业主委员会制度研究

业主委员会制度研究摘要：2003年6月8日中华人民共和国国务院颁布了《物

业管理条例》，并于2003年9月1日起实施。国务院《物业管理条例》第一次在行政法规级

别的规范性法律文件中使用了“业主委员会”一词，从而在立法层面上正式创立了我国的业

主委员会制度。但是该条例对业主委员会制度的规定很不具体，从而导致现实中出现了诸多

问题。本文通过对业主委员会法律地位的分析，明确了其所应该具有的权利义务。并针对现

实中存在的问题，在比较各国立法的基础上，对我国业主委员会制度的立法完善提出几点建

议。关键词：业主委员会、法律地位、权利义务一、问题的提出2003年12月，全

国第一起业主状告业主委员会的案件在四川省成都市审结，其大致案情如下：四川省成都市

某花园的业主委员会于1999年成立，按规定到2002年4月任期届满。但任期届满后，业主

大会并未进行业主委员会的换届选举。在新的业主委员会没有选举出来的情况下，原来的业

主委员会于2003年1月30日同成都文石物业管理公司签约，双方约定将物业管理费由原来

的每月每平方米0.24元调整为每月每平方米0.30元，并于1月1日起执行。2003年3月，

该花园119名业主或住户将业主委员会及其成员、物管公司一并告到了武侯区法院，请求法

院确认该物业管理议无效。法院在经过了漫长的调查审理之后，于2003年12月8日作出一

审判决：该业主委员会与物业管理公司签订的《物业管理补充协议》无效。法院作出以上判

决的理由是：该业主委员会的主任及委员的任期已于2002年4月届满，因此其行使的代表权

已于届满时终止；同时，由于该业主委员会和物业管理公司在向法庭提交证据的法定期间内，

未能提交相关证据证明两者签订的补充协议是由业主大会决定或经业主大会特别授权的，因

此该补充协议属无效协议（参见常江：《全国首例业主状告业委会案一审判决》，《中国房地产

报》，2004-02-02. ）。随着全国第一起业主状告业主委员会案件最终以业主的胜诉而告终，

案件背后更深层次的问题便浮现出来：业主委员会是什么性质的组织？处于什么样的法律地

位？具有什么样的权利义务？应该由谁来监督业主委员会行使其权力？二、业主委员会

的法律地位业主委员会，简称“业委会”，又称“物业管理委员会”（颜真、杨吟：《物业管理

危机处理及案例分析》，西南财经大学出版社，2002年版，第29页。）；早期著作中也称其为

“建筑物区分所有权管理委员会”或简称其为“管理委员会”（陈华彬：《现代建筑物区分所

有权制度研究》，法律出版社，1995年版，第265页。）。2003年9月1日起开始实施的国务

院《物业管理条例》，第一次将“业主委员会”在行政法规这样高层次的规范性法律文件中予

以规定，从而在立法层面上正式创立我国的业主委员会制度。《物业管理条例》第十五条规定：

业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理

的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；（三）及时

了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；（四）监

督业主公约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。对于业主委员会的法律地位，理论上有

不同的表述。《物业管理条例》中的表述是：业主委员会是业主大会的执行机构。有的学者认

为：业主委员会为管理业务的具体执行机关，如同管弦乐队的指挥，于管理制度上占有极其

重要的地位。（陈华彬：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社，1995年版，第265

页。）也有人认为：业主委员会是新建物业或物业群中常设的最高权力机构。（颜真、杨吟：

《物业管理危机处理及案例分析》，西南财经大学出版社，2002年版，第29-34页。）以上各

种表述都只是从某一特定的角度对业主委员会法律地位的局部把握，没有从整体上真正揭示

出业主委员会法律地位的实质。依据《物业管理条例》有关条文的规定，结合其他专家学者

的研究结果，我认为可以将业主委员会的法律地位划分为内部法律地位和外部法律地位两个

部分。[!--empirenews.page--] （一）业主委员会的内部法律地位所谓业主委员会的内

部法律地位，是指业主委员会相对于产生其的全体业主（通常是通过第一次业主大会选举产

生的形式）所具有的法律地位。新出台的《物业管理条例》对于业主委员会内部法律地

位的直接规定虽然只有第十五条一个条款，即“业主委员会是业主大会的执行机构”，但是在

其他一些条文中也间接地体现出了业主委员会在内部法律关系中所处的地位。例如，《物业管

理条例》第六条第二款规定：业主在物业管理活动中享有选举业主委员会委员和监督业主委

员会的工作的权利。第十一条规定：业主大会履行选举、更换业主委员会委员，监督业主委

员会的工作的职责。第十五条规定：业主委员会履行代表业主与业主大会选聘的物业管理企

业签订物业服务合同的职责。通过对于上述条文的综合分析和整体把握，参考其他学者的观

点，我认为：业主委员会与全体业主之间存在着一种民事代理法律关系。所谓代理，是指代

理人在代理权范围内，以被代理人的名义或自己的名义独立与第三人为民事行为，由此产生

的法律效果直接或间接归属于被代理人的法律制度（王利明：《民法》，中国人民大学出版社，

2000年版，第117页。）。在业主委员会与全体业主的法律关系中，全体业主基于对居住小区

进行物业管理的目的，由于其自身无法完成物业管理活动，故需要聘用物业管理企业。而业

主又由于缺乏专业法律知识或其他方面的原因，需要由他人代自己与物业管理企业签订物业

管理委托合同，作出适当的意思表示。所以全体业主在第一次业主大会上选举产生业主委员

会，使其在自己的授权范围内，代自己与物业管理企业签订物业管理委托合同，作出一定的

意思表示；而一旦业主委员会被选举产生，且当选成员没有表示异议，即可视为其接受了该

民事法律行为的代理，愿意为全体业主为一定的民事法律行为、作出一定的意思表示。虽然

民法通则第六十三条规定：代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。但

是，代理人未明示本人（即被代理人）名义而为意思表示者，应视为该代理人所自为；惟相

对人明知其代理权，或可得而知者，不在此限，称此为“隐名代理”（郑玉波：《民法总则》，

三民书局，中华民国四十八年版，第288页。）。业主委员会在与物业管理企业签订物业管理

委托合同时，虽然使用的自己的名义，但是却是在全体业主的授权之下，是在其代理权范围

之内；并且物业管理企业对此也显然是明知的。所以尽管业主委员会在与物业管理企业签订

物业管理委托合同时使用的是自己名义，但其行为符合“隐名代理”的构成要件，仍然属于

代理行为。在业主委员会与物业管理企业所签订的物业管理委托合同中，除了明确写明由业

主委员会享有的权利和承担的义务之外，其他一切法律效果均归属于全体业主。上述这些内

容，完全符合代理的特征（参见前引⑶，王利明书，第117-118页。），故业主委员会与全体

业主的上述法律关系，可以认定为是民事代理法律关系，其中业主委员会系代理人，全体业

主系被代理人，业主委员会所代理的民事法律行为系与物业管理企业签订物业管理委托合同。

但是，民事代理法律关系并不足以完全揭示或概括业主委员会与全体业主之间的法律关系。

因为《物业管理条例》第十三条规定：经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业

主大会临时会议。第十五条规定：业主委员会履行监督业主公约的实施的职责。第五十一条

规定：因维修物业或者公共利益，业主确需临时占用、挖掘道路、场地的，应当征得业主委

员会的同意。第六十七条规定：违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，

业主委员会应当督促其限期交纳。基于以上条款的规定，业主委员会与全体业主之间还存在

着一种管理关系。其中，业主委员会扮演着一种类似于居民委员会或村民委员会的群众自治

组织的角色，在管理关系中处于管理者的地位；而全体业主则处于被管理者的地位。

[!--empirenews.page--] （二）业主委员会的外部法律地位所谓业主委员会的外部法律

地位，是指业主委员会相对于除了全体业主和业主大会以外的其他特定主体（依据《物业管

理条例》的规定，主要包括物业管理企业、房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会）

所具有的法律地位。对于业主委员会的外部法律地位，理论上到目前为止尚未见到比较明确

的表述。但是仔细分析国务院《物业管理条例》的有关规定，我们可以将业主委员会的外部

法律地位划分为民事法律关系中的法律地位和行政法律关系中的法律地位。《物业管理

体条例》第十五条规定：业主委员会履行代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业

服务合同，以及及时了解业主、物业使用人的意见和建议、监督和协助物业管理企业履行物

业服务合同的职责。第三十五条规定：业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立

书面的物业服务合同。第五十一条规定：物业管理企业确需临时占用、挖掘道路、场地的，

应当征得业主委员会的同意。依据以上条文的规定，我认为：业主委员会与物业管理企业之

间存在着一种合同法上委托合同的民事法律关系。所谓委托合同，1999年颁布并实行的《中

华人民共和国合同法》对其定义如下：委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托

人事务的合同。也有学者将委托合同称为“委任”，谓当事人约定一方委任他方处理事务，他

方允为处理之契约（史尚宽：《债法各论》，荣泰印书馆股份有限公司，中华民国四十九年版，

第359页。）。在业主委员会与物业管理企业的法律关系中，由于业主委员会其自身没有能力

进行物业管理，故只能委托具有管理能力的物业管理企业代为自己进行管理。一旦业主委员

会与物业管理企业协商一致，在物业管理委托合同上签字，便意味着物业管理委托合同的成

立。物业管理企业在物业管理委托合同规定的范围内为业主委员会实施物业管理的事务，而

业主委员会则在全体业主及业主大会的授权下向物业管理企业支付报酬，两者之间存在着明

显的劳务给付关系。上述内容，完全符合委托合同的法律性质，（参见上引，史尚宽书，第

359-365页。）故业主委员会与物业管理企业的法律关系，可以定性为合同法中委托合同的民

事法律关系，其中业主委员会是委托人，物业管理企业是受托人，委托的内容是业主委员会

所在居住小区的物业管理事务。业主委员会除了在与物业管理企业的法律关系中处于委

托人的地位以外，《物业管理条例》第十六条还规定：业主委员会应当自选举产生之日起30

日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。第十九条规定：业主委员

会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门，应当

责令限期改正或者撤销其决定。第二十条规定：业主委员会应当配合公安机关，与居民委员

会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作；在物业管理区域内，业

主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，

并接受其指导和监督；业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居

民委员会的建议。上述条款表明：业主委员会与房地产行政主管部门、公安机关和居民委员

会之间还存在着一种行政管理法律关系。所谓行政管理法律关系，是指作为行政主体的行政

机关和法律、法规授权的组织因行使行政职能而与行政相对人的个人、组织所发生的关系（姜

明安：《行政法》，中国人民大学出版社，2003年版，第17-18页。）。当业主委员会作出的决

定违反法律、法规时，房地产行政管理部门无须与业主委员会协商或是征得其同意，而可以

直接在《物业管理条例》规定的范围内通过自由裁量，单方面地选择责令业主委员会限期改

正、撤销其决定抑或给予其一定程度的行政处罚。相反，当业主委员会选举产生后，则必须

无条件地强制性地向所在区、县人民政府房地产行政主管部门备案；并且，业主委员会协助、

配合公安机关和居民委员会维护社会治安工作并接受其建议、指导和监督也是强制性的。如

果其不为上述行为，就会受到有[!--empirenews.page--] 关部门的行政处罚。以上内容符合行政法上行政管理行为的特征（参见罗豪才：《行政法学》，

北京大学出版社，1992年版，第107-110页。），故可得出以下结论：业主委员会与房地产行

政主管部门、公安机关和居民委员会之间存在着行政法上的行政管理法律关系，房地产行政

主管部门、公安机关和居民委员会作为行政管理主体，业主委员会则处于行政相对人的地位。

三、业主委员会的权利和义务在明确了业主委员会在各种法律关系中的法律地位以后，其权

利和义务便显得十分明晰了。基于业主委员会内部法律地位和外部法律地位的划分，其权利

义务也可以划分为内部权利义务和外部权利义务。（一）业主委员会的内部权利义务所

谓业主委员会的内部权利义务，是指业主委员会基于其内部法律地位而产生的、在与全体业

主和业主大会之间的法律关系中所具有的权利和义务。由于业主委员会在内部法律关系中处

于代理行为的代理人和管理行为的管理人两种不同的法律地位，其内部权利义务也可以划分

为代理行为中的权利义务和管理行为中的权利义务。 1. 代理行为中的权利义务业主委员

会在与全体业主（包括业主大会）的民事代理法律关系中处于代理人的地位。代理人在民事

代理法律关系中的权利义务主要包括以下几点：（1）代理人必须亲自实施代理行为。除非经

被代理人同意或有不得已的事由发生，不得将代理事务转委托他人处理。（2）代理人应谨慎、

勤勉地行使代理权。代理人不履行勤勉义务，疏于处理代理事务，使被代理人设定代理的目

的落空并遭受损失的，由代理人予以赔偿。（3）代理人应向被代理人忠实报告处理代理事务

的一切重要情况，以使被代理人知道事务的进展以及自己利益的损益情况。在代理事务处理

完毕后，代理人还应向被代理人报告执行任务的经过和结果，并提交必要的文件材料。（4）

代理人不得与第三人恶意串通，损害被代理人的利益。如使被代理人遭受损失的，由代理人

和第三人负连带赔偿责任（参见王利明：《民法》，中国人民大学出版社，2000年版，第117

页。）。基于以上内容，业主委员会在与全体业主的民事代理法律关系中，所具有的权利义务

大致有以下几个方面：（1）在全体业主和业主大会的授权下，以自己的名义同物业管理企业

签订物业管理委托合同。业主委员会是由全体业主在业主大会中选举产生的，其代表全体业

主与物业管理企业签订物业管理委托合同，必须在代理权的行使范围之内。只有业主委员会

在代理权行使范围之内代全体业主签订的物业管理委托合同，才对全体业主具有法律效力。

如业主委员会没有得到全体业主或业主大会的授权或超越其代理权的行使范围同物业管理企

业签订物业管理委托合同，则该合同对于全体业主没有法律效力。此外，业主委员会在同物

业管理企业签订物业管理委托合同时，必须以自己的名义。非经全体业主或业主大会追认，

业主委员会以其他任何名义签订的一切合同，对全体业主都没有法律效力。（2）在业主大会

上向全体业主报告物业管理实施情况，并接受其监督。作为全体业主的代理人，业主委员会

在每年召开业主大会时，应当进行年度总结，向大会作出工作报告，将一年中其所进行的各

项物业管理活动向全体业主进行详细的说明，并对财务状况作出年终结算和新一年的预算。

此外，在业主大会上，业主委员会还应当接受全体业主对于其各项物业管理工作的监督。当

业主大会发现业主委员会超越代理权的行使范围从事代理行为，或者和物业管理企业串通、

损害全体业主利益的，可以拒绝承认业主委员会所为民事法律行为对全体业主的法律效力，

其法律效力仅及于业主委员会自身；如果全体业主的利益受到损害，还可以要求业主委员会

和物业管理企业承担连带责任。（3）充分考虑业主的利益，维护业主的合法权益。业主委员

会与全体业主之间的民事代理法律关系之所以产生，是因为全体业主由于自身专业知识和技

能的缺乏而利用业主委员会为自己服务，希望其最大程度地维护自己的权益，实现自己的利

益。因此，业主委员会在行使代理权时，必须从全体业主的利益出发，维护其权益，增进其

福利。《物业管理条例》规定业主委员会成员必须从业主中选举产生，所以业主委员会成员也

是业主之一，其维护全体业主的权益实际上也是在维护自己权益，故其在为任何民事法律行

为时，都应该更谨慎、勤勉、忠实地行使自己的代理权，为全体业主的利益服务。

[!--empirenews.page--] 2. 管理行为中的权利义务业主委员会与全体业主之间还存在着

一种管理关系，处于管理者的地位。管理者在管理关系中所具有的权利义务主要包括检查权、

调查权、建议权、移交处理权、奖惩权以及依法管理、公开管理、对于非法管理给被管理人

造成的损失承担赔偿责任的义务（参见应松年：《行政行为法-中国行政法制建设的理论与实

践》，人民出版社，1993年版，第648-650页。）。落实到业主委员会与全体业主之间具体的

管理关系中，业主委员会的权利义务有：（1）监督全体业主对于业主公约的实施。所谓业主

公约，依照《物业管理条例》第十七条的规定，是指由业主大会制定的、对有关物业的使用

维护管理、业主的共同利益、业主应当履行的义务、违反公约应当承担的责任等事项依法作

出约定的、对全体业主具有约束力的规范性文件。业主委员会有权对全体业主在日常生活中

实施、遵守业主公约的情况进行检查；对于业主违反业主公约的行为，业主委员会可以建议

其改正，并可以在法律、法规和业主公约规定的范围内进行一定的处罚；对于严重违反业主

公约且拒不改正的业主，业主委员会还可以移送上级房地产行政主管部门，实施行政强制或

行政处罚。（2）收取、使用和管理专项维修资金。所谓专项维修资金，根据《物业管理条例》

第五十四条的规定，是指属业主所有的、专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施

设备的维修和更新、改造的资金。在国务院建设行政主管部门和财政部门关于专项维修资金

收取、使用和管理的办法还未正式出台之前，各省、自治区、直辖市的物业管理条例中，都

将这部分资金划归业主委员会管理。但是，业主委员会在收取、使用和管理专项维修资金时，

只能用于符合全体业主共同利益的、物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和

更新、改造，不得挪作他用。（3）接受全体业主对于其管理活动的监督。业主委员会在业主

大会召开期间，应就其管理活动及专项维修资金的收取、使用和管理情况向全体业主作出详

细的说明，并接受其质询。业主一旦发现业主委员会的管理行为超越了法律、法规和业主公

约规定的职权范围，或违反有关法律、法规的规定，可以变更或撤销其行为；如发现其上述

管理行为给业主造成了损失，则可以要求其承担赔偿责任。此外，如果业主发现业主委员会

有非法挪用专项维修资金的情况，则可以要求其退还；也可以直接报县级以上地方人民政府

房地产行政主管部门，由他们负责追回。（二）业主委员会的外部权利义务所谓业主委

员会的外部权利义务，是指业主委员会基于其外部法律地位而产生的、在与物业管理企业、

房地产行政主管部门、公安机关和居民委员会之间的法律关系中所具有的权利和义务。由于

业主委员会在外部法律关系中具有委托合同的委托人和行政管理行为的行政相对人两种不同

的法律地位，其外部权利义务也可以划分为委托合同中的权利义务和行政管理行为中的权利

义务。 1. 委托合同中的权利义务业主委员会在与物业管理企业之间存在的委托合同的民

事法律关系中，处于委托人的地位。委托人在委托合同中的权利义务主要包括：（1）指示受

托人处理委托事务，不将处理该事务之请求权让与第三人。（2）监督受托人处理委托事务的

情况。（3）预付费用及费用偿还。（4）支付报酬（参见史尚宽：《债法各论》，荣泰印书馆股

份有限公司，中华民国四十九年版，第369-384页。）。结合以上内容，业主委员会在与物业

管理企业的委托合同中所具有的权利义务包括：（1）签订物业管理委托合同，委托物业管理

企业进行物业管理。业主委员会在全体业主和业主大会的授权下，以自己的名义同物业管理

企业签订物业管理委托合同，将自己所在小区的物业管理事务交由物业管理企业进行处理。

依据1997年建设部、国家工商行政管理局印发的《物业管理委托合同示范文本》及国务院《物

业管理条例》的规定，物业管理委托合同中只要应该包括业主委员会与物业管理企业的名称、

物业的基本情况、物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的

管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容。在委托管理的期限内，若物业管

理企业没有违反《物业管理委托合同》，业主委员会不得单方面提前终止合同，将物业管理事

务让与其他物业管理企业实施；否则就将按照合同中规定的违约责任向原物业管理企业赔偿

损失。（2）监督物业管理企业履行物业管理委托合同。业主委员会须定期检查监督物业管理

企业履行物业管理委托合同、实施物业管理事务的情况，检查监督的内容主要应该包括物业

管理企业对于物业管理委托合同中的全部管理事项是否都进行了管理、管理是否达到物业管

理委托合同中规定的服务质量以及物业管理费用的具体收支状况。对于物业管理企业违反物

业管理委托合同的行为，业主委员会应明确指出、限期整改，如物业管理公司未能在规定的

期限内整改或拒不整改的，业主委员会有权按照物业管理委托合同中的有关条款单方面终止

合同，并按照委托合同中的违约责任条款要求物业管理公司进行赔偿。此外，业主委员会还

应当收集业主和物业使用人对于物业管理事务的意见和建议，转告物业管理企业。（3）向物

业管理企业支付其用于物业管理事务的费用。对于物业管理企业在日常物业管理事务中支出

的，用于物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造的正常费用，业主委员会应当事

先预付或事后偿还，资金从专项维修资金中支出。但为了维护全体业主的利益，业主委员会

有审查物业管理企业提出的财务预算和决算的义务，只有在充分论证物业管理企业支出费用

的必要性与合理性的前提下，经业主大会同意，才能向其支付该费用。若未经业主大会同意

或业主大会不同意支付，则业主委员会不得私自从专项维修资金中向物业管理企业支付任何

费用，否则支出的资金由业主委员会自行偿还。（4）协助物业管理企业收取物业管理费。虽

然签订物业管理委托合同的是业主委员会，但由于其与全体业主之间存在着“隐名代理”的

民事法律关系（前文已有论述），物业管理委托合同中规定的物业管理费应由业主支付。如有

业主拖欠或拒付物业管理费，物业管理企业不能直接以业主委员会为被告提起民事诉讼，但

业主委员会仍然负有协助物业管理企业督促业主支付物业管理费的义务；若物业管理企业以

拖欠、拒付物业管理费的业主为被告提起给付之诉，则业主委员会负有配合其诉讼的义务。

[!--empirenews.page--] 2. 行政管理行为中的权利义务业主委员会在与房地产行政主管

部门、公安机关、居民委员会的行政管理法律关系中，处于行政相对人的地位。行政相对人

在行政管理法律关系中的权利义务有：（1）服从行政主体的行政管理。（2）依法履行各种法

定义务。（3）对行政主体执行公务的行为予以配合、协助。（4）接受行政主体监督。（5）在

行政主体对自己作出不利的行为时，有权陈述、申辩。（6）向有关国家机关提出申诉、控告、

检举。（7）依法提起行政诉讼。（8）依法请求国家赔偿或补偿（参见姜明安：《行政法》，中

国人民大学出版社，2003年版，第22-23页。）。在业主委员会与房地产行政主管部门、公安

机关和居民委员会具体的行政管理法律关系中，业主委员会的权利义务包括：（1）向物业所

在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。为了使房地产行政主管部门更好地了解和

管理业主委员会所在物业小区的物业管理事务，这次《物业管理条例》规定了业主委员会备

案制度。当业主大会选举产生业主委员会后30日内，业主委员会须向所在区、县人民政府房

地产行政管理部门备案，在备案时一般还需提交业主大会成立简要过程、业主大会议事规则、

业主公约、业主大会决议和业主委员会委员名单等材料。在通常情况下，只要业主委员会选

举产生的过程符合《物业管理条例》的规定并提交了所需的全部材料，房地产行政主管部门

业主委员会制度研究

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