关于政府年底突击花钱现象的分析和思考

　　摘要：各级政府年底突击花钱，花双倍钱采购；深圳花160万元翻修尚未验收的天桥；长春警方采购单价近3万元的笔记本电脑……这背后，都隐藏着“花光预算”的逻辑。而“防止年终突击花钱”这出戏码，每年年底都要唱，这让老百姓很揪心。同时这场关于“预算”的讨论也正愈演愈烈。有人担心，有人期待。另外有网友评论说，与其将巨额的预算结余花在这些乱七八糟的地方，倒不如用来购置校车、补偿灾民，或者干脆给所有人退税。　　关键词：政府 突击花钱 预算赤字 预算执行 管理体制 透明　　各级政府年底突击花钱，花双倍钱采购；深圳花160万元翻修尚未验收的天桥；长春警方采购单价近3万元的笔记本电脑……有官方权威数据显示，在2011年年底，财政部早在11月初就不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向，各级政府机关再次在年底前突击花钱以完成预算。那么，为什么各级政府在年底会突击花钱？为什么预算赤字高筑，政府还要突击花钱？又或者说预算执行为何总是“前慢后快”？要坚决防止这种情况的发生，能否通过一次会议或者发一个文件就能解决这个问题？这一问题又该如何解决？　　面对这一个接一个的问题，笔者联系实际，结合有关知识，对这种现象分析如下：这一现象的出现主要是由我国的管理体制、预算执行、透明度问题以及财政预算制度不合理导致的。　　1、我国管理体制存在着多方面的缺陷，这导致了在预算赤字高筑的下，各级政府仍在年底突击花钱。主要表现为：　　首先，我国的财政管理体制存在缺陷。我国实行“以收定支、收支挂钩”的财政体制，当我国今年财政收入出现意料之外的高增速后，年终突击花钱便顺理成章，而且难以根治。　　其次，我国行政管理体制不完善，行政治理存在缺陷。在部门职责、任务难以清晰界定的情况下，各个部门总想多要钱。　　再次，预算管理制度存在缺陷。超预算增长支出无须通过人大审议，政府对超预算增长在使用上不受任何监督。预算执行结果超预算增长的情形与政绩考核有关，我们把预算执行结果超预算视为政绩，而将预算执行结果小于预算视为问题。为提高政绩，各部门争相“花钱”。　　年底突击花钱这是一种体制性现象，不是偶尔的工作失常。不深化改革，大力推进体制创新，年底突出花钱的现象就会年复一年地反复出现。要坚决防止这种情况的发生，便不能通过一次会议或者发一个文件来解决。　　2、我国预算核拨方式存在缺陷。我国现行用款单位部门预算实行增量预算，按上一年度部门支出来核定下一年度部门收入，并非按照实际需要来定。如果本年度该部门有财政节余，不但要全部上缴，而且还会影响到第二年预算基数，令第二年的预算拔款惨遭削减，正是由于这种预算核拨方式变相的鼓励“节约吃亏，花钱得益”，这使政府部门年底突击花钱成为潜规则。　　3、我国现行的预算执行方式增大了预算的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度，影响预算执行的严肃性。从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势，这是因为我国人代会一般在3月份召开，国家预算要经过全国人代会的审查批准，才具法律效力，才能执行预算，所以前3个月的时间，政府进行财政活动没有法律依据，出现预算空当，处于无“计划”状态，只能按上年基数进行。这就使得我国出现预算执行在前，预算批准在后的不正常现象，到了下半年，这一年的工作打算和经费情况基本已经明朗，各级政府才敢花钱。所以在预算执行过程中，都会形成年内‘前低后高’的规律。　　4、预算法治化观念淡薄。预算制度是为了约束政府收支而设计出来的制度，但中国由于预算外收入和超预算收入的存在，使巨额收入游离在预算的约束之外，预算对于政府收支的约束和控制基本上属于不可能。预算的核心还在于政府与人大的权力分配，在于人大对政府财政权力的监督和制约。预算不仅是政府管理的工具，更是人民管理政府的工具，是人大监督政府的工具。所以，要强调预算的法治化、民主化。　　5、年底突击花钱是一个支出的问题，而不是收入问题。我们目前的预算支出只有量方面的限制，没有时间方面的要求，对于预算支出的结转也缺乏鼓励性的规定，所以才导致年度突击花钱，生怕来年降低支出标准。因此，预算法重点要放在政府开支的规范上，管好了开支才是管好了政府的钱袋子。有必要明确，预算法重点管支出，而不是收入。预算法只有明确未经预算的项目不得开支，才是抓住了关键。　　6、预算法内在缺陷问题的存在。预算法的内在缺陷出在列举式的预算收入与预算支出范围上,从条文上看,收支都包含“其他”这样的试图涵盖全部的规定,但却又将预算外资金置于法外。　　四、关于年底突击花钱提出的对策规划　　1、要杜绝年底突击花钱，必须靠深化改革，完善行政治理，健全财政管理体制，提高部门预算的透明度。做到各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制；完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开；强化政府债务管理；规范预算调整，完善预算审查监督。　　2、建立相对规范灵活的预算调整制度，尽快堵住制度上的漏洞，可以适度采取零基预算的预算方式；理顺预算法和政府采购法律制度之间的关系，形成法律上的合力；改变预算编写方式，或者建立预算节约奖励制度，以便有效地遏制年底突击花钱的特殊现象。如：严格按照当年的情况，办多少事、花多少钱。同时，对于各地方、部门节约下来的预算，给予一些奖励措施，比如“一半上缴，一半留在本单位”。　　3、为解决财政支出“前高后低”的情况，需要财政部进一步健全各单位部门预算执行管理制度，完善预算支出责任制度，建立预算绩效管理制度，创新财政监管模式，不断提高预算执行的均衡性和效率，进一步提高财政资金的使用效益。　　4、实行预算的公开，增强预算的科学性、完整性和透明度。不仅要实现预算静态结果的公开，同时要做好动态过程的公开。做到预算公开的不断细化和透明，对于民众最为关心的核心领域的预算情况,尤其要重点公开,严格监督。其次,将预算公开与预算参与、预算监督相衔接。满足公民实现知情权的需要,便于公民对预算过程的有效参与和有力监督。同时,制订科学合理的预算，提高预算法所规定的预算公开制度的可操作性。　　5、完善相关法律制度，加强财政监督、审计监督和人大监督的力度，以及社会公众监督。唯有将政府的预算收入和支出全部暴露在阳光之下，各级政府部门大手大脚花钱的毛病才能彻底根治。　　6、监督好地方政府，实行预算法约束。预算法修正后约束的重心在地方政府,在省内各级政府间包括转移支付在内的财政管理体制。而强化政府预算约束,一般有三种机制:财政宪法、代议民主与债券市场。完善中国债券市场的机制将有力地约束政府预算,提升政府良性之治，从而进一步监督好地方政府，解决相关的预算支出问题。　　7、根治突击花钱，向港府学习　　在根治政府突击花钱方面，我们应该向香港政府学习，因为港府不存在“年末政府部门突击花钱”的现象。香港政府部门的实际开支都比预算少，当年没用完的钱，不用上缴，而是留下作下一年再用，也不会影响政府下一年的预算。在上一个财政年度，政府将纳税人的钱应使则使，用得其所了，下一年度你要用钱了，才容易获得通过。如果乱花钱，则会影响明年财政拨款。所以我们要搭建起债权人监督政府的法治桥梁,将为政府预算与治理提供有力的硬约束,形成可信承诺，从根源上解决预算法内在的缺陷问题。