浅析社会保障与就业政策的关系

  社会保障与就业政策存在紧密的联系,从总体上讲,社会保障与就业政策是相互作用、相互促进的。就业率的高低会直接影响社会保障的顺利运行,同时,社会保障制度的好坏也会作用到就业政策。正确认识社会保障与就业政策的关系,对于改善就业和建立健全社会保障制度具有重大意义。

  

  一、社会保障的内涵

  

  社会保障是一个十分古老的问题。自古以来,就总有一部分社会成员需要政府、社会或他人的援助才能保证基本生存条件。但“社会保障”一词却是在20世纪才出现的,对于社会保障的概念,国际上并没有一个统一的定义。即使在我国,也对社会保障有不同的解释。侯文若教授认为,“社会保障可理解为对贫者、弱者实行救助,使之享受最低生活保障,对暂时或永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障,以及对全体公民普遍实施福利措施,以保证社会福利增进,从而实现社会安定,并让每个劳动者都有社会安全感的一种社会机制”; 中国人民大学郑功成教授将社会保障定义为各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。这一定义强调了社会保障的三大特点:第一,社会保障具有经济福利性;第二,社会保障属于社会化行为;第三,社会保障是以保障和改善国民生活为根本目标的。国际劳工组织将其概括为,“社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护,以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争,并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。”

  综上所述,社会保障是国家和社会通过立法实施的,以国民收入再分配为手段,对社会成员的基本生活权利提供安全保障的社会行为及其制度的总称。也即社会保障的责任主体是国家或政府,需要由国家统一管理;社会保障的对象是全体社会成员,社会保障应该使所有社会成员都有可能成为受益者;社会保障的目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障,以实现社会稳定和社会公平。

  

  二、社会保障与就业政策的关系

  

  社会保障被誉为“社会安全网”和“社会减震器”,它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助,以缓解各种社会风险给社会成员在生活上、心理上造成的影响,消除社会成员的不安全感,以维护社会稳定。社会保障通过维护社会稳定,促进经济发展,社会保障与经济发展联系密切,两者既相互促进又相互制约,经济发展水平决定和影响着社会保障的规模和水平,社会保障反过来也促进和制约经济发展。而就业政策也与经济发展联系密切,“就业是民生之本”, 就业是关系到经济发展和社会稳定的最根本的民生问题,经济发展要注重扩大就业,两者必须相辅相成,协调发展。社会保障与就业政策都与经济发展密切联系,互相制约和影响,研究社会保障与就业政策的关系,有助于完善社会保障制度及我国就业政策。

  (一)社会保障影响就业政策

  社会保障作为一种独立的制度安排,不能是孤立产生的,它以采取某种经济措施为基本手段,以实现某种社会的、经济的或政治的预期为既定目标,社会保障制度的建立和发展与其所处的社会、经济、政治等环境密切相关。同样,社会保障与就业的关系也是互相影响的,社会保障可以成为充分就业的促进机制。社会保障有着自己独特的运行规律,但这并不意味着社会保障可以不关注就业或者与就业政策脱节。社会保障制度中的养老保险制度、最低生活保障制度、最低工资保障制度以及失业保险制度等的实施都对劳动就业产生直接或间接的、积极或消极的影响。一方面,社会保障作为社会安全网,如养老保险、失业保险等制度解除了劳动者的后顾之忧,社会福利有助于提高劳动力素质,从而对劳动者积极就业起到了鼓励作用;另一方面,如果社会保障水平过高则可能损害劳动者的竞争精神与上进心。西方发达国家已有深刻教训,英国作为福利国家的典范,在上世纪90年代的社会保障费用占到了其国家财政预算的40%,同时期瑞典的社会保障支出占其国内生产总值的21%,国家社会保障制度遇到严重的财政危机,国民经济的发展也直接受到影响。同时,由于社会保障水平过高,国民即使不去劳动也可以依靠社会保障维持基本生活,从而助长了国民的惰性,影响劳动者就业,这也是西方发达国家对其社会保障制度进行改革的主要原因。正因为社会保障对就业的这种独特影响,所以在一国社会保障制度不能做出变动或革新时,就须针对特定社会现状制定相应的就业政策。

  近年来,我国就业形势日趋严峻,劳动力市场供大于求的总量矛盾呈进一步扩大之势。我国的现实国情决定了社会保障制度应当具备并发挥出有利于促进就业的功能。首先,我国需要健全社会保障制度,这是确保统一劳动力市场不断发展的重要基础,也是创造公平竞争环境,推进积极就业政策的维系机制。因此,应当尽快完善现行社会保障体系,对养老保险等尽快实现制度统一,这既是社会保障制度自身发展的需要,也是积极就业政策取得预期成效的需要。其次,我国需要将被动的失业保险机制向积极主动的就业保障机制转化,这是社会保障制度发挥促进就业功能的重要方面。适时将失业保险与积极就业政策更加紧密地结合起来,运用更加积极的手段来提高劳动者的技能、促进失业者重新就业,显然是一种大势所趋。再次,社会保障机制应该增进必要的适应性和有效性。如调整社会保险的经办方式,以适应灵活就业的方式;全面推进工伤保险制度,解除劳动者的职业伤害风险等等。

  (二)就业政策影响社会保障

  就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作用。客观地评论就业与社会保障的关系,可以发现:就业与社会保障其实存在着一种互促与互制的关系。其中,积极的社会保障机制可以促进充分就业这一互促关系已毋庸置疑。然而,我们不能忽视二者的互制作用,即就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作用。当经济发展不景气,就业率不高的时候,就会使该时期内缴纳社会保障费的人数减少、领取失业保险金和救济金的人数增加,从而使社会保障的财政状况趋坏。这时,积极的就业政策会促进就业,这样不仅可以减缓经济衰退,同时由于就业率的上升,也会改善社会保障状况。而当经济持续增长时,可以促使就业率持续提高,从而使缴纳社会保障费的人数增加、领取失业保险金和救济金的人数减少,社会保障的财政状况趋好。

  2009年,在应对国际金融危机的困难情况下,中央实施更加积极的就业政策。包括把促进高校毕业生就业放在突出位置;广开农民工就业门路和稳定现有就业岗位;发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的作用;鼓励和支持困难企业与员工协商薪酬,采取灵活用工、弹性工时、技能培训等办法,尽量不裁员。帮助城镇就业困难人员、零就业家庭和灾区劳动力就业;进一步开辟公益性就业岗位;大力支持自主创业、自谋职业,促进以创业带动就业;进一步改善对就业的公共服务。加强就业信息发布、职业介绍和就业指导工作;大力开展职业培训;加大对就业困难人员和农民工职业技能培训的政策扶持。2009年,中央财政安排就业专项资金426亿元,比上年增长59%。实施困难企业缓缴社会保险费或降低部分费率、再就业税收减免及提供相关补贴等政策,鼓励企业稳定和增加就业。开展系列就业服务活动,多渠道开辟公益性就业岗位,促进高校毕业生到基层就业、应征入伍和到企事业单位就业见习,全年组织2100万城乡劳动者参加职业培训。这些措施促进了就业的基本稳定。在中央积极的就业政策下,在国际金融危机还在扩散蔓延、世界经济深度衰退、我国经济受到严重冲击的异常困难情况下,我国国内生产总值达到33.5万亿元,比上年增长8.7%;城镇新增就业1102万人;城镇居民人均可支配收入17175元,农村居民人均纯收入5153元,实际增长9.8%和8.5%。同时,积极的就业政策使社会保障体系得到了加强。2009年全国社会保障基金积累6927亿元,比上年增长44.2%。

  

  三、结语

  

  就业政策与社会保障政策需要协调配合。就业与社会保障是相辅相成的关系,而不是互相替代的关系。适当的社会保障水平可以激励劳动者就业,而社会保障程度的过高或过低都会影响到劳动者就业的积极性,如果社会保障体系与经济发展不适应,无论如何去调整就业政策来完善社会保障体系也会事倍功半。而积极适当的就业政策则会促进经济增长,改善社会保障状况,积累社会保障基金,给劳动者乃至全体国民提供更加有力的保障。

  我国现阶段就业压力大,劳动力总量供大于求,总供给大于总需求的形势基本不变。不实施积极有效的就业政策很难解决甚至缓解现阶段就业压力持续扩张的局面,更难以完善社会保障体系;另一方面,我国的社会保障体系也面临着很大的挑战,比如要解决人口老龄化造成的一系列问题、农村社会保障覆盖率低以及下岗失业人员的社会保障水平低下等问题,这些问题也使得构建完善统一的全国劳动力市场增添了不小的难度。因此,确保积极就业政策与和谐社会保障制度的协同发展是我国现阶段乃至相当长时期内的重要任务,也是促进经济长远发展的基本要求。

  (作者单位:内蒙古师范大学青年政治学院)

  


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