何组要修路，只要受益村民协商划好了路基，他都可以利用自己的机械在家空闲时无偿修筑。杨虽直到目前没有为村民做过任何公益事业，但他表示：他绝不会在这方面弱于周，一定会在适当时机为村民做更多的公益事业， 因为他目前的家产已超过3000万元，而周的家产不到1000万元。村民猜测，他所说的适当时机可能是周不当书记了，因为周多次表示本届期满将辞职。

（2）以高国道为代表的老干部有公益心，能坚持正义，在村民中特别是党员中有威信。高今年75岁，当过兵、任过乡干部，1971-1984年连续任了14年的书记，大多数中老年村民都敬佩高的为人。全村党员29名，60岁以上的占半数以上，这些老党员经常与高讨论村中的大事、评论村干部的行为，并积极参加党员会和村民代表会，在村民中很有影响力。每次选举，高总要带头向竞选人提问；每次开会，高为代表的老干部总是发言最积极。2006年初，以高为首的无职党员都被分成5个岗：宣传岗、传递岗、监督岗、致富岗、调解岗。周自封为宣传岗的组长，负责起草村的文件、宣传村的好人好事、引导村的公共舆论。2006年，高负责起草的宣传材料被《荆门日报》报导的有3份：《村两委致全体村民一封公开信》（主要是宣传村3年发展规划和2006年拟办实事）、《义务书记周永新》、《倡仪书》（主要是号召村民发展生产、服从大局、文明卫生），弘扬了正气，在村民中产生了良好的影响。在栗树村，任何人要当选村干部，都必须得到高为代表的老干部的支持，而没有公益心是无法得到老干部的支持的。这是周杨竞争能向良性方向发展的主要原因。

（3）村中的经济能人很多，且有人愿意通过担任村干部来获得面子。2002年竞选时，一些有意竞选村干部的人已经达成共识：要当选或当好村干部，必须有经济实力，能够带领群众致富，并出钱为村民兴办公益事业。现在全村年收入过10万元的家庭，已有50户左右，他们中的多数希望获得村民的尊重，他们认为，当选为村干部并得到大多数好评是最有面子，这是周杨等村干部能形成良性竞争的社会基础。

（4）栗树村所在的乡镇由于地处大水库和市郊，在农村税费改革前，其农业税费在财政收入所占比重远远低于全市的平均水平，只有大约30%，乡镇对村干部收取税费的依赖较弱，能给村民自治较大的空间。该乡镇所辖村委会和村支部自1989年就基本上实行了竞争性选举，其乡村债务也大大低于全市平均水平。取消农业税后，该乡镇的收入减少不多，不必将主要时间和精力用来找钱，也不必担心达不到参合率 和完不成乡村公路建设等任务，有时间也有能力考虑新农村建设。

（三）德阳农村概况

德阳市地处成都平原腹地，现辖6个县（市、区），幅员面积5954平方公里，总人口380万。德阳农业生产条件较好，大部分地区属都江堰自流灌区，是四川省重要的粮、棉、油、猪、蚕、菸的生产基地，素有"天府粮仓"的美称。地下矿藏丰富，已探明的矿产达30多种，磷矿石、石灰石、天然气和矿泉水等储量尤为丰富。德阳是四川重要的工业城市，已形成机械、化工、食品、建材、医药、轻纺、服装等工业门类，拥有中国第二重型机械集团、东方电机厂、东方气轮机厂等一批知名企业，是全国重大技术装备制造业基地之一。2003年工业销售收入过亿元的达44户，过10亿元的达9户，省级以上名牌产品55个，剑南春白酒、蓝剑啤酒等产品深受用户喜爱。县域经济发达，什邡市、绵竹市、广汉市连续多年位居四川省"十强县"，旌阳区也多次进入"十强县"行列，中江县跨入全国农业百强县行列，罗江县新材料和电子产业发展势头良好。

相对于荆门来说，德阳农民负担较小，大多数村包括基本水费亩平也不超过100元；大多数村组没有债务，少数村组的债务一般不超过10万元，其大多是村集体欠乡镇基金会或财政，不存在村集体欠农户的现象；乡镇规模较小，在2006年乡镇大规模合并前，乡镇辖区人口一般在1万人左右，其乡镇行政事业单位人员（除教师和医生外）最多时也只有50人左右，没有独立的乡镇站所（包括财政所在内），除极少数工业发达的乡镇外，乡镇政府的办公大楼都比较矮小破旧，大多数乡镇政府没有成套的住房，公务员和事业人员的办公室就是其休息的宿舍；村委会选举在2005年前大多没有严格执行候选人由村民直接提名的法律 ，村民对村委会选举的热情并不高；2005年的村委会选举虽然是村民直接提名，但选举竞争并不激烈，大部分村民已经不记得选举过程，甚至不清楚当选的村委会是哪几个人了；几乎没有村民因为选举而上访的现象。村支部书记和委员的选举大多数是由乡镇党委在操纵。村干部的报酬由乡镇财政发放，与村级经济状况无关，只与乡镇财政状况有关。

村民小组（当地村民一般称为经济社），是德阳农村最基层的管理组织，也是土地集体所有权的主体，其边界清晰固定 ，其组织较健全，大多有独立的财务。直到2005年，村民小组一直坚持着根据家庭的人口增减调整农户承包土地的做法。任何单位和个人要征用属于农村土地，都要经过社长和全体成员同意，并由社长与承包的农户协调，征地的补偿费除青苗费外都不直接补到承包农户，而只能先到社，再由社员大会决定补偿费的分配或用途，被征土地的承包农户的面积不足部分由社调配。土地补偿费成为各社兴办公益事业的重要来源。与村民生产、生活有密切关系的公共品，主要是经济社提供的。取消农业税后，都江堰自流灌区仍然固定收取每亩30-40元的基本水费，德阳大多数地区的农业灌溉仍然是村民小组提供的公共品。德阳的新农村建设也大多以村民小组为单位。

（四）德阳农村的两个个案

1．井村

井村地处川西北丘陵区，与县城罗江、地级市德阳、省会成都分别相距7公里、30公里、90公里，宝成铁路、108国道（即川陕公路）、德绵高速公路穿越其中，区位较好，交通较为便利。全村有1900多人，600多户，8个社（村民小组）。国土面积为4.2平方公里，地形以低山丘陵为主。1990年前以水稻为主要收入来源；现在以果园收入为主。其中果园以金花梨为主，以桔、柚、枣为辅。

在乡镇合并前，井村曾是乡镇政府所在地。井村的乡村关系较特殊，镇干部包括党委书记和镇长都与村干部特别是村支书的关系非常紧密，是一种相互依靠的关系。其原因是：井村的人口占井镇人口的近1/5，井镇机关所在地都是井村的土地；井村是德阳市市长的点，许多国家、省、市、县工程在井村实施，井村书记、主任接触县以上领导的机会并不比镇党委书记、镇长少；井镇财政收入单一，取消农业税前主要来源于农业税费，其中井村上缴的税费占井镇财政收入的1/4。取消农业税后，井镇的财政收入主要来源于转移支付，常常入不敷出，而井村各种工程的实施几乎是井镇获得额外收入的唯一机会，井镇领导要从井村实施的工程中获得收入必须与井村领导特别是书记配合。井镇与金镇合并后，村干部与镇干部的关系更多的是一种下级服从上级的关系，镇对村的管理更规范了。其原因是：合并后的金镇的管辖范围、财政收入分别是原井镇的4倍多、10倍多，从井村实施的工程中获得的收入已不重要。但金镇对村的支持力度明显加大，其表现是村干部的报酬提高较大，乡镇不再克扣到村的专项资金，也不允许村将其挪用。

井村现任村两委是2005年1月选举产生的。虽然时间相隔不到2年，而且据说这是第一次真正由选民直接提名产生候选人、几乎所有的选民都参了选举大会（参加选举有补助），但大部分村民已经不记得选举过程和当选的村委会是哪几个人了，只记得当选的村主任并不是镇政府和村党总支确定的候选人，而是村民另提的候选人。2005年换届选举前，井村的村党组织与村委会基本上是一体的，书记是绝对的一把手，只有书记看中的人才能被提名为村主任候选人，当选后的村主任也完全听从书记的领导。2005年换届选举当选的村主任和村委委员都不是书记看中的人，但仍然是书记说了算：其主管村收支的出纳、会计都是书记任命的、是书记的亲信；村级的开支签字权、条据报销审核权仍然掌握在书记手中，村主任只有各社开支的审核权；村级的收支情况从来不公布细目，村主任和村委委员根本不知道村级财务收支的详情。在保先教育的活动中，一些党员和村民代表曾在村主任主持但书记没有参加的会上提出要定时公开村社财务的收支细目。村主任将此意见反映到书记，书记说：“我怎么没有听到这些意见？这肯定是你个人的意见。”主任也无话可说。

有人直接给书记提意见，书记的回答是：村没有找村民收取任何费用，就没有必要向村民公布账目；现在是村财镇管，由镇负责审核村的收支，如果谁不放心，可到镇里去查。

有人将此事上告到镇党委书记，也没有任何结果。据说，井村书记听到有人到镇告状后曾放出风声：如要村公布财务收支细目，镇就应该首先公布财务收支情况。镇便不管这事了。因为镇自从取消农业税、实行镇财县管后，就从未以任何形式公布过财政收支情况；2006年，镇人大举行换届选举，镇政府向镇人民代表大会提交的政府工作报告竟然没有财政决算、预算报告。对此，镇长的解释是，现在乡镇政府已经没有农业税收入了，其主要收入来源于上级的财政转移支付和拨款；有许多拨款是没有计划的，完全要靠镇党委书记和镇长个人争取，根本无法纳入预算；现在实行镇财县管、取消农业税，镇也没有必要提交镇人民代表大会审议财政决算和预算报告。

井村的社做为最基层的管理组织，不仅有自己的收入和开支，而且有公章和负责管理的干部——社长、有妇女社长。社提供的公共品主要有：（1）堰塘、水渠、道路等基础设施。井村的所有堰塘都得到了及时的清理，能养鱼、蓄水；所有的水渠年年都要维修，灌溉时畅通无阻；宽2.5米厚0.2米的水泥路通到2/3以上农户的家门口，少数没有通水泥路的农户也有石渣路与公路相连，而且石渣路也被维修得路面平坦。（2）卫生防疫。井村曾是血吸虫流行的区域，但它自1957年开始治理并在1960年代取得成效以来，年年春秋两季都要组织灭螺，从未出现过血吸虫病人，并没有像洪湖农村那样由于家庭承包责任制后灭螺无人管而导致曾经销声匿迹的血吸虫病再度泛滥成灾和多人死亡 。（3）公共文化设施和福利。井村农户安装有线电话、有线电视，集体都有补助；妇女节、儿童节、重阳节要分别给妇女、儿童、老人节日补助或开会庆祝。

2．万源村

万源村隶属于绵竹市孝德镇。现有6个小组，1965人，1900亩耕地，650户。是纯农业村。农业收入小春以油菜、小麦、饲料为主，大春以水稻制种为主；同时养母猪、生猪，最高峰全村养母猪900头，现在只有600多头，平均每年出栏仔猪10000万多头、生猪4000多头。近几年出现食用菌种植专业户，2005年产200万袋。每年务工3月以上的有800多人（其中外出人员有300多人，就近400多人）。

万源村所在乡镇的乡村关系的最大特点是乡镇对村组的支持力度较大能用乡镇财政收入保证村干部的有较高的报酬、村级行政管理的必要支出和资助村组完成上级的达标活动。如2005年是完全取消农业税的第一年，孝德镇给每村5名正式村干部、每组1名组长发工资，其工资标准为：村支书、主任每月380元，会计每月360元，妇女主任、民兵连长每月100元，组长根据人口多少确定每月60-120元（每半年发一次）；年终考核合格村有10000元奖金（其中妇女主任、民兵连长每人800元，其他每人3000元左右）。除极个别村外，年终考核都能合格，因此，其书记、主任的工资和奖金合计分别超过7000元 。办公经费每村3000元 。如乡镇要求村进行创建标准村办公室等达标升级活动和从事乡村道路水渠硬化等，甚至于到接待镇通知的各种检查，乡镇财政都要专项资金资助。即使在村干部与乡镇干部的私人请吃活动中，也是乡镇干部付账的多。因此，村民都愿意当村干部，村干部也非常乐于完成镇布置的各种任务和兴办村庄内的各种公益事业——镇内的通村通组公路和水渠基本水泥化；乡镇对乡村干部的监督也较到位，很少听到村民报怨乡村干部在经济上有问题的，几乎没有村组债务。这与万源村所在乡镇的财政收入高有关。万源村所在的绵竹市、孝德镇的财政收入在四川省中的县（或县级市）、乡镇中分别名列前茅。孝德镇的政府的办公条件、人员待遇可与沿海发达地区相比。2005年，孝德镇辖区人口为2万人，镇机关有公务员17人、事业人员3人（文广中心）、企业招聘人员4人、临时人员4人（司机2个、保洁工和炊事员各1）；镇机关有小车4部，每个公务员和事业人员都有一间设备齐全 的办公室；财政支出280万元，其中机关人员经费100多万元（人平3万多元，其中奖金16000元） ，办公经费（含会务、接待、交通、水电、文化用品、电话费 ）50多万元；付村组干部工资、五保经费、办公经费50多万元；其他主要用于补助村兴办各种公益事业和完成上级的达标活动。

万源村治理的最大的特点是，在取消农业税后仍坚持了生产统筹。这与制种有关。相对于普通稻谷来说，制杂交水稻种子投入的劳力每亩要多8个左右，但收入要多700-900元。因此村民都愿意制种。但制种必须连片，每片不得少于80亩；必须统一母本、父本种植时间和人工受粉时间，统一病虫害的防治和排灌。家庭承包责任制后，每户的责任田只有3-5亩，30户联合才能达到规模，这就需要以村民小组为最小的单位。村能统一更好 。万源村大多数农户都参加了制种，所有制种面积的灌溉都由村民小组派专人负责，其田间管理的技术指导由村书记、村主任、技术员负责。生产统筹费（含上交的水利费、村组基础建设费、组内抽水电费和管水员工资）以生产队为单位按亩平摊。2005年，全村合计201304元 ，亩平超过100元。主要用于：水利费54659元，基础设施建设（渠道硬化）8万元，组道维护 2万元，沉井抽放水费 1.8万元，沉井维护3万元，勤杂开支 1万元，公益开支 1万元。开支合计22万多元，超支2万多元，来源于历年节余和下年预收。2003年、2004年也分别进行了通村、通组公路硬化和村办公室标准化建设，每年亩平生产统筹费也在100元左右。这些基础设施建设都是乡镇政府布置的任务，并且财政补助比例较高。当然也与制种是户交队结账，收钱较容易有关。

万源村治理的另一个特点是，村组信息反馈机制健全，化解矛盾迅速，村组的凝聚力较强。其原因也与制种有关：村民可以不参加制种为威胁，来逼迫组长和村干部满足大多数村民认为合理的要求，如根据家庭人口的变化调整承包耕地面积，公布生产统筹的收支，化解邻里之间的矛盾等。另一方面，不参加制种在使村组干部收入降低和威信受到损害的同时，也会使同组的多数村民利益和自己的利益受损，村民不会以不参加制种为威胁来满足大多数村民认为无理的要求，否则，会遭到多数村民的谴责。

其表现为：（1）村组财务管理规范公开。每月27日下午，村都要召集由6人（每组1人）组成的民主理财小组审计收支并盖章。在审计时开支时，50元以上的需2人以上经手；500元以上的先报告后开支； 2000元以上的要镇长签字。村组财务都按季公布，村在村部，组在组中。（2）调解民事纠纷，随叫随到，矛盾不上交。绝大多数矛盾都可在组内化解。（3）承包责任制后，村民小组几乎每年都调地，调地也较容易。2005年开始，上级规定承包地三十年不变，但如村民小组内大多数村民认为应该调地，村组干部仍可协助调地。如4组为发展食用菌，2005年仍由组长出面对承包地进行了调整：A将种菌大户的承包地调到他的门前，以利于管理；B协调转租，以解决种菌大户的承包地面积不够种菌规模的问题，其转租价为每亩（老亩，896米2/亩）小春700斤小麦、大春700斤稻谷,并负责交村提留和生产统筹费；C协调修路占地问题，以便于购料、销售。

万源村治理的第3个特点是，组长（村民习惯称社长、队长）的作用很大。这也与制种以村民小组为单位统筹生产、卖种子户卖组结有关。现在队长需要解决的问题有：（1）沟渠疏通，要保证每块地都能进水排水；（2）维修路，保证需要机械能开到每一块地，拖拉机能通到每户门前；（3）解决社会弱势群体（困难户）及五保户的生活和住房问题。其方式是组织群众捐资，组集体补助，争取上级财政补助；（4）调解民事纠纷；（5）调地；（6）收生产统筹费和村提留。曾任过9年队长的现任村主任说，当队长比当主任管的事更多、更具体，责任更重大。

三、讨论：乡村治理达到善治的条件

善治（good governance）就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[14]。具体来说，它应该包括三个相互联系的基本方面：其一，能够动员政治支持，获得民众的广泛信任；其二，能够提供良好的公共服务，满足社会的服务需要；其三，能够有效地管理冲突，有良好的冲突解决机制[15]。在新农村建设背景下，乡村治理达到善治，就是通过乡镇政府、村级组织、村民三者之间的合作促进乡村的管理民主、改善农村的公共服务。就这个意义来说，上述4个村都在走向善治，但其程度是不同的。

那么，影响乡村治理达到善治的因素有哪些呢？有学者认为，乡镇与行政村的治理模式要想由从统治型转向服务型，由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型，由全能型转向有限功能型，与三个因素密切相关：一是上级布置任务的减少，二是传统的管理模式的改变，三是有其他类型组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能[16]。但万源村的个案表明：其乡村治理的改善与这三者似乎关系都不大。万源村在2003-2005年上级布置的任务不仅没有减少，而且有所增多；其管理模式也没有明显改变；也没有成立新的组织。但其村级民主建设、公务服务供给都有很大改善。这说明影响乡村治理走向善治的主要因素可能并不是这3种。

就乡村关系方面来看，与荆门相比，德阳乡镇在农村税费改革前对村组的管理更到位，在新农村建设中对村的财政支持力度更大。其原因可能包括以下3个方面：（1）两者的乡村管理体制不同。与德阳相比，荆门实行的是大乡制，在农村税费改革前，在乡村之间多一个乡镇派出机构——管理区，管理层次多，必然造成人员机构增多和管理效率低下，这是荆门负担过重、乡村债务普遍严重的重要原因之一。但是，德阳市也曾经实行过在县乡之间设县的派出机构——区的体制，为什么没有导致荆门这样严重的机构人员臃肿和低效呢？我认为，这可能主要是因为区设在县乡这两级政府之间，可以受到这两级的正式的权力机关（民意代表机关）——县乡人大的监督。而管理区设在乡村之间，村不是一级政府，没有正式的权力机关，无法对管理区进行有效监督。由此，可以看出将乡镇政府改为县政府的派出机构也并不是一个好的办法。因为政府与政府派出机构的区别主要在于有无人民代表大会和独立财政。一旦将中国最基层的乡镇政府改为县政府的派出机构，乡镇辖区的民意就无法直达乡镇机关，也就失去了最强有力的正式的民主监督，这将无法达到新农村建设的目标。正如学者指出，公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。如果一个社区需要综合的权威机构，那么，这个机构就必须通过民主的方式来产生[17]。同时也可发现，不适当的扩大最基层的政府的辐射半径和覆盖人口也不利于新农村建设。（2）乡镇财政的状况不同。相对于荆门，德阳乡镇的财政状况普遍要好一些：乡镇财政收入的非农收入占的比例高一些，基本上不存在办公经费严重不足和工资拖欠的情况，债务也要小得多。这固然与德阳的工业发展水平有关，但德阳乡镇政府机构人员较精简，没有不顾财力建宿舍、办公大楼，借债达标升级不严重是其重要原因。乡镇财政状况较好，乡镇干部就不会在农村税费改革前为了收钱而不择手段，有意包庇能够完成收费任务却乘机中饱私囊的村干部；也不会在新农村建设中仍然将找县以上各级政府部门弄钱和招商引资做为首要任务，更不会克扣国家到农村的转移支付资金。同样道理，同为德阳的乡镇政府，相对井村所在的乡镇，万源村所在的乡镇政府在农村税费改革前对村干部监督的更好、在新农村建设中对乡村的支持力度更大；同为荆门的乡镇政府，季村所在的乡镇政府比栗树村所在的乡镇政府在农村税费改革前更愿意包庇能完成税费任务的贪污干部、在新农村建设中也更容易克扣国家转移支付资金。（3）村干部的产生方式不同。相对于德阳，荆门村支部、村委会引入竞争性民主选举时间更早、更彻底。荆门乡镇政府不能从入口控制村干部，就只能实行目标管理，将村干部的报酬与其完成税费征收任务、参合率、通村道路硬化里程、上访人次等容易量化的硬性指标挂钩，而不过问其完成任务的方法。由于村干部是民主选举的，乡镇党委和政府就更容易推卸对村干部的培养、教育、监督责任，而通过选举频繁的更换村干部，这又造成了村干部的不稳定，村务特别是财务的管理混乱。

就村级民主管理和民主监督来说，万源村、栗树村更有成效。万源村民主管理主要体现在财务监督方面，而财务监督又是建立在财务公开这个前提上的。万源村财务公开的压力来自村民和乡镇政府：村民可以随时以不参与制种来逼迫村干部；乡镇政府从未想过也不需克扣村级组织的任何资金，并给了村干部较高的报酬和完成各种任务的资助，能理直气壮地要求村级进行财务公开，并严格审查村级收支。栗树村民主管理主要体现在能发挥党员和村民代表会议对村干部的监督作用和在村务活动中的决策作用，其原因主要有：老干部在村庄中有威信并能坚持正义，乡镇政府基本上不需从村级组织中获取不正当的物质利益，两个主职干部的良性竞争与不合作。季村和井村不能按要求进行村务公开，村民根本无法监督村务活动中最关键的内容——财务，其原因是，村民除了选举外没有能够制约村干部的任何力量；乡镇政府需要通过不规范透明手段获取财政收入，包括通过走关系申请或骗取项目资金或者克扣到村的转移支付，因而不能理直气壮地要求村公开所有的收支细目，更不能以身作则带头实行财务公开，甚至于以政府的许多收入是乡镇党政领导人通过个人关系弄来的、无法预先知道有哪些收入为由不向乡镇人大报告政府的财政预算报告和决算报告。这说明实行村级民主管理、民主监督，财务公开是关键，有乡镇政府和村民两方面强有力的压力是保证。

就村庄公共服务来说，万源、井村较有成效。其原因是，这两个村的村民小组为都能发挥统筹生产的作用，能经常根据农户的人口增减、产业结构调整、公益事业的需要调整承包地，较有凝聚力。万源比井村公共服务更到位，主要是由于万源所在的乡镇支持力度更大。4村中，季村公共服务最差，在没有足够的国家投入或外来资金的情况下基本上无能力兴办任何公益事业，其原因是，村级债务问题一直得不到有效解决严重地损坏了村级组织乃至政府的合法性：村级组织欠农户个人的钱不还，使农民对村级组织失去了信任；国家不加区别地不允许村级组织强行收村民的历欠，是鼓励村民对村集体和国家赖账。

综上所述，取消农业税和新农村建设已使乡村治理的环境明显改善，但乡村治理要达到善治必须进一步完善乡村管理体制，合理确定乡镇政府的规模，加强乡镇人大建设，充分发挥乡镇人大在新农村建设中的决策作用和财政监督作用，强化乡镇政府对村委会的指导作用和法规（特别是《村组法》和有关村务公开法规）的执行力度；规范并公开各级政府的财政转移支付的程序、数目、流向，要让转移支付目的地的农民决定其资金的具体用途并参与过程管理；充分发挥村民小组的作用，探索农村土地集体所有的实现形式；合理迅速化解乡村债务，消除乡村债务的负面影响；发挥老干部、老党员在乡村治理中的作用。

[参考文献]

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[3]贺雪峰．新农村建设：打造中国现代化的基础[A]，潘维，贺雪峰．社会主义新农村建设的理论与实践[C]，北京：中国经济出版社2006，P20；贺雪峰．取消农业税如何改变了乡村关系，三农中国2005-11-11

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[10] 详细论述可参见：Ａ王习明．农民负担为何屡减不轻[J]，北京：调研世界2001年第2期；Ｂ贺雪峰，王习明．村级债务的成因与危害[J]，北京：管理世界2002年第3期。人大复印资料：农业经济导报2002年第6期、社会学2002年第6期；Ｃ贺雪峰，王习明．农民负担的现状与症结[J]，南京：中国农史2003年第2期；Ｄ

[11] 王习明．村级债务和农村税费改革：兼论县乡村财税体制改革．荆门：荆门职业技术学院学报200401

[12] 罗兴佐．税费改革后的农田水利困境：湖北省荆门市五村调查[J]，北京： 调研世界200511；罗兴佐．“一事一议”难题与农田水利供给困境[J]，北京：调研世界 200604

[13] 王习明．农民负担为何屡减不轻[J]，北京：调研世界2001年第2期

[14] 俞可平.治理和善治引论[J]，北京：马克思主义与现实199905

[15] 赵树凯．乡村治理：组织和冲突[J]，北京：战略与管理200306

[16] 张晓山：简析中国乡村治理结构的改革[J]，京：管理世界200505

[17] 党国英．论取消农业税背景下的乡村治理[J]，《税务研究》2005年第６期

感谢读者推荐！ 作者：王习明