从代建制的实践中探讨企业定位及责.权.利统一的问题 -项目代建制- 南宁市发改委

从代建制的实践中探讨企业定位及责、权、利统一的问题

来源:  2006-11-28

杨东民

首先,非常感谢大会给我这样一个发言的机会。我发言的题目是从“代建制”的实践中探讨企业的定位和责、权、利统一的问题,因为“代建制”推出的时间还不长,大家都还处在摸索的阶段,所以我谈的一些看法和意见不一定成熟,仅作为个人意见与大家探讨。

一.中咨公司在“代建制”方面的实践情况

中咨公司属于国资委管理的国有重要骨干企业之一,其主营业务是为中央政府在国家重大建设项目的决策和实施过程提供咨询评估意见,同时也为地方政府、企业、银行等各类用户提供所需要的工程咨询服务,自1982年成立以来,累计完成各类咨询业务l万多项,涉及项目总投资12万亿元。

其下属的中咨工程建设监理公司是中咨公司的全资子公司,具有工程咨询、招标代理、工程监理、设备制造监理甲级资质,是国内最早从事工程监理、项目管理以及尝试“代建制”的企业之一,至今,已经完成和正在实施的监理、项目管理以及“代建制”项目500多项,项目总投资约1900亿元。其中工程监理项目所占比重最大,每年营业额约1.5亿元,比较有代表性的项目有:首都机场新航站楼和正在建设的T3航站楼、2008奥运会国家主体育场(鸟巢)、深圳岭澳核电、深圳地铁、浙江嘉兴电厂、西直门交通枢纽、西藏三大文物保护单位改造、国家储备粮库等等。

项目管理我们从1983年就开始尝试,当时做的项目是北京丽都假日饭店,近几年随着市场的发育项目管理的业务量有了较大增长,比较有代表性的项目有:杭州湾跨海大桥、哈尔滨磨盘山水库供水工程、云南雷打滩水电站、宁波建龙钢铁公司新建600万吨钢工程、中国国家话剧院、劳动和社会保障部新建办公楼、国宏大厦等。

“代建制”项目由于国家推出的较晚,我们已经实施和正在实施的项目仅有4个,下面我将我们承担的4个“代建制”项目情况给大家介绍一下并谈谈我们的做法和体会:

1.中央音乐学院附中迁建工程

中央音乐学院附中迁建工程是国家发改委批准立项建设的“九五”国家重点文化设施建设项目,总建筑面积近3万平米,分为综合楼、音乐厅、教学楼及学生宿舍四个部分,其中综合楼地下一层、地上16层,该项目功能设施齐全,技术复杂,是一所现代化的音乐教学设施,工程总投资2.04亿元,全部由国家财政拨款。为了确保工程优质、高效、按时完成并投入使用,国家发改委将该项目列为投资改革试点项目,会同文化部共同委托我们对该项目进行全过程管理试点,不仅将资金拨付的权利给了我们,而且代项目使用单位进行项目审批、土地购置、规划设计、施工及设备材料采购招标、施工管理、竣工验收及工程保修七个阶段的工作,为此,以我公司工程技术人员为主成立了筹建处,筹建处主任由我公司派出的项目经理担任,我公司按照项目管理的方法和原则,利用项目管理技术及工具,制定了详细的项目管理工作计划及其各阶段的质量、进度及费用控制目标,并将各类目标进行分解细化,责任到人。该工程于1998年7月开工建设,在国家发改委、文化部的关心支持下,在中央音乐学院的全力配合下,经过项目管理人员的共同努力,于2001年9月顺利建成并通过验收移交给音乐学院附中使用。该工程主体结构和整体质量分别获得北京市“结构长城杯”和“建筑长城杯”奖。工程投资决算也控制在国家批准的投资概算之内,并略有节余。我们承担的中央音乐学院附中迁建工程得到了国家发改委、文化部以及中央音乐学院的肯定。

该项目与现在国家推出的“代建制”相比,赋予我们的工作内容、责任、权利基本相同,最大不同的是没有对超出或节省投资进行赔偿或奖励的约定,也没有让我门提交履约保证金。风险没有目前“代建制”的大,但比我们过去承担的全过程项目管理责任要大的多,采取这样的方式建设,确实给业主节省了资金、精力和时间,同时也保证了质量和使用,效果十分明显。这个试点是成功的。

2.中央美术学院迁建工程

中央美术学院迁建工程与中央音乐学院附中迁建工程基本相同,都是国家发改委于1998年委托我们承担的“交钥匙”试点工程。该项目总建筑面积76773平方米,总投资40511万元,全部为国家财政预算内拨款,该工程分为15个建筑子项和17个室外工程子项,不仅技术要求高,而且建筑结构也十分复杂,地下一层,地上13层。针对该工程技术要求高建设难点多的特点,我们选派了十余名经验丰富的工程技术人员,与使用方中央美术学院派出的人员一起组建了筹建处,与中央音乐学院附中不同的是主任由美术学院的书记担任,我们派出的项目经理担任副主任。工作内容和管理范围以及相应的责任与中央音乐学院略有不同,主要是前期有关设计文件报批和勘察、设计、监理、施工及设备材料招标工作、工程竣工总验收等是协助业主完成,其他如投资控制、质量控制、进度控制以及设计变更审查等由我们承担。该工程于2001年9月建成投入使用,但由于该工程的建设过程中我们没有完全起到主导作用,投资决算与国家批准的概算超支较大。今天回过头来总结的话,国家发改委作为出资人,美术学院作为使用人,我们作为代建人在该项目的建设过程中的责、权、利等方面还不是十分的明确,业主(也就是未来的使用人)没有更多的放权给予我们,使得我们的控制手段弱化,代建的形式体现的不充分,更类似于项目管理代监理的形式。

3.北京市疾病预防控制中心防病业务楼工程

该项目是北京市实行政府投资代建制第二个试点项目,也是北京市年度重点工程建设项目,项目总建筑面积11800平米,总投资5816万元,2003年8月,经过招投标,我公司中标,成为该项目的代建人,并与北京市发改委和北京市疾控中心共同签订了《代建合同》,全面履行代建人的权利和义务。该项目在完成了前期准备工作并得到北京市环保局、规委、建委的相关审批后,于2004年10月正式开工,并与2005年6月结构封顶,主体建筑预计今年12月竣工,配套工程预计明年年中全部完成,并交付给北京市疾控中心使用。

该项目计划工期本是18个月,但由于该项目的一些特出使用性质,在报送相关部门审批时很不顺利,迟迟批不下来,导致主体工程工期延长11个月之久,根据代建合同,我公司的代建费用为90万元,由于工期延长,我公司不仅面临着投入的人力、物力、财力都远远超出预算得不到补偿出现亏损可能,而且还面临着由于工期延长导致投资额超出审批额带来的赔偿风险。

该项目还在建设当中,我们的体会是,(1)签定合同时,前期工作深度不够,对该项目拟建的生物实验室与普通办公楼设计、施工中的区别以及特出性把握的不准,导致建设期间不可预见因素增加,管理难度增大。(2)目前各政府主管部门之间没有形成一整套如何实施代建制的相关政策、规定,导致代建人在报送相关材料时身份不明确,审批拖延。(3)我方派出人员对于可能出现的风险和问题估计不足,协调各方的能力有限,同时有些问题的出现也是我们非主观可以控制的。该项目对于我们来说,已经没有什么收益可言,但我们可以从中总结出一些经验和教训值得今后吸取。

4.国家物资储备局直属处安全改造工程

该项目是在国家正式推出“代建制”以后,我们于今年7月通过公开招投标后获得的,目前正在进行前期准备工作。该项目建设内容主要是新建12座物资储备库以及相关的配套设施,改造办公楼、锅炉房、食堂等,建筑面积46978平方米,总投资12428万元。合同约定工期是取得建设工程规划许可证之日起不超过24个月,我们的管理责任是负责综合库的安改项目的建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,建成后移交给使用人—即物资储备局直属处。目前我们正在代业主办理前期规划、土地购置和建设队伍的招标准备等工作,有关合同也在拟订当中。从我们对该项目的分析来看,该项目的风险明显大于收益,是否可以取得成功还有待于最终实践后总结。

二.“代建制”企业的定位问题

自九十年代初,随着我国市场经济的发展,投资体制的改革,政府职能的转变,国家在投资领域对项目建设过程的管理推出了一系列的改革措施,如项目法人责任制、招标投标制、工程监理制等等,这些制度和措施的推出,无疑对改善我国的投资环境、规范投资行为、整顿建筑市场以及明确投资过程中涉及项目的不同主体各方的地位、作用和应承担的法律责任起到了十分有益的作用。围绕着这些制度的推出并在建设过程作为强制性的规定后,许多已经成为建设过程不可获缺的重要环节,并由此形成了一些新的社会需求,同时造就出了一些新兴行业。自九十年代初开始,国内陆续成立了许多招标代理公司、监理公司以及项目管理公司,投资建设领域在原有的业主方、设计方、承包方、设备及材料供应方的基础上又新生出了诸如招标代理方、工程监理方以及项目管理方等。据统计,全国目前共有招标投标代理企业  家,从业人员  万人,有工程监理企业  家,从业人员  万人,项目管理公司  家,从业人员  万人。

2004年国务院关于投资体制改革的决定中又明确提出对非经营性政府投资项目要推行“代建制”,即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后交给使用单位。自国务院的决定出台后,北京、深圳、重庆、山东、江苏、安徽、湖南、福建、黑龙江、贵州等省市政府根据各自的实际情况陆续出台了一些地方政府有关实施“代建制”的规定和措施,并相继推出一些“代建制”的试点项目,尽管各地开展“代建制”的情况还有差异,政府的要求以及归口管理的部门还有些不同,但总的趋势是这一改革措施已经越来越成为政府财政投资的非经营性项目在实施阶段中采取的主要形式。可以预见的是,随着这一制度的建立并实施,必然也会象招标投标制、工程监理制一样催生出新的社会需求,自然而然的会产生出许多“代建制”企业并会逐渐形成“代建制”行业,也必然会吸引几万甚至几十万的工程技术人员投身到这一新的行业。

我们是做监理的企业,中国的监理事业已经发展了十余年了,但实事求是的说,至今监理企业在建设过程的定位问题还没有完全解决,今年建设部在大连召开了全国监理工作会议,这是10年来召开的首次全国的监理工作会议,在会议上很多企业老总包括建设主管部门的官员都提出了监理企业的定位问题。

象监理行业这么成熟的行业企业老总还在呼吁企业定位问题,那么“代建制”企业在建设过程中的定位是否已经明确了呢?是否按照投资体制改革方案中对“代建制”企业的定位阐述企业就可以找准自己的定位呢?法律上以及参与建设的各方是否已经认可“代建制”企业的定位呢?根据我们目前实践中的体会是还没有,与目前参与建设过程的各有关方包括招标代理企业和监理企业比较,现阶段似乎更应该进一步明确和强调代建制企业的定位。我的理由主要有以下三点:

1.“代建制”企业需要得到法律上的认可和定位。

目前“代建制”国务院在投资体制改革的决定中予以了明确,有关地方政府下发了有关规定,但在建筑法、投资法、招标投标法等国家相关法律文件中尚没有明确“代建制”企业的法律地位以及相应承担的法律责任,我们现在可以依据的是合同法,而合同法对于合同各方来说法律地位是一致的,但现实中委托人、使用人和代建人的地位其实是不一样的,代建人往往更处在弱势的地位,现实中许多不合理的事情强加给代建人的案例屡见不鲜。因此,对于“代建制”企业非常希望在现有的法律法规当中进一步明确自己的定位和相应的法律责任,以利于参建各方有法可依,依法行事。

2.在现行的有关建设管理制度中需要明确“代建制”企业的定位。

目前国家已经实行了工程咨询制、招标投标制、工程监理制、项目法人责任制、质量安全责任制等等,由于这些制度出台的较早,在建设领域已经成为制度在执行,象招标投标活动已经以招标投标法的形式予以规定,工程监理制也已经写入了建筑法。“代建制”作为新兴的制度,在上述这些制度中没有明确的规定,但现实中又必然与这些已经实行的制度发生关联以及相互作用甚至会产生重叠的问题。因此作为“代建制”企业需要得到制度上的保障。现行的这些制度的制定有的归口在发改委,有的归口在建设部,有的还在其他如安监局以及质量监督管理等部门,由于政出多门,对于同一个事情,不同的部门就会从不同的角度分析和提出不同的要求。带给“代建制”企业的问题是都要适应这些制度,如何找准位置并在新的“代建制”下发挥自己的作用。

3.“代建制”企业需要在各参建各方中找准自己的位置并承担起自己的责任。

在代建过程中代建人不仅要与委托人、使用人产生合同关系,明确各自的定位和责任,同时代建人还会与参建各方发生关系,如设计单位、监理单位、招标代理单位、承包单位、设备和材料供应单位等,这些单位过去都是与业主直接发生合同关系,但在“代建制”下合同关系转变为与代建人发生。因此代建人在建设期间的定位必须明确为就是要行使过去建设单位的角色,承担起建设单位的管理责任。关键是业主是否真的可以放权给代建人,不再或明或暗的主导并决策有关应该由代建人负责的事宜。另外有些参建单位的责任与代建企业有近似的地方,比如监理单位在工程建设过程中,承担着工程质量、进度、投资控制和对项目的合同管理、信息管理以及协调各方的责任,而目前的代建制度,代建人在工程实施过程中也要承担类似的责任,不同的是更侧重于协调管理和对相关问题的决策及审定。但这个定位需要在实践中摸索并需要与各方在合同中明确。

三.代建人在项目代建过程中的责、权、利应该统一

“代建制”目前是通过合同的形式把出资人、使用人和代建人联系在了一起,应该说合同中有关各方的责任、权利、义务等是明确的,但我们在实践中感到代建人的责任、权利、利益的比重有些不匹配,许多地方没有做到责、权、利的统一,如果继续这样下去,恐会伤害“代建制”企业的积极性,最终影响到“代建制”的健康发展。我认为目前主要以下几个问题应该引起重视:

1.目前“代建制”实施过程中赋予代建人的责任与其收益相比明显不匹配,收费偏低,责任远远大于其收益。这已经成为影响企业参与“代建制”积极性的一个十分突出的问题。

以我们承担的国家物资储备局直属处安全改造工程为例,根据合同约定,我们的收入有两笔:一是代建费用是100万元;二是工程节约资金奖励金额二工程费用节省额X15%

注:工程费用节省金额二投资控制额—与投资控制金额同范围、同口径工程决算金额。第一做到投资节余很不容易,第二业主明确对我们提出,从国家发改委争取到这些资金不容易,不希望工程投资有节余,我们也承诺即使有节余也争取用到项目上。因此,我们的实际收入只是100万元。

而我们在该项目上的支出是:

(1)营业税:100万元X5.5%=5.5万元;

(2)履约保函财务费用:6.3万元;

(3)支付派出人员工资及三险和其他福利,按照5个人24个月工期,每人每月7000元计算,共计需要84万元;

(4)剩余4.2万元还要用在项目上企业管理费、现场办公费、购置固定资产、协调关系费用支出等。

公司基本没有利润。

同时我们的潜在支出还有:

(1)如实际建设投资金额超过合同约定投资控制金额的,按超出部分的15%进行赔偿,假如该工程投资超支1000万元,则我们将赔偿150万元;

(2)如果由于我方人员的原因造成工程质量事故的,承担相应的国家规定的项目单位应负的赔偿责任;

(3)如果未按约定工期完成代建工作,对超出工期按每日2000元进行赔偿,最多至10万元,也就是说工期超出50天,就要将这10万元罚掉。

上述赔偿款从银行履约保函中扣除。

从以上计算和分析可以看出,“代建制”企业的责任和风险与其收益相比较的话,责任和风险明显大于收益,对于一般企业来讲,这样的风险和责任可能很难承受,我们其实也不情愿,但为了获得一点这方面的业绩并摸索点经验,只能顶着风险赔着干,就算是交点学费吧。

过去我们做工程监理和项目管理时,法律法规上对监理和项目管理的责任界定很清楚,规定的赔偿金额最高不超过监理费收入。可按照现在“代建制”赋予代建人的责任和风险却远远大于监理和项目管理,但收费与监理比相差不多甚至可能还没有监理收益高,假如我们做国家物资储备局直属处工程监理,我们至少可以收取监理费100万元,但做代建我们合同收入仅100万元。两者责任不同,风险不同,投入的精力不同,收入还小于监理的收入,显然不合理。因此,我们公司目前并没有把“代建制”作为主营业务,仍然是以监理和项目管理为主。主要原因就是感到代建的责任和收益不匹配。

2.履约保证金偏高,代建人的风险偏大。按照《北京市政府投资建设项目代建制管理办法》规定,代建单位需在《项目代建合同》生效前,提供工程概算投资10—30%的银行履约保函,以我们承担的国家物资储备局直属处项目为例,即使按10%的低限,仍然要提供1242万元的履约保函,由此将会造成我们公司流动资金紧张。我们公司注册资金2000万元,应该说在监理公司和项目管理公司中是比较多的,但就是这样也仅能承担1-2个代建制项目,再多连银行保函可能都开不出来了。另外按照代建合同约定,出资人和使用人的责任和风险转移给了代建人,不论是投资、质量还是工期达不到要求,都有可能从履约保函中扣除罚款,如果履约保函金额不足的时候,相应的扣减项目代建费,代建费还不足的时候,由代建单位的自有资金中出。假如真有一个项目出了问题,对我们这样的企业来讲,恐怕都是致命的打击。

3.一些项目在条件不成熟的情况下就仓促进行代建人的招标,往往提供给代建人的初步设计文件深度不够,给代建人带来较大风险。一方面投标企业无法依据所提供的招标文件准确估算批准的概算和要求的工期是否合理,一旦盲目投标中标后难以按承诺的投资和工期实施,另一方面也有可能给工程质量、安全带来较大隐患,并容易造成代建人和使用人在建设内容、使用功能配置、建设标准上意见分歧,影响工程进度和项目竣工验收、移交。

4.在《项目代建合同》中赋予代建人的权利在实际工作中难以完全落实,客观上存在着许多不是代建人自己可以承担的事情,如在办理规划、土地、环保、消防等外部建设事宜过程中许多政府部门并不认代建人,仍然需要使用人甚至出资人出面协调方能办成。一些出资人和使用人在将责任转移给代建人之后,并不想将所有建设过程的权利全部交给代建人,对于施工承包、设备和材料选购等仍然时常将自己的意愿强压给代建人,代建人很难做到真正意义上的独立、公正。在建设过程中面对出资人和使用人以及各级政府,其实代建人属于弱势群体,吃的是草,挤出来的是奶,没有什么抗争的能力只能任人宰割。

5.缺乏有效的激励机制,致使代建单位无法充分发挥作用,控制投资,提高质量。

按照北京的代建制管理办法,代建单位如果未完全履行《项目代建合同》,擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格,所造成的损失或投资增加额一律从代建单位的银行履约保函中补偿。同时对于招标过程违规、前期工作不力造成的损失也都制定了相应的处罚措施,而对于奖励,只是在决算投资比合同约定投资有节余时,可以奖励30%给代建单位。一边是超出投资100%的赔偿,一边是节约投资30%的奖励,显然处罚和奖励不匹配,另外对于代建单位在建设过程中应用新工艺新方法致使工程节能、节水和工期超前以及获得国家或地方政府质量奖项等没有什么奖励措施。

6.出资人、使用人和代建人在项目投资及建设的过程中总的目标应该说是一致的,都是为了将项目建成投入使用,但在利益上以及具体实施过程中追求的目标却不相同,出资人往往追求的是尽可能以最少的投资取得最大的回报,即少花钱多办事。一个项目假如需要1000万元才能建成的话,出资人希望给你800万元办成最好。使用人由于资金不是自己的所以往往追求的是在许可的范围内尽可能多花钱多办事,他们考虑更多的是怎么把出资人的钱花掉,实现项目建成以后的使用价值,既要工程质量高、建设工期短,也要项目建成后使用效果好。而代建制企业是承上启下,应该说没有项目的最终利益,资金既不是自己的,项目建成后也不是自己使用,所以往往追求的是按合同执行,尽可能减少因行为不当造成的责任追究,有多少钱办多少事,与使用人相比更独立、公正,也许这正是政府推出代建制的出发点。实践中我们发现,使用人由于往往很不容易争取到了政府投资,主观上是不希望代建人节省投资的,而代建人为了满足使用人的要求,明明可以节约的投资有时也只好又用在工程上,只要能做到投资不超就行。

7.实行“代建制”的目的本来是希望通过专业化的项目管理单位使建设单位从非专业领域工作中解脱出来,提高投资和建设项目的效率,保证项目的投资、进度和质量处于受控状态,避免建设过程的浪费。现实中真正的专业化的项目管理公司由于受资金和成本等因素的影响很难中标,更多的是资金实力比较强的总承包和房地产开发企业中标,这与“代建制”的初衷多少有些偏离,甚至有可能由于与施工企业的关联性较强,容易出现关联交易。

8.“代建制”企业需要进一步转换角色,完善内部的管理程序、制度、措施,提高人员素质,培养更多优秀的项目经理。

目前从事“代建制”的企业不少过去是做工程监理或项目管理以及工程总承包的,真正代业主进行过全过程管理的经验并不多,所以很多企业内部管理和制度尚不完全适应从事“代建制”项目的要求,有经验的项目经理人员不足,内部需要进一步建立有效的制约机制、监督机制及运行机制以防范可能出现的风险。特别要层层建立相应的责任制和问题追究制,廉洁自律,真正做到公开、公正,城信,否则在一个项目上出问题,不仅是经济上的损失,带给企业更大的损失也许是难以挽回的信誉上和政治上的损失。

四.几点建议

1.尽快出台相应的法律法规,进一步明确“代建制”在投资建设领域的法律地位以及各方应承担的法律责任及享有的权益。使代建制纳入到法律的轨道。

2.国家应提高“代建制”取费标准,按照市场经济的原则,真正让“代建制”企业的收入与所承担的责任及付出匹配起来。改变目前简单的将设计概算中建设单位管理费作为“代建制”企业的收费标准的做法。

3.由于代建制服务并不是总承包性质,因此,应该借鉴监理赔偿的规定将履约保函的基数调整为代建取费。另根据国际惯例履约保函的比例,以5-10%为宜。

4.提高“代建制”企业入门门槛,真正让社会专业化的项目管理单位承担起“代建制”的责任来

5.应该允许有资质的企业自行组织招标代理和进行工程监理。

6.进一步明确出资人、使用人和代建人建设过程的责、权、利,尽早出台标准的合同范本。


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