第十章行政执行

第十章 行政执行

学习要点

一、行政执行的概念含义

行政执行是指行政机关及其公务员将行政决策付诸实施，以达到预期目标的全部活动。它包含三层意思：一是行政执行的主体是行政机关及其公务员；二是行政执行担负的任务是将行政决策付诸实施；三是行政执行不是一瞬间的活动，而是包括从决策作出起到决策实现止的全部活动或整个过程。

二、行政执行的特点

行政执行的特点有如下六个方面：（1）目的性。行政执行的整个过程和一切活动都是以严格服从决策目标、实现决策目标为宗旨的，所以它是一种目的性很强的活动。（2）经常性。行政执行是国家行政机关及其公务员的日常活动，是一项经常性的活动（3）强制性。行政执行是一种具有强制性的活动。上级的行政命令或决策下达后，下级必须无条件的贯彻执行。（4）实务性。行政执行一种实践性、服务性活动，要采取各种具体措施来实施决策。

（5）时效性。行政执行是把一种要求时间迅速、行动果断的活动，必须在规定的时限内高效及时地实现行政决策的目标。（6）灵活性。行政执行没有固定模式，必须审时度势，因地、因时制宜，具体问题具体分析，创造性地实施决策。

三、行政执行在行政管理中的地位和作用

行政执行在行政管理中的地位与作用体现在以下几个方面：首先，行政执行是行政管理中的一个关键环节。其次，行政执行是检验和修正行政决策的最好尺度。再次，行政执行是行政领导的一项主要责任。最后，行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。

四、行政执行的步骤与环节

行政执行过程分准备、实施、总结三个阶段。其中，准备工作是行政执行的第一阶段，其内容主要包括法律准备、计划准备、组织准备、思想准备、物质准备和技术准备；实施阶段是由管理工作的若干功能性环节所构成，这些环节主要包括指挥、沟通、控制和协调；工作总结是行政执行的最后一个阶段，也是过程的最后一道程序，其根本目的在于总结经验教训，发扬成绩，纠正错误，改进工作。

五、影响行政执行的因素

行政执行是个复杂过程，影响行政执行及其效果的因素也是复杂的，多样的。从我国当前行政执行的实践看，主要受两方面因素的影响。

（一） 客观因素

即非执行机关和执行人员的因素，包括：（1）决策因素。包括两层意思，一是行政决策所要解决的问题的性质；二是行政决策本身的质量。（2）环境因素。包括政治环境、经济技术环境、文化环境、自然环境、国际环境。（3）客体因素。行政执行的客体主要是指人民群众，是行政决策的基本力量。

（二） 主观因素

即行政机关和行政执行人员的因素，包括：（1）组织因素。是指执行决策的组织机构情况。（2）个人因素。是指与行政执行人员个人素质有关的各种因素。可细分为政治素质、专业素质、文化素质、管理素质、心理素质和生理素质等六个方面。（3）领导因素。是指行政领导者个人素质因素，它是直接影响行政执行活动的个人素质因素之一，是一个关键性因素。

（4）群体因素。既包括领导班子的群体结构，也包括不同素质的行政执行人员结合在一起的整体效应。

六、行政指挥及其作用

行政指挥，是指行政领导者在执行决策过程中，按照既定的目的和计划，发令、指导、调度和协调下属实施行政管理活动的过程。

行政指挥在执行决策过程中的作用是不言而喻的。一个国家、一级政府、一个单位，如果没有统一而有权威的指挥，轻则疲软涣散，决策目标无法实现；重则酿成无政府主义，发生战乱或导致集体覆灭。因此，大到一个国家，小到一个机关单位，要有效地实现决策目标，必须有高度统一的、明确坚定的、具有绝对权威的正确指挥。结合我国情况而言，指挥的作用如下几个方面：第一，保证作用；第二，推进作用；第三，激励作用；第四，预防作用。

七、行政指挥者必备的条件

要成为一名优秀的指挥者，必须具备一些不可缺少的条件：

（一）指挥者必须具备的先决条件是拥有指挥权。指挥权力来自两个方面：一是由组织机构正式授予或依法赋予的法定地位而带来的法定权力、强制权力、奖惩权力；二是指挥者自身具有的威望和影响力。

（二）敢于指挥。一个好的指挥者必须有对人民、对事业、对工作高度负责的精神，要刚毅、果断、大胆指挥，勇于承担责任，勇于开拓，积极进取，乐于奉献，敢于冒险，在困难和挫折面前，指挥若定，不乱方寸，坚定不移地指挥被领导者取得胜利。

（三）善于指挥。善于指挥是一个指挥者必须具备的重要条件。 首先，指挥者必须有充分的知识准备。这包括：第一，必须对决策的内容、目标和意义有深刻的理解；第二，要加强调查研究，掌握大量科学的统计数据和有价值的信息，对工作进行的情况了如指掌，对可以使用的人力物力如数家珍；第三，尤其是在知识经济条件下，指挥者必须通过不断学习和实践，掌握丰富的自然科学知识和社会科学知识，并将这些知识逐渐转化为科学的世界观和领导指挥能力。 其次，指挥者必须有较高的综合能力。包括：敏感的观察能力、预见力、

应变能力、决断力等。最后，指挥者要善于用人，敢于授权。这是指挥成功的重要条件，也是指挥者精于指挥的具体体现。

八、行政指挥的方式

行政指挥的方式大致可分为三类：

（一）口头指挥。口头指挥就是运用口头语言进行的直接指挥。这种方式的特点是简单、明了、及时、方便。运用口头指挥方式时，要注意语言简洁有力、表达清楚、用词准确、层次分明。必要时还要交代清楚事情的原委及背景情况，使执行者心中有数。同时，还要讲究语言艺术。

（二）书面指挥。书面指挥是利用各种行政公文形式进行的行政指挥。书面指挥可以使责任明确、信息准确并能保留较长时间，又便于核查。运用书面指挥方式要注意规范性和严肃性。规范性就是要按照国家行政机关公文的规范形式进行指挥。严肃性是要严格控制书面指挥的质量和数量，防止文牍主义现象。

（三）会议指挥。会议指挥就是运用各种会议的形式进行指挥。开会是保证指挥统一的有效手段，能起到指导和推动工作的作用。要有效地运用会议进行指挥，必须注意会议的类型、会议的准备、会议的组织技巧、会议效率等问题。运用会议进行指挥还要特别注意提高会议质量，防止会议过多过长。

九、行政沟通的意义和作用

所谓行政沟通，是指在行政管理活动中，行政组织与外界环境之间、行政组织内部各部门之间、层级之间、人员之间信息的交流与传递过程。其目的是：交流思想，统一认识；消除误会，解决问题；互相信赖，增强参与意识；正确行使行政权利，保证行政协调；发挥整体效应，共同完成任务。

对于行政管理而言，行政沟通可以看作是行政组织的血液，正是沟通赋予了行政机构以生命力。行政沟通在我国行政管理中的作用表现为：（1）行政沟通是提高政府工作透明度，推动社会主义民主建设的有效途径；（2）行政沟通是提高行政管理有效性的保证；（3）行政沟通是实现行政决策科学化、民主化的重要条件；（4）行政沟通是改善人际关系，鼓舞士气，增强组织凝聚力的重要手段。

十、行政沟通的类型

按不同的标准和角度，可以把行政沟通划分为以下各种不同的类型：

（一）按沟通渠道划分，有正式沟通和非正式沟通。正式沟通，是指通过正式的组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息传递与交流。非正式沟通，是指正式沟通渠道之外的信息交流传递。

（二）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通。下行沟通是指上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通。上行沟通，即自下而上的信息交流，指一般所讲的“下情上达”，亦称反馈。平行沟通，即横向沟通，指同级部门和人员之间进行的信息传递和交流。

（三）按沟通的路线划分，有单向沟通和双向沟通。单向沟通，是指无反馈的沟通。双向沟通，是指有反馈的信息沟通。

（四）按沟通媒介划分，有口头沟通、书面沟通、机械沟通和体态沟通。口头沟通，是指通过语言进行的信息交流。书面沟通也叫文字沟通，是指以文字形式进行的信息交流。机械沟通，是指借助机械设备所进行的信息交流。体态沟通是指以动作、行为、表情等进行的信息交流。

（五）按结构模式划分，有链式、轮式、环式、全通道式和丫式。

十一、行政控制的涵义

行政控制是指行政领导者根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。

行政控制的目的是在于指出计划执行过程中的偏差和错误，及时采取有效措施加以调整和纠正，以保证实际工作能和计划相一致，使各项活动保质保量按时完成，达到期望的目的。行政控制要有效执行，必须具备两个前提：一是要有计划；二是要有组织机构。行政控制不是一瞬间的活动，而是存在于行政管理的各个环节各个阶段的一个有序的过程。行政控制的基础是信息。检查监督是实行行政控制的主要手段。

十二、行政控制的种类

按照不同的标准和角度，可以把行政控制划分为以下各种不同的种类：

（一）按照控制的时间先后划分，有预先控制、现场控制和事后控制。预先控制，亦称前馈控制，即决策执行前所进行的控制。现场控制，亦称过程控制，即在计划实施过程中所进行的控制。事后控制，亦称成果控制或反馈控制，即在计划完成之后，依据执行结果反馈的情况，找出在计划实施过程中出现的问题及偏差，采取一定的补救措施并认真吸取经验教训。

（二）按照控制的程度划分，有集中控制和分散控制。集中控制，是指在执行政策中，最高行政机关控制所有问题，各中间层的管理活动都要按照事先规定的程序进行，只起传递信息、监督作用。分散控制，是一种分级控制，中、下层行政组织具有较强的独立性，分别承担对不同问题的控制职能。

（三）按照控制方式划分，有上下对立的控制和上下协调的控制。上下对立的控制，是指以纪律和制裁为主要手段的控制，其突出特征是“管卡压”。上下协调的控制，是指以教育和激励为主要手段的控制，其特点是以“德”以“理”服人。

十三、行政控制的方法

行政控制的主要方法有如下几种；

1、自我控制。就是行政组织对其行政人员加强思想教育，推行目标管理，使每个成员有意识地按照组织目标的要求进行活动。这是一种思想领先，参与管理，充分发挥每个人积极性的控制方法和手段。

2、预算控制。预算控制就是通过控制财政经费控制行政活动，根据预算执行情况来评价行政效果。

3、法律规章控制。是运用法律规章对行政活动实施的控制。法律规章控制是最有权威和最有约束力的控制手段。

4、组织控制。是通过健全管理机构，配备合格的管理人员、监督人员和具体操作人员进行的控制。

5、工程程序控制。是运用规范性的工作程序对行政活动实施的控制。

6、行为规范控制。是运用规范性的行为标准对行政人员行为活动实施的控制。

十四、行政协调的涵义

行政协调是指行政领导者引导行政组织与外部环境之间、行政组织内部各种关系之间建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系，以实现决策目标的管理活动。

十五、行政协调的作用

行政协调是行政组织得以灵活有效运转的润滑剂。行政协调的具体作用表现在以下三个方面：

1、 凝聚作用。行政协调能使组织设置、人员分配、责权利划分科学合理；能化解某些部门的消极因素为积极因素，变阻力为动力，使各行政部门和行政人员之间在思想上达成共识，在行动上取得一致，利益上求得平衡，彼此之间紧密团结，相互理解与支持，从而达到“政通人和”；能使行政组织关心行政人员，行政人员信任组织，把每一个行政机关、每一个行政人员的努力，都汇集成实现共同的行政目标的集体努力的一部分，从而产生巨大的凝聚力。

2、平衡作用。协调的关键在于平衡。平衡行政管理过程中各种行政关系，调节各种利益关系，解决各种矛盾，能增强行政组织与外部环境的适应力，从而顺利完成任务。通过协调平衡，可以合理地分配资源，消除各部门在人力、物力、财力、时间上的浪费，避免工作重复。通过协调，使各部门职责分明，工作程序明确，各司其职，各尽其责，防止和避免互相扯皮、互相推诿的现象，使行政执行活动有序进行。

3、放大作用。通过行政协调能使纵向的各级行政组织、横向的各个行政部门形成有机整体，产生合力，使行政管理的各个过程和环节协调配合，从而使整体功能大于部门之和，产生出一种新的集体力，使行政组织放大功能，提高效益。

十六、行政协调的原则和方法

1、在行政执行中，解决矛盾、排除障碍、协调关系，应该遵循以下基本原则：

一是从整体出发，统筹兼顾，力求平衡的原则。作为一个行政管理者要从整体利益出发，全面考虑，统筹兼顾，局部利益要服从国家的民族的和人民的利益，在具体工作中则要从大局出发，以整体利益和实现决策的总体目标为最高准则，小局服从大局。并且在实现整体利益的同时，顾及局部和个体利益。

二是原则性和灵活性相结合的原则。在保证政令统一，保持政策、法律权威性和严肃性，保证总体目标实现的前提下，针对不同的特殊情况，照顾不同的特殊利益，作出必要的让步和妥协，以便尽快地解决矛盾，排除纠纷，保证执行工作的顺利进行。同时，在追求管理整体效益的过程中，承认在利益、行为、思想上的差异，因地制宜，因时制宜，灵活权变，以扬长避短，逐步缩小彼此间的差距，谋取共同的发展。

2、行政协调的方法主要有下列几种：

1） 会议协调；（2）组织协调；（3）信息协调。