宪法与依宪治国-深度解读十八届中全会

宪法与依宪治国

今年的12月4日就是我们中华人民共和国的第一个国家宪法日，那么今天我们围绕着“宪法与依宪治国”这个主题和大家共同交流一下。

我们先看这么几段话。第一句话，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这是四中全会《决定》中的一句话。第二句话，“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是我们现行《宪法》第五条的内容。第三句话，“用宪法这样根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清晰的轨道，使全国人民感觉到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”这句话是毛泽东同志在1954年《宪法草案》通过时讲的一句话。第四句话，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”这是习近平总书记在纪念现行宪法颁布30周年大会上的一段讲话。

通过这几段话我们感受到宪法具有重要的地位，我们也可以感受到依宪治国是当前我们重要的一个方略。那么，围绕宪法和依宪治国问题，我们今天交流的问题大概有三个：第一是对宪法我们先需要明确几点认识；第二是坚持依宪治国的必要性与紧迫性；第三是坚持依宪治国的思路与重点。下面我们来看第一个问

题。

一、对宪法需要明确的几点认识

认识一：宪法是国家根本大法

为什么说宪法是国家根本大法呢？这是因为：

第一，宪法的效力高于普通法律。我们现行宪法的第五条第二款规定了，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。这说明什么？现行宪法的效力高于普通法律，普通法律要服从于宪法，包括服从于宪法的根本精神、基本原则。

第二，宪法规定了国家的基本政治制度、基本原则和治国方略。也就是从宪法的内容来说，它规定了一个国家的政治制度，规定了一个国家治国的方略是什么，规定了很多基本原则，也规定了公民的基本权利等等。从这个角度来说，宪法具有最高的效力。

第三，宪法的制定与修改程序不同于普通法律。那么我们宪法制定、修改程序不同于普通法律的体现有两点。第一点，宪法的制定与修改机关不同于普通法律。我们知道，普通法律是由常设的立法机关来进行制定的。而对于宪法需要成立专门的机构进行制定或者修改，所以它并不是一个常设的立法机关予以进行制定。第二点，宪法的通过和修改程序不同于普通的法律。我们知道，普通法律的通过，比如说在全国人大和人大常委会，简单的多数通过都可以。但是，宪法在有的国家还要实行全民公决，即便不实行全民公决也需要立法机关三分之二以上

的多数通过。所以，它的这个制定修改程序不同于普通的法律，也说明宪法的效力更高。

认识二：宪法规定了几项非常重要的原则

哪几个原则呢？

第一个原则是人民主权原则。人民主权原则现在无论是西方国家，还是我们社会主义国家都非常认可这一原则。人民主权这个理论首先源于最早的主权理论，当时在16、17世纪的时候最早由法国的布丹提出，随后特别是在资产阶级革命时期经过了一些发展，最后形成了比较完善的人民主权理论。马克思主义也批判吸收了，以唯物史观论证了人民是历史的创造者这一重要的原理，实际上也是论述了人民主权原则的内涵。我们现行宪法也确定了这一原则。

第二个原则是基本人权原则。基本人权是什么呢？是人作为人的结果和表现，它是公民的基本权利，这些基本权利是人生而有之的，而不是国家所赐予的。那应该有哪些基本权利呢？宪法当中给予明确的规定，所以宪法也规定了要保护这一基本权利。我们国家的现行宪法在2004年的修改当中也增加了一条，尊重和保护人权。

第三个原则是法治原则。那么这个原则是说要对国家的权力，我们是指公权力要予以约束。法治原则要求法律至上，约束公权力。为什么约束呢？基本的价值是为了保障公民的基本权利，也就是保障人权。我们现在谈的依法治国要依据的这种法从一定层面上来说应该具有法治的内核和精神。所以我们宪法规定了法治原则。

第四个原则是权力制约原则。

认识三：我们要认识到宪法的作用

宪法有哪些作用呢？我们简单提这么几点：

第一，保障人权。刚才我们谈到了宪法它确定了公民的基本权利，具体有哪些内容。宪法的本质价值精神所在就是通过对公权力的约束，对公权力的合理配置来保障我们每个公民的基本权利，所以这才是它重要的功能。

第二，构架国家基本政治制度，配置权力。那么一个国家诞生出来了，那么这个国家当中中央和地方什么关系？它实行什么样的政权组织形式。这些是基本制度。包括实行什么样的经济制度都要通过宪法当中给予明确和规范出来，所以这些宪法当中体现出来重要功能。

第三，约束公权力。政府机关是一个重要的公权力部门，它起到一种执行法律的作用，那么我们现行的法律是越多越好，还是越少越好呢？这个法网是越紧越好，还是越松越好呢？我们制定的法律之间如果发生冲突怎么办呢？针对这些都是宪法来说了算，宪法来规范出来，法网既不能太紧又不能太松，并且要保障公权力机关正确的执行法律的规定。

第四，维护法律文化的统一性。法律之间不能相互冲突，如果相互冲突的话怎么办，那么通过宪法，他们统一在宪法之下，可以通过违宪审查机制解决这些问题。这是我们简单说一下宪法的作用，当然了，宪法还体现了其他的一些内涵，我们过一会再讲的时候再逐渐的贯彻落实。

认识四：关于宪法的产生和发展问题

第一，宪法的产生源于法治理念的产生。

宪法并不是人类社会之初就有的，它可以说是人类社会政治文明的发明，他具有约束公权力和保障人权的特性，那么首先它先是由这么一种价值理念上的诞生，然后逐渐才形成了宪法方面制定，形成文本。实际上对于这种约束公权力、保障人权的特性，在古希腊时候就开始有所萌芽，比如说当时有一个五百人的议事会。我们知道在英国1215年有一个大宪章，这个大宪章实际上是当时的贵族和国王他们相互妥协的产物，其当中很多的内容是约束国王的权力，所以这里面这个大宪章就带有一种约束权力的属性，也就是说我们所说的宪法当中的精神价值。

那么近代的出现主要是从17世纪开始的，比如说仍然是英国在1679年国会通过了《权利法案》，实际上是对权利的一种保障。再举一个宪法属性的文献，美国制订了人类史上的第一部成文宪法，在1776年独立战争以后开始制订了他们的第一部宪法，这是人类史上第一部成文宪法。那么这种宪法的理念我们要继续挖掘它，实际上我们刚才说了宪法它规定了法治原则，那么从法治的角度来说，那么什么是法治呢？亚里士多德在2000多年前说过一句话，法治是什么呢？就是人人守法，而遵守的法律又必须是良法，所以这里面就蕴含了法治的内涵。那么到15到18世纪这个过程当中，我们知道出现了很多的学说，这是资产阶级革命的基础，同时它还是法治理念的重要基础。进入社会主义阶段，我们对法治又赋予更深的内涵，我们都是在共同的完善这人类文明的重要的发明，也就是我们所说的宪法。

那么我们刚才谈到的这种宪法的产生源于这些法治理念的产生，从而我们也可以得出结论：现代公共权力来源于人民，人民是法律的制定主体，要依法规范公权力的行使，就必须纳入法治的轨道。

第二，我国宪法的产生与发展。

19世纪末的时候宪法理论开始传入我们国家，1839年林则徐主持编译的一本书叫做《四洲志》，在当时这本书当中开始介绍了英国议会制度。那么对于宪法真正意义上的研究是开始于当时的大学者梁启超，我们知道他写了两本重要的宪法方面的书，一个是《立宪法论》，第二个是《各国宪法异同论》，开启了宪法学的研究。那么随后在清末进行清末立宪运动，那么在1908年到1949年我们新中国建立之前的这41年间，在中国大地上也出现了各种各样的宪法性文件，比如说《钦定宪法大纲》、《十九信条》、《中华民国临时约法》等等，但没有深刻意识到宪法是来约束公权力保障公民基本权利的这个重要价值。在1949年中华人民共和国成立，刚开始我们并没有制定宪法，但是有一个宪法性的文件——《中国人民政治协商会议共同纲领 》。

1954年，我们制定出来中华人民共和国的第一部宪法，我们简称为五四宪法，这部宪法是比较完善的。在这个过程当中我们又有了1975年宪法、1978年宪法，实际上是对五四宪法的一种修改，也都不完善。

1982年，我们制订了现行宪法，是在12月4日正式颁布实施的，所以我们定12月4日为国家宪法日。这部宪法充满了现代的宪法价值和理念。当然随后我们还经过几次修订和完善，那么这是我们国家的一个宪法。宪法的发展当中

离不开对法法治理念历史的发展，对法治这个问题我们刚开始也并没有切实的认清它的本质含义——约束公权力，我们以前更多的是依政策办事，所以在1984年的时候彭真同志说，“要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，要建立、健全法制，依法办事”。

1993年，对现行宪法做了一次重要的修改。在经济制度上决定实行社会主义市场经济制度，这是一个重大的修改。我们知道在1993年的八届全国人大一次会议的政府工作报告第一次提出依法行政。

1997年，党的十五大提出来“依法治国，建设社会主义法治国家”这个重要目标。

法治的提出在近二三十年得到了普遍性的认可，并且我们认识开展比较到位，一直到现在的四中全会的召开。四中全会《决定》的内容都非常符合宪法精神，符合法治理念。那么这是我们讲的第一个问题，对宪法的几个认识。

二、坚持依宪治国的必要性与紧迫性

现在四中全会召开了，我们也有了“国家宪法日”，我们也充分重视宪法的作用，那么我们推进依法治国、依宪治国，当前我们坦率的说具有很强的必要性和紧迫性。为什么这么说呢？有以下几点：

（一）坚持依宪治国是市场经济的要求

我们刚才说到1993年的宪法修正案当中确定了我们当前的经济制度是社会主义市场经济制度，那么四中全会《决定》当中一句话说市场经济制度是什么呢？

社会主义市场经济本质上是法治经济。

为什么它说是一种法治经济呢？当然这需要我们对市场经济要先有一个深刻的认识。我们知道市场经济是什么呢？简单说就是一种等价交换的商品经济，或者我们可以说经济学当中的三个假设、三个原理、三个方法来去说明。哪三个假设呢？第一个假设我们叫做经济人假设，第二个假设叫做资源稀缺假设，第三个叫做私有产权假设。由经济人假设才会有对应的原理——自身利益最大化、对应的方法——成本效益。也就是说，在市场经济社会中每个人都是追求经济利益最大化的自私自利的经济人，按一种成本和收益的模式来指导自己的行为。如果这件事情的成本很低、收益很高，我就去做；如果成本很高，收益很低，我就不去做。那么怎么样成本才很低呢？假产品、劣质产品、盗用知识产权……我的成本可能就比较低了。这种情况下它显然是违反了市场经济秩序，违反了市场竞争的秩序，包括价格垄断，单靠个人的力量解决不了，这得谁出面啊？国家出面。国家用公共权力来干预它，维护正常的市场经济秩序运行。那么，国家进行干预，这种权力也有可能被滥用啊，所以我们才说市场有可能出现市场失灵，政府也可能出现政府失灵，我们只有把它纳入法治的轨道当中，正确的运用公权力，才会防止滥用。所以从这个角度来说，市场经济是个法治经济。只有法治才能使公权力按照法律的要求维护市场经济秩序，才能使有形之手与无形之手协同并用。

同时，在市场经济社会当中要求依宪治国建设中，第一要树立法治意识，要求全民遵守法律。所以我们四中全会《决定》在第五部分提出了全民的法治观念培养问题。我们刚才谈到法治在最早的内涵——人人守法，遵守的法律是良法。人人守法就要求人人要懂法、尊重法、信仰法。我们在依宪治国当中还必须把公

权力纳入法治轨道，因为我们刚才谈到了在市场经济运行当中公权力也有可能滥用。我们市场经济的每个人是经济人，而这种经济人的特性和本性并不因为你进入了国家机关，你成为政府官员了，而失去了成本收益指导做事的思维方式。所以说，必须对公权力来进行约束，当然要求我们执政党要更好的行使领导权力做守法模范。

市场经济要求我们在坚持依宪治国当中还要协调好规则的关系。市场经济当中有各种各样的规则，实际上有各种各样的市场经济法律制度来规范市场经济，而这些法律制度是越多越好，还是越少越好呢？这个市场经济法律制度当中发生冲突怎么办呢？我们最早谈到宪法就有这个功能，保证法网既不能太紧又不能太松，保证市场经济各种规则相互之间不要发生冲突，所以我们要加强宪法的建设。

市场经济还要求我们在坚持依宪治国当中注意运用法治手段维护市场经济秩序，出台严厉的法律治理措施。因为我们知道市场经济中的人按成本和收益的模式来指导自己的行为，那么这种情况下我可以用劣质产品，可以用假产品，这就是违法，但如果违法成本很低，就会继续违法。所以在市场经济当中我们必须要加大这种违法的成本。也就是这种法律的措施要严厉，这是我们谈的一个观点。

（二）新时期政府的治理新理念，要求我们坚持依宪治国

第二个原因是新时期政府的治理新理念，要求我们坚持依宪治国，全面推进法治国家建设。

我们这些年不是谈社会治理创新吗，包括我们国家也提出了国家治理体系和治理能力现代化建设问题。实际上，现代社会当中的这种政府权力的运用已经不

同于以前了，有时候出现新的特点，比如说政府服务的顾客倾向。我们政府的行政相对人我们要把它当成顾客来看待。在经济上，顾客就是上帝。重要的是，当前政府向市民社会开放公共物品和服务的供给，社会组织日益介入公共服务的生产和分配。也就是说，对这种公共产品的提供以前主要是政府的事情，现在不光是政府，社会组织，包括我企业，甚至个人都可以参与，尤其要形成一种提供公共服务的竞争机制，而这些都必须纳入法治的框架之下，所以说，现在的公域私域的界限边界日益模糊，政府与私营企业组织合作提供公共服务的情况出现，并且更强调公众参与，更强调权力下放、责任明确等等。这些是社会治理上出现的新的特点，要求我们更好地推进法治建设。

社会治理理念的提出，实际上我们可以往上追。上个世纪七八十年代当中西方社会出现新公共管理运动对政府提出了更高的要求，结果逐渐演变成了一个全球政府治理创新。从1999年开始召开全球政府治理创新的一种论坛，我们国家也派人参加。所以，放在全球的视野下，我们现在谈到的这种治理、这种创新融入整个大浪潮当中去了。所以，我们法治社会的建设、法治国家的建设，依宪治国，也是符合整个大的社会的潮流的。

（三）当前法治建设面临的诸多问题要求更好的依宪治国。

首先，依宪执政的水平需要进一步提高。我们执政党提出了要依法执政，提高执政方式，这说明我们在开始注意和改善这个问题，也说明当前确实也存在这些问题。如果我们政府机关的职权不清、党政职权不清，我们就很难去责任明晰。所以我们可喜的是我们这次四中全会以法治为主题，通过的《决定》具有基本的法治内涵和法治精神，也有很具体的措施，所以下一步我们的这种法治建设会突