对完善耕地占补平衡制度的几点思考

国土资源情报

坚持和完善最严格的耕地保护制度

对完善耕地占补平衡制度的几点思考

喻

锋

100812）

（国土资源部信息中心，北京

摘要：在当前和今后一个时期，作为一种涵盖资源、生态、经济等方面的综合性平衡，耕地占补平

衡制度必须坚持土地复垦整理和中低产田改造并重，重点抓好国家、省、市级重点工程的占补平衡，构建并完善共同责任与多方激励机制，才能真正实现保护耕地和粮食安全的长远目标。

关键词：耕地保护

占补平衡

8月23日，胡锦涛同志在中央政治局第31次集体“当前和今后一个时期……要从严控制各学习时强调，

类建设占用耕地，完善耕地占补平衡制度”。作为保护耕地和粮食安全的一项重要制度，在国际经济和粮食市场动荡、国内“十二五”开局和新一轮西部大开发等大背景下，加强和进一步完善耕地占补平衡制度显得本文从内涵、途径、重点和关键等4尤为重要。为此，

个方面入手，对完善耕地占补平衡制度进行了梳理和思考。

积达356万平方公里，占国土面积的37%，年平均土壤损失耕地约100万亩。另外，我国侵蚀量高达45亿吨，

现有坡耕地有3.6亿亩，占耕地总面积的20%；坡耕地全部是水土流失的土地，面积占全国水土流失总面积的6.7%，产生的土壤流失量却占到全国的28.3%，西南、西北等地区坡耕地土壤流失量占当地土壤流失总量的50%以上。

因此，生态内涵在耕地占补平衡中必须予以重视，并在土地生态系统管理的实践中得到体现：在整复垦、开发补充耕地前应开展生态环境影响评价，理、

评估生态系统结构和功能的变化，论证新增耕地可能对环境产生的影响，考虑将建设占用耕地耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他土地土壤改良的可行性，制订生态保护方案和应对措施，避免或减轻由此造成的水土流失等生态环境问题。

此外，耕地占补平衡不是为满足建设占用而去平衡，其根本出发点是保障国家粮食安全。考虑到占补平衡与城镇化在空间转移方向上存在逆向差异（耕地远离城镇、劳动力涌入城镇），如果补充的耕地本身禀赋水热条件差，再加上地块零散、人就不好，耕作距离远、力耕作强度不够，这样的耕地不仅粮食产量低、效益耕地占补平衡在内差，而且还面临撂荒的危险。因此，涵上还要充分体现耕地数量与耕地粮食产出水平、经济效益的协调一致性，对建设占用的耕地不仅要“有补，新增的耕地更要“有人种、能产出、得收益”。充”

一、内涵：“数量-质量-生态-经济

平衡”

耕地占补平衡即建设占用耕地与土地开发整理新增耕地之间的平衡，设立之初并没有对平衡的内涵界时空尺度、评判标准等进行严格限定，对“保证耕地限、

数量不减少、质量不降低”的笼统规定，在实际操作中难以把握，“占优补劣”现象仍很突出。

目前，耕地占补平衡正处于由数量平衡向数量—质量平衡的过渡阶段。随着农用地分等定级成果的推广应用，在数量平衡的基础上加入质量平衡因素，可以满足增减耕地在质量上的平衡要求。但在局部地区，对数量平衡的片面追求，仍造成通过围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地的现象屡见不鲜，导致水土壤沙化、洪涝灾害等频繁发生，酿成更大的土流失、

有数据表明，截至2009年，全国水土流失面生态悲剧。

2011-9-16收稿日期：作者简介：喻峰，男，助理研究员，主要从事国土资源分析、土地利用及评价等研究。

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电力、煤气等重点工程集中上马。这一方面刺激和带动了地方经济的发展；另一方面，由于重点工程一般占地较大，也加重了地方政府补充耕地任务的负担和难度。从特点上看，重点工程往往跨越多个行政区域,由于耕地补充工作由项目所在地承担,某些工程的受益主体和项目承担主体之间存在利益协调的问题,不同类型的重点工程建设涉及的利益问题也存在差异。

因此，在近一段时间内，应强化国家、省、市级重点工程的耕地占补平衡工作，构建重点工程耕地储备制度，建立国家和省级耕地后备资源基地；在重点工程建选线时，应通过严格的专家评议程序，采取少设选址、

占耕地的最优方案，如绕行、高架、隧道等设计方案；进一步明晰重点工程补充耕地任务的主体，完善对重点工程耕地占补平衡的考核和对地方政府、被征地的补偿办法，深入积蓄和挖掘土地潜力。此外，从经济平衡西气东输等不同地区获的内涵考虑，对诸如南水北调、益水平差异较大的项目,国家应出台相应的利益补偿机制,促进耕地占补经济效益的地区均衡化。

二、途径：“土地整理复垦+改造中

低产田”

自1998年土地整理成为一种正式制度安排以来，1999~2008年平均年内增加通过土地整理复垦开发，

10年间耕地面积相当于建设占用耕地面积的131.7%，均实现了耕地占补平衡。然而，由于多年高强度的土地开发，中国耕地后备资源已经十分有限，扣除生态环境建设重点区域，可开发的耕地后备资源已由2000年的700多万公顷锐减至不足500万公顷，且分布不均衡，依赖大规模开发后备资源补充建设占用耕地的模式已难以为继。

为突破上述瓶颈，要求我们既要坚持把土地整理尤其是耕地整理作为实现耕地占补平衡的重要途径，也要同时从产出总量的角度去考虑实现占补平衡，不具体而言，在宜农后备土断加大中低产田的改造力度。

地资源缺乏和生态脆弱地区，占补平衡方式应由土地开发逐步向以整理复垦为主转变，在综合评价补充耕排水条件、土层厚度、土壤质地和肥力地的灌溉条件、

等基础上，科学确定改造中低产田的数量及标准。研究也表明，通过改造中低产田促进粮食增产的效果远超过土地开垦：如果把现有占耕地总面积60%的中低产田的单位产出量提高30%，就相当于增加了现有耕地产出总量的18%(或理解为相当于增加现有耕地面积的18%)；同时中低产田改造的成本也仅为垦荒造田的1/3，还有利于保护环境。

因此，从中长期来看，必须坚持把整理复垦和改造中低产田作为我国未来实现占补平衡的重要手段和方向，可以考虑在耕地占补平衡上用“以质抵量”替代“以量抵质”，即允许通过中低产田改造等基本农田建设提高耕地质量和产量，以此按一定比例来换算折抵被占用的耕地。

四、关键：“共同责任与多方激励机制”

目前，在耕地占补平衡工作中，虽然对于项目的立项、实施、验收都形成了一套行之有效的管理办法和规章制度，但随着建设占用耕地数量不断增加，单靠国土部门通过土地复垦整理开发补充耕地已不现实。首先是相关部门要积极参与、分工协作：国土部门负责补充耕地项目库的建立和使用管理;农业部门负责补充耕地土壤肥力和继续培肥措施的验收;水利部门负责灌溉设施的验收;财政部门负责资金使用的审核等。其减少行政羁绊。国土资源次，进一步强化市场化运作、部在2009年出台的《关于全面实行耕地先补后占有关中就提出，要探索市场化运作方式，鼓励问题的通知》

社会资金参与补充耕地；耕地指标通过市场有偿转让，用于建设占用耕地的占补平衡。虽然已经出现了一些联营开发和股份制开发的典型，但尚未个人投资开发、

形成规模、影响也十分有限。

因此，要注重采用经济手段，充分调动中央、地方、企业、农民等占补主体的积极性，理顺各主体之间的利

三、重点：“国家、省、市级重点工程

占补平衡”

重点工程在全国耕地占补平衡工作中占有重要地位,其占补平衡完成程度对耕地占补平衡工作全局具有决定性和示范性作用。近年来，在投资拉动尚未根本扭转的宏观经济形势下，大量铁路、公路、机场、水利、

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益关系，要鼓励个人和企业通过集资、投劳、贷款等多联营和股份制等联合方式种形式筹集资金,采取独资、

参与耕地补充，如制定优惠政策，吸引企业资金、农村个人资金和社会闲散资金投入土地整经济组织资金、

理等。同时，积极开展国际合作，引进和利用外资，特别是争取国际金融组织和外国政府的土地整理援助还要通过建立多方激励机制，从政策项目等。此外，

上、资金上、指标上对耕地保有量大省、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助，甚至可以设立耕地占补平衡奖励基金，对年度占补考核优秀的地单位和个人进行表彰和奖励，并引入社会监督机区、

制，进一步完善占补平衡项目保修制度和项目施工质量责任追究制度。

总之，随着我国经济社会的发展和人民物质生活需求的日益提高，保住18亿亩耕地红线、落实耕地占补平衡不仅仅是个数学命题，其内涵应是涵盖资源、生态、经济等方面平衡的综合性命题；从长远来看，垦荒式开发土地来增加耕地的做法不可持续，应注重内涵尤其是改造中低产田式土地利用,通过土地复垦整理、

坚持和完善最严格的耕地保护制度

保持耕地占补在综合效益上的动态平衡；其中，国家、省、市级重点工程占用耕地数量大、质量好，其占补平衡完成程度对耕地占补平衡工作全局起着决定性作耕地后备资源基地和利益用,重点工程耕地储备制度、

补偿机制亟待构建；最后，还要探索市场化运作方式，完善经济手段、开展国际合作、强化社会监督，最终建立起耕地占补平衡的广泛参与体制与多方激励机制。

参考文献

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（上接第36页）

较为杂乱，分散于《土地法》、《土地法施行法》、《平均地权条例》、《实施耕者有其田条例》等法律文件之中。为《土地统一土地征收立法，台湾地区于2002年制定了征收条例》及施行细则。《土地征收条例》首先区分因公益需要而实施的征收及区段征收，并以列举加概括的方式分别明确了两种征收方式的范围。此外，《土地征收条例》还详细规定了征收程序、补偿、区段征收、征收撤销等内容。

明确规定的特别情况（公共灾难及内部保安需要）外，政府只有在穷尽私法途径仍不能取得私人财产的情况下，方可依照该法令行使征用权力。

三、借鉴国外有益经验，起草规范集体土地征收的配套法规

通过比较分析可以发现，世界上多数国家和地区针对土地征收的立法模式是：宪法或民事基本法中对土地征收做出原则性规定，辅以单行立法解决具体操作问题。就我国而言，受立法技术及成本限制，《土地管理法》的修订不可能涉及集体土地征收的方方面面，因而，建议在推动《土地管理法》修订的同时，组织起草《集体土地征收征用条例》作为《土地管理法》的配套法规，以细化《土地管理法》的有关规定，使其具有较强的可操作性。

6.中国澳门特别行政区

澳门地区调整土地征收关系的法律主要是立法会于1992年制定的第12/92/M号法令以及原葡澳当局“澳门总督”于1997年制定的43/97/M号法令。前者是基础性法令，订定了公用征收法律制度大纲，后者作为施行细则是对前者的补充性规定。澳门地区12/92/M号法令最突出的特点是强调私法优先原则，即除法律

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