如何看待教育公平(张霞)

如何看待教育公平与效率的关系，如何更好促进教育公平

大众教育与精英教育、教育的公平与效率是教育政策无法回避的一对矛盾，孰先孰后常常成为教育政策的一个难题。绝对的公平是没有的，但是我们必须坚持一些基本理价值

这是由我们的社会制度、社会理想和公共政策的性质决定的：

首先，教育的公平，特别是人人享有公共教育资源的公平是每个公民的权利。使每个公享

有公平教育的机会是政府的义务，不断提高教育公平水平是我们的目标。

其次，教育是公益性事业，在公平与效率之间，政府的职能首先是维持公平。效率可以更多由市场去调节，家庭、个人等，大多会把效率作为第一考虑因素；而保持全国的必要平

衡是中央政府的责任，保持地区内的必要平衡是地方政府的责任。

第三，教育的公平与效率有矛盾，但不是简单的非此即彼的对立。无论在理论上还是在实践中，教育的公平与效率都可能表现为四种情况，即高公平与高效率、高公平与低效率、低公平与高效率、低公平与低效率。公共政策追求的是公共资源的最优配置，是公平与效

率的最大化。

1986年我国颁布了《义务教育法》，明确了使每个适龄儿童接受9年义务教育是政府的责任；2000年我国实现了基本普及义务教育的目标；2003年国务院宣布要在5年内完成西部“普九”任务。基于此，我们可以把不能接受9年义务教育作为教育的绝对贫困。按照国家“普九”的有关规定，对经费、师资、完成率、合格率、毕业率都提出了具体的要求，并且采取了督导检查的措施。在消除教育贫困的过程中，我们还要特别防止“普九”反弹、有

名无实、虚假数字和师资缺位的情况。

智利诗人加布里拉•米斯特有一句名言：“我们所需要的很多东西多可以等待，但孩子所需要的东西不能等待。他的骨骼正在成型，他的血液正在生成，他的心灵正在发展。我们不能对他说明天，他的名字就叫今天。”在人的生存问题和温饱问题基本得到解决以后，教育问题就成为人的基本需要。如果一个人不能受到现代社会的基本教育，虽然生在现代社

会，也不是一个现代人。

教育公平是教育平等和教育效率相互促进的关系状态及其水平持续不断提高的发展状态，既包括教育机会、过程和结果的公平，也包括不同层次、类型教育的公平和区域、城乡教育的公平。不同层类的教育公平不仅本身相互影响，而且也与城乡、区域教育公平相互影响。城乡学生接受高等教育不平等和不公平的直接原因是基础教育的不平等和不公平。实现城乡教育公平必须首先实现城乡基础教育的平等，形成不同层类教育公平相互促进的关系状态。

改革开放以来，我国教育发展取得了举世瞩目的成就。教育规模的扩大和教育普及率的提高前所未有，教育质量也在不断提高。但农村学校锐减、农民子女受教育质量较低也是不争的事实。目前，不仅存在名牌大学中农村学生人数明显减少的现象，而且农村学生大学毕业后的就业质量和收益效率也很不理想。其实，城乡学生不平等和不公平的根源主要不在高等教育，而在于基础教育的不平等和不公平：由于城乡基础教育不平等，城乡适龄青年接受高等教育机会就很难平等，就业质量和收益率也就很难公平。因此，要实现城乡学生接受高等教育机会的公平，就必须首先实现城乡基础教育的平等，形成不同层次和类别教育公平相互促进的关系状态。

公平的目标和标准有明显的价值取向，有效率优先甚至不讲平等的公平取向和标准，有平等优先甚至不要效率的公平取向和标准，还有效率与平等相互促进的公平取向和标准。柏拉图和费里德曼坚持公平的能力和效率优先原则，主张精英教育，在能力面前人人平等的自由教育。罗尔斯坚持公平的平等优先和“适合于最小受惠者的最大利益”补偿原则和差别原则。两者的观点都把平等与效率相对应甚至相对立，并未全面反映公平的本质。苏格拉底和亚里

士多德提出“按比例分配”原则，英国当代法学家哈特和米尔恩提出“相同情况相同对待，不同情况不同对待”的“差别对待”原则。但对于“按比例分配”和“差别对待”的根本标准是什么，这个关键问题并没有解决。奥肯则把公平看作是平等与效率的相互协调，科尔曼把教育公平看作是教育机会均等与学生学业成绩、教育效率的统一。但其理论需要系统化，评价需要量化。

无论持什么取向和标准，任何社会要保证不断发展就要保证基本平等和效率，就要持续提高平等和效率水平。因为没有基本平等或底线平等就没有平等，也就没有人的权利和尊严，更不可能公平；没有基本效率就没有效率、没有发展，就不可能有平等和公平水平的不断提高。但只要效率不要平等和只要平等不要效率都会导致两极分化的发展和共同贫困、平庸的平等，这都不是人类追求的目标。共同发展和富强是公平、公正和正义的最高目标，而实现这个目标必须既追求平等又追求效率，使平等与效率相互促进。

公平、公正、平等既相互联系又相互区别。平等是在人伦、经济、政治和教育等社会关系中，平均、同等对待对象的行为规范、表现及其评价。公平是在上述社会关系中，以平等和不平等、尊重、客观等方式对待对象形成的意义和关系状态为标准，对待对象的行为规范、表现及其评价。正义是人类追求的最高目标，是一切好的品德、善的行为、正确的事情。自由和纪律、平等和效率、民主和权威、他律和自律、富强和和谐、和平等一切有利于人类发展的品德、行为和事情都是正义的。公平是许多复杂关系之间的平衡，既可能是正义关系的平衡，也可能是非正义关系的平衡。非正义的品德、行为和事情以及它们的关系本身就是错误和邢恶的，是有害于人类公共事业发展的。它们之间的争斗和纠缠只不过是狗咬狗的战争，因此，也就谈不上是否公正。公正则是以

正义为标准的许多复杂关系间的正确的平衡。平等和效率未必都是正义的，非正义的事情也有平等和效率平衡的公平问题。但正像研究教育就是为了形成好的教育一样，研究公平的目的也是为了达到公正的公平。即使是这样，平等也未必公平、公正和正义，没有任何效率的平等，是不利于人类发展的，不是人类追求的目标，因此也不是公平、公正和正义。不平等未必不公平，利益的不平等也许正是人类尊严平等的体现，给予处境不利的人和为人类做出重大贡献的人以特殊的或者不平等待遇也是公平、公正和正义本质的重要含义。而平等就是完全一样、同等对待，有人格尊严的平等和劳动投入、能力水平的平等，这两种平等标准相互矛盾。公平则并非完全一样，是在基本平等基础上的有差异的共同发展和富强。公平就是要解决平等和效率矛盾和串衡问题，这种平衡不仅肯定是相互促进的，而且是持续发展的，而非相互阻碍或持续排斥的。因此，公平就是平等与效率相互促进的关系状态及其水平持续提高的发展状态，教育公平就是教育平等与教育效率相互促进的关系状态及其水平持续提高的发展状态[1]。教育公平不仅包括教育公正，而且首先是教育公正或者教育公平的价值选择、目标追求和政治方向。但教育公平不只是教育公正，有许多问题是在正确价值观统领下的教育公平战略、策略和测评的具体问题，是以教育公平的具体问题说明救育公正、正义的普遍问题[2]。

平等与效率的相互制约和促进的教育公平状态有许多相互影响的复杂层面。就教育对象和教育主体而言，既有无论处于不同地区的不同全体、阶层的每个人和每个学生的公平，也有不同地区和群体、阶层的每个人和每个学生的公平。就教育的层次而言，既有义务教育、基础教育、高等教育和职业教育等本身的公平，也有各级各类教育和不同学校之间的公平。就教育活动本身而言，

既有教育机会、教育经费、教育过程等的公平，也有教育结果、教育质量的公平。不同层类教育公平不仅本身相互影响，而且也与城乡、区域教育公平相互影响。如果各级各类教育发展本身不公平、区域内教育发展不公平，整体教育发展就不可能公平。这表现为：基础教育的平等、效率和公平水平高，高等教育平等、效率和公平水平未必就高，但基础教育的平等、效率和公平水平低，高等教育就不可能有很高平等、效率和公平水平；区域内和城乡的教育平等、效率和公平水平高，区域间和整个国家的平等、效率和公平水平未必就高，但区域内和城乡的教育平等、效率和公平水平低，区域问和整个国家的平等、效率和公平水平就不可能提高。然而，整体教育公平也未必是各级各类教育和区域内教育本身公平的必然结果，只有在各级各类教育间和区域内教育本身公平基础上的各级各类教育和区域间教育公平的相互协调和促进的状态，才能形成整体教育的公平。因此，教育公平的具体化是：在各级各类教育和城乡、区域教育本身的平等和效率相互促进基础上的各级各类教育间与城乡教育间、区域教育间平等和效率相互促进的关系状态，以及持续提高的发展状态。

二、 基础教育的目标是普遍提高国民素质，为高等教育奠定基础、提供生源。高等教育的目标是把基础教育提供的优质生源培养为专业人才，使基础教育的价值进一步得以实现。高等教育和基础教育的不同目标既决定了它们的任务和需要的条件、评价的标准不同，也决定了他们不可分割的紧密联系。高等教育的平等、效率和公平既决定于高等教育本身的教育教学条件、过程及其与效率相互促进的关系状态，也取决于基础教育本身的平等、效率和公平的教育教学条件、过程及其与效率相互促进的关系状态。也就是说，基础教育质量低、优质生源缺乏，高等教育

既有教育机会、教育经费、教育过程等的公平，也有教育结果、教育质量的公平。不同层类教育公平不仅本身相互影响，而且也与城乡、区域教育公平相互影响。如果各级各类教育发展本身不公平、区域内教育发展不公平，整体教育发展就不可能公平。这表现为：基础教育的平等、效率和公平水平高，高等教育平等、效率和公平水平未必就高，但基础教育的平等、效率和公平水平低，高等教育就不可能有很高平等、效率和公平水平；区域内和城乡的教育平等、效率和公平水平高，区域间和整个国家的平等、效率和公平水平未必就高，但区域内和城乡的教育平等、效率和公平水平低，区域问和整个国家的平等、效率和公平水平就不可能提高。然而，整体教育公平也未必是各级各类教育和区域内教育本身公平的必然结果，只有在各级各类教育间和区域内教育本身公平基础上的各级各类教育和区域间教育公平的相互协调和促进的状态，才能形成整体教育的公平。因此，教育公平的具体化是：在各级各类教育和城乡、区域教育本身的平等和效率相互促进基础上的各级各类教育间与城乡教育间、区域教育间平等和效率相互促进的关系状态，以及持续提高的发展状态。

二、 基础教育的目标是普遍提高国民素质，为高等教育奠定基础、提供生源。高等教育的目标是把基础教育提供的优质生源培养为专业人才，使基础教育的价值进一步得以实现。高等教育和基础教育的不同目标既决定了它们的任务和需要的条件、评价的标准不同，也决定了他们不可分割的紧密联系。高等教育的平等、效率和公平既决定于高等教育本身的教育教学条件、过程及其与效率相互促进的关系状态，也取决于基础教育本身的平等、效率和公平的教育教学条件、过程及其与效率相互促进的关系状态。也就是说，基础教育质量低、优质生源缺乏，高等教育

质量就很难提高。基础教育有较高的平等、效率和公平水平，高等教育未必就有较高的平等、效率和公平水平，但若基础教育的平等、效率和公平水平很低，高等教育则很难有较高的平等、效率和公平水平。

一个国家的教育公平是基础教育、义务教育公平和高等教育及其他非义务教育公平的综合，但高等教育与义务教育追求的公平的核心价值、根本标准、最高追求有重要区别。义务教育公平是以人格尊严平等为先，不分性别、年龄和贫富，完全以点人头为标准，不考虑能力、劳动贡献，完全以人的兴趣和基本需求为标准的教育的完全平等，是国家必须提供经费等条件保证和每个儿童必须接受的基本平等教育的公平，是平等的有效、均等的优质和下要保底上不封顶的公平，是促进每个少年儿童全面发展的公平。基础教育是人生的基础、教育的基础和国家的基础，义务教育是基础教育的基础，义务教育的平等本身就蕴藏着效率，因此，义务教育公平也是平等与效率的相互促进。而高等教育既是普遍提高国民素质的教育，又是培养专业人才的选拔性教育。有尊严和权利未必有能力和决心，尊严和权利平等也不等于能力和决心平等。高等教育公平表面来看是在能力、分数、效率面前的人人平等，实质上是尊严和权利的平等与能力、分数、效率提高的相互促进，是下不保底上不封顶的公平，是有效促进每个学生的全面发展的公平。其机会公平是以同等标准和规则要求和服务每个有意愿和有能力接受教育的人，其过程、结果公平是平等地关注每个学生的身心健康发展。在人格和尊严平等的前提下，能力、分数的提高是努力学习和良好教育的结果，教育条件好和努力学习就能提高能力和分数，教育条件好而不努力、教育条件不好又不努力、学习很努力但教育条件很差都很难提高能力和分数。高等教育选拔、培养和评价学生质量注重尊严和权利平等，如果轻

视能力和努力，不仅不能提高质量和效率，也是对人的劳动的不尊重。

由于文化、历史和高等教育发展需要等原因，高等教育学校一般都在文化和经济发达的大城市，虽然学校布局不能成为评价城乡和区域高等教育公平的要素，但的确对城乡和区域教育公平有重要影响。农村的城镇学校和乡村学校的学生都有工人、农民、干部和知识分子等不同阶层和人群的子女，无论是城镇学校还是乡村学校，义务教育入学率、保持率和升学率较低的还是工人和农民子女接受高等教育的比例普通较低，而且农村不同阶层和人群的子女接受高等教育的比例也普遍较低。改革开放以来，我国教育发展取得了举世瞩目的成就。教育质量不断提高，教育规模的扩大、基础教育的普及率和适龄青年接受高等教育比例的提高都前所未有，全国高考录取率已达70％左右。但国家的富强，不等于每个人的富强，也可能是严重的贫富两极分化。人均受教育程度的提高也不等于每个地区每个人受教育程度的提高，也可能形成两极分化的教育。近年来，我国农村学校锐减、农民子女受教育质量较低也成为不争的事实。农村学生不仅接受名牌大学的人数有明显减少，有报道称，北京大学来自农村的学生由改革开放之初的三成降低到目前的一成，即便其他名校中农村学生也仅占到三四成[3]，比例也不高，而且由于大多数上的是收费较高、层次较低的二、三类大学，毕业后就业质量和收益率也很不理想。人们曾经坚信能够通过学习知识增添力量、改变命运的大学，现在对于某些来自农村贫困家庭的大学毕业生来说已经变成延续“穷二代”的原因。读书无用论在农村重新抬头，不少农村青年放弃高考[4]。

然而，高等教育对城乡学生的不平等和不公平的根源或者城乡学生接受高等教育不平等和不公平的根源主要不在高等教育，而在基础教育，在于城乡教

育投资、基础教育与高等教育投资的失衡。在人格和尊严平等、智力潜能差别不大和大家都努力甚至农村学生更努力的情况下，农村和城市学生能力、分数和升学差距的主要原因就是教育条件。城乡基础教育不平等，农村教育投资缺乏，农村教育就不可能提高质量和效率，城乡适龄青年接受高等教育的机会就很难平等，毕业生就业质胃和收益率也就很难公平。解决城乡教育不公平、实现城乡学生接受高等教育公平的最好办法就是加大对农村教育的投资力度，提高农村教育的平等、效率、质量和公平水平，形成城乡基础教育公平、不同层次和类别公平与城乡教育公平相互促进的关系状态，而不是高等院校以城乡学生评价的双重标准降低分数招收农村学生和处境不利阶层、群体子女，这样不仅对高等学校不公平，对所有学生、家长和全社会不公平，也不利于提高高等教育和基础教育的质量和效率。

三、 义务教育和基础教育的条件包括教育投资、教师状况、教学设施、教育过程、学校布局和交通条件等。义务教育和基础教育的结果、质量和效率包括义务教育阶段学生的全面发展、身心健康、入学率或教育机会、升学率、保持率或流失率等。义务教育和基础教育公平是其结果、质量和效率与义务教育条件之比。不同学校、区域和城乡、阶层和人群义务教育和基础教育的条件保障、目标和质量要求相对统一，因此，它们的平等、效率和公平程度量化测评就相对简单。教育公平首先是教育教学条件的平等，没有教育教学条件的基本平等，就没有与教育目标要求基本一致的教育结果和效率，然后是培养人的质量的提高和数量的扩大，即教育效率的提高，尔后是教育教学平等与质量、效率的相互促进。条件与效率相符合是一般水平的公平，条件一般但效率较高或者很高是高水平的公平，条件平等或者很好但效率低下就是不公平。教育条

件平等的核心是教育投资平等，教师质量和数量、教学设施、教育过程、学校布局和交通条件的平等也有其他因素的影响，但教育投资是决定因素。教育投资相差太大，教师的质量和数量、教学设施、教育过程、学校布局和交通条件就很难平等。农村教育与城市教育平等水平相差很大的根本原因也是教育投资。 城市富裕、城市人掌握着政策权、话语权，城市教育费用大和农村贫穷、教育费用小，城市教育效率高、农村教育效率低，从能拿在桌面上的道理来讲，都不是。没有人敢说城市人比农村人高贵、聪明，也没有充分的证据证明城市教育的效率比农村教育的效率高、城市教育费用比农村教育费用大、花钱多。其实质根源就是以城市为中心的政策权、话语权，城市人自己能为自己制定政第、能为自己说话，自已有钱投入教育。在这种不公正的教育政策和衡量标准引领下的教育发展不可能平等和公平。

高等教育的条件平等包括高等学校的政府投资、自筹资金、生均经费、教学科研设施、后勤保证、教师素质、教学过程、学生来源、历史基础、社会文化和自然环境等方面。高等教育的效率水平包括高等学校的学生及其培养的人的全面发展水平、身心健康水平、学校特色水平、毕业率、就业率、考研率、职业一般贡献率、职业重要贡献率、职业重大贡献率、职业特大贡献率等方面。职业一般贡献率是一所大学培养的人才、大学本身在工农商业、文化教育、社会服务和管理等方面从事一般工作的人数和贡献状况。高等教育公平是其结果、质量和效率与高等教育条件之比。相同层次和类型的学校根据它们的条件平等与效率高低水平衡量它们的公平水平比较容易，不同层次和类型的学校，由于它们的条件保障、目标和质量要求不同，因此，它们的平等、效率和公平程度量化测评就相当复杂。高等教育公平与基础教育公平相互促进的关系有更

加复杂的关系，但近年来，我国高等教育扩招及其投资的扩大对基础教育的影响则比较明显。

一个大学生的年均教育成本在20世纪80年代为10000元左右，90年代是15000元左右，本世纪是20000元左右。其公正性依据是什么，权当作培养专业人才的实际需要，但难道农村中小学年生均经费几百元，它们缺乏实验设施、缺乏文体设施、甚至缺乏合格的教师和基本的教学场所，几十个学生挤在一个大教室里面上课，这也是实际需要吗?两个实际需要孰轻孰重，也有一个价值选择的公正性问题。国家对各级各类教育投资的总量是固定的，如果高等教育全部由国家投资，那么高等学校招生越多，国家对高等教育的投资就越多，对基础教育的投资就越少，就会导致经济欠发达地区农村基础教育经费缺乏、优质教学设施和教师缺乏。在以县为基础的基础教育管理体制下，经济发达地区可以克服国家投资的不足，但经济欠发达地区则很难做到，这就形成了钱多办好教育、钱少办差教育、没钱不办教育的教育发展的两极分化。如果高等教育收费，农村贫困家庭不仅难以承受，而且由于基础教育质量低，其子女多数在

二、三类高等学校上学，结果就业不好，教育的收益率低下，导致其进一步贫困，从而对接受教育、学习知识失去信心。这样，农村贫困家庭的子女不仅会放弃接受高等教育，而且会放弃接受基础教育。

四、

一是以价值理性看待农村教育发展，把农村教育条件平等当作衡量教育公平的基本标准。平等和效率是公平不可或缺的两个最基本要素。没有条件的基本平等就没有平等和公平，如果提供了良好条件而效率不高那也不是公平，条

件基本平等基础上的效率不断提高才是真正的公平。在不同的时期和区域公平的平等与效率的相互关系有不同的状态，实现公平的目标有不同战略、策略，但提高处境最不利阶层、人群和地区的平等、效率和公平水平始终是衡量公平的基本标准和实现公平目标的核心。它不仅是工具理性的需要，而且是价值理性的追求。“城市中心”价值取向导致的农村教育平等和效率水平都较低是我国目前教育公平的基本状态。在这种情况下，更应该把农村教育条件平等当作衡量教育公平的基本标准，以价值理性看待农村教育发展。

二是取消以县为基础的基础教育管理制度，实行全国统一的城乡基础教育条件和质量标准。教育适应和促进经济社会文化发展或与经济社会文化均衡发展是教育发展的基本规律。教育公平发展必须均衡教育适应、促进整个国家社会经济发展与适应．以及促进不同地区社会经济发展的关系。但教育适应、促进整个国家经济社会文化发展与适应和促进不同地区经济社会文化发展往往存在一定的矛盾。由于不同地区经济社会文化发展本身不均衡，如果教育与不同地区经济社会文化发展均衡发展了，就可能导致不同地区教育发展的不均衡；如果教育均衡于整个国家经济社会文化发展，就可能导致超越欠发达地区经济支付教育经费的实力、容纳人才的空间与滞后发达地区经济支付教育经费的实力、容纳人才的空间的结果。教育公平绝不是搞平均主义，义务教育公平也不能搞平均主义，学校要办出特色，就要提高办学水平。但义务教育必须把适应和促进整个国家社会经济发展放在首位，取消以县为基础的基础教育管理制度，同样也不能实行以省为基础的基础教育管理制度，而应实行全国统一的城乡教育条件和质量标准，在此基础上充分发挥地方潜能，加大地方投入力度，形成平等有效、均等优质的教育。否则，就会形成钱多办好教育、钱少办差教

育、没钱不办教育的两极分化结果。

三是大力增加对农村教育的投资力度，大力改善农村教育教学设施。大力提高农村教师的经济待遇和专业素质。教育教学设施、教师质量和数量都是办学条件的要素，农村教育质量和效率不高有许多原因，但首要因素是办学条件太差。因此，要提高农村教育质量，就要先提供平等和良好的办学条件，解决经济投入和办学经费问题。一般而言，农村的自然条件和社会文化条件较差，需要更多的教育投资，加上还要偿还历史欠账，就需要更多的投资。

四是在正确方向和路线的引领下。发展农村经济是促进农村教育公平的根本。大力增加农村教育投资，改善农村教育教学设施，提高农村教师的经济待遇和专业素质，需要有国家的强大支持，更需要农村经济的强劲发展，但教育发展和投入并非经济发展的必然或者自然结果，经济发达地区的教育未必就发达。因此，加大农村教育投资，改善农村办学条件，促进农村教育公平，必须首先形成正确的社会和教育公平的方向、路线和价值取向。

五是合理进行学校布局调整。加强新农村的学校建设。大力提高农村发展教育的积极性和自信心。信心是希望，主动性是根本。新中国的旧农村有学校，旧中国的旧农村有学校，现代化国家的新农村更应该有现代化的学校。乡村没有学校，就没有发展乡村教育的希望和动力，有了学校就有了发展乡村教育的希望和动力。目前，在农村城镇化过程中，如何合理布局乡村和城镇学校、保留和发展乡村学校已经成为促进农村教育平等、效率和公平水平提高的重要问题。