构建新型工农_城乡关系的三项政策思考_郑有贵

THEORY理论探讨

构建新型工农、城乡关系的三项政策思考

在构建新型工农、城乡关系时，应当在强化农民的主体地位、探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径、构建资源配置制度等方面实现新的突破，促进城乡发展机会、发展能力和享受公共服务等方面差距大和不平等问题的解决。

农业部农村经济研究中心研究员　郑有贵

出的现象。甚至一些地方政府忽视农民的主体地位，还实施了一些有利于工商资本而不利于小农的政策。一些地方政府，一方面在工商资本与农民的利益平衡上，向工商资本倾斜；另一方面，制定不利于小农的政策，如政府对土地流转实行补贴，以促进流转，但只对承转方（工商资本）给予补贴，而对转出方（小农）则不给予补贴，进而使农民成为工商资本的雇用者更容易变成现实。类似政策措施的实施，使工商资本大量进入农村而使不少农民失地而沦为工商资本的雇用，农民的主体地位也由此而弱化。如果这一现象长期蔓延下去，在农村将形成新的二元结构——少量强势的工商资本所有者与大量的弱势小农，构建新型工农、城乡关系的预期则必然会落空。

因此，在政策的完善上，一方面，应当以保障农民主体地位为政策取向，并在具体政策措施上保障农民主体地位的实现。即需要更多地实施雪中送炭、携小扶弱政策，逐步减少直至最终放弃锦上添花、助强抑弱的政策。另一方面，还应当充分发挥组织化在确保农民主体地位

中的作用，把雪中送炭、携小扶弱政策与组织化有机结合起来实施。实践证明，在小农众多的条件下，农民专业合作经济组织是实施国家强农惠农政策的有效载体，可以收到事半功倍之效，通过对农民专业合作经济组织的支持则可以很好地保障农民的主体地位，促进农村市场主体的发育壮大，从而为解决好“三农”问题打造强大的主力军。

强化农民的主体地位

构建新型工农、城乡关系，破解工农、城乡发展失衡问题，最基本的是需要通过一系列政策的制定和实施，确保农民的主体地位。否则，实现好、维护好、发展好广大农民根本利益的目标将难以实现，进而使得实现工农、城乡协调和融合发展的目标也就难以实现。

在高度集中的计划经济体制下，农民主体地位全方位的缺失。在市场化改革进程中，渐进式实施以赋权与放活为内核的改革，进而逐步恢复农民的主体地位，农民的首创精神得以发挥，农业和农村经济有了生机和活力，农村工业化和城镇化因此而获得快速发展，初步构建起城乡互动的格局。然而，农民主体地位仍有缺失，主要表现为政府在一些公共资源的配置上缺乏农民的参与而发生需求与供给不一致的形象工程现象；在促进农村产业结构调整、基础设施建设等方面越位而替农民做主。情况更为严重的是，在现阶段，一些地方政府从发展一方经济出发，在各种招商引资中，大量引入工商资本而发生农民被挤

探索国民收入分配向“三农”

倾斜的实现路径，强化和完善强农惠农政策体系

我国在国民收入分配上向“三农”倾斜，尚有较大空间，突破方向主要有：

一是推进城乡二元财政制度向一元财政制度转变，增加国家对“三农”的财政投入，强化对农业的支持保护，在基础设施和社会事业的投入上向农业和农村倾斜。在保障财政支农资金稳定增长的同时，还需要构建起适应公共财政要求，以内涵清楚、目标明确、效果直接、方法简便、规范透明、符合国情为原则，包括农业产业、农民收入、农村基础设施、农村社会事业在内

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理论探讨

THEORY

的财政支农体系。

二是在土地上对农民进一步赋权，通过提高征地补偿标准，实现土地承包经营权流转的市场化，并鼓励和支持农民通过股份合作等方式流转土地承包经营权，使农民增加财产性收入。

三是增加对农民的转移支付，完善对农民的各种直接补贴政策，改变城乡居民转移性收入差距较大的状况。

四是提高农民工工资水平。一方面，需要实行同工同酬，改变城乡劳动者同工不同酬的状况。另一方面，需要改变劳动收入在国民收入分配中比例下降的状况。

五是基于农产品的特性，对农产品实行最低收购价格等支持政策，健全农业生产资料价格上涨与对农民实施补贴的联动机制，确保农业实现增产与增效的双重目标，既保障农产品的有效供给，又保障农民增收的实现。在市场经济体制下，在价格政策上做出安排，使工农产品价格比价处于合理水平仍然是必然选择。

在探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径的同时，还需要强化以税惠农的政策。一是对纯农户实施基本不征税的政策。在未来很长一个时期内，国家对纯农户应坚持基本不征税的原则，对农户自产自销农产品继续免征个人所得税和增值税。二是完善农产品加工和农业生产资料增值税和营业税政策。从长远看，应当完善农产品销售、农产品加工、农业生产资料、农业技术服务增值税、营业税政策，实行更有利于提高农产品竞争力的流转税政策。三是完善土地使用税征收政策。即适当提高耕地占用税税率，扩大征收范围，缩小减免税范围。

同时，考虑到中国农用土地收益普遍较低，对农用土地仍实施不征税的政策。

合作用，进而引发乘数效应。

三是促进土地资源的合理配置。围绕土地的合理配置，土地制度改革需要实现这样四个政策目标：一是防止土地的过度非农化，坚决守住18亿亩耕地红线。二是有利于土地承包经营权的流转，促进土地适度规模经营的形成，农村富余劳动力向非农产业转移和人口的城镇化，实现资源的优化配置。三是保障农民土地承包经营权的稳定。四是保障农民的土地权益，使农民从征地中获得公平合理的补偿和社会保障。要实现这些政策目标，在推进土地产权制度改革、发育土地承包经营权流转市场、实行最严格的土地管理制度和完善征地补偿制度的同时，还应当促进土地流转与农业组织化的统一协调推进。例如，通过土地股份合作社、土地信用合作社等组织创新而实现土地流转与农业组织化的统一协调推进，既可以促进土地承包经营权的流转，实现农业的规模经营，又可以保障农民的土地权益。

四是促进公共资源在城乡之间均衡配置。长时期内公共资源在城乡之间的不均衡配置是形成城乡二元经济社会结构的重要因素。鉴此，应当消除公共资源配置的城乡二元制度，代之以城乡一元化制度，扩大公共财政覆盖农村范围，并基于城乡公共资源差距较大的现实而对农村实施倾斜政策，以实现公共教育资源、文化资源、医疗卫生资源、社会保障资源、农村社区公共服务等公共资源在城乡的均衡配置和基本公共服务均等化。为此，一方面要建立起覆盖城乡的公共财政，另一方面还应当探索创新与农村发展、农民需求相适应的公共服务供给模式。□

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构建工农、城乡融合和一体化

的资源配置制度

推动工农、城乡协调和融合发展，在资源配置上，需要建立起能够促进生产要素在工农、城乡之间自由流动和公共资源在城乡之间均衡配置的制度。

一是促进农民就业非农化与人口城镇化的协同推进。需要在实施城乡劳动者平等就业制度的基础上，在产业、财政、税收、金融等政策上支持农民进城创业（也包括就近转移就业和返乡创业），形成城镇接纳进城就业农民及相关人口的制度上，包括将农民工纳入城镇公共服务体系、将农民工社会保障和子女入学等所需费用纳入政府财政支出，并推进城乡一元化户籍管理制度改革，为农民就业非农化与人口城镇化的协同推进构建起制度保障。

二是促进资金留乡和下乡。改变农村资金过度向非农转移的格局，促进资金留乡和下乡，满足农业和农村发展对金融的需求，是推进工农、城乡协调和融合发展不可或缺的重要举措。促进资金留乡和下乡，除健全农村金融组织体系（特别是发育新型农村金融组织）、建立和完善农村信用环境和涉农信贷风险分担机制、创新金融产品和服务外，还应当改革投融资体制。例如，在政府财政项目的实施上，可以对一些农业和农村基本建设等财政项目与金融机构贷款项目联动配套实施，并探索财政经营性支农资金的市场化运作，建立财政资金与信贷资金联动的机制，发挥政府财政资金对金融资金的引导和对社会资金的整

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