美国150年城市发展历程及其对我国城市发展的启示

5经济问题探索62004年第8期

美国150年城市发展历程及其对我国城市发展的启示

陈 明 彭桂娥

(南开大学经济研究所 天津300071)

内容提要:本文全面回顾了美国从1850年到今天, 不同时期推动城市化的动力及城市发展模式。在此基础上, 通过美国人口统计学特征、出行方式行为判断、政府公共政策和网络对城市发展的影响等的分析, 预测了美国城市未来可能的发展趋势以及对我国城市发展的借鉴意义。

关键词:美国城市化 发展历程 未来趋势

美国是世界上经济最发达的国家, 同时也是城市化水平最高的国家之一。它在100多年的时间里全面完成了城市化进程, 速度之快, 程度之高, 令世人瞩目。美国推进城市化过程的许多经验和做法已经为世界其它国家所采纳并取得了很好的效果; 同时美国城市化过程中的教训和失误, 对我国城市化过程而言具相当重要的借鉴意义。虽然中美两国城市化的基础、条件、文化背景和所处的阶段不同, 但美国城市化过程中曾面临过的问题, 如怎样提高土地利用率、解决就业问题、振兴衰退城市、加强区际经济合作、转变政府职能、提供公共产品等, 也是我国迫切需要解决的问题。了解美国未来的城市发展趋势, 对于我们掌握城市化的本质和发展规律, 减少弯路、提高效率, 具有重要的意义。

一、美国城市的发展历程

1、从1850年到第一次世界大战期间城市发展模式

城市是经济活动中心。十九世纪美国快速的城市化主要是由以纺织业、钢铁制造业、屠宰和皮革制造为代表的工业革命所带来的。银行、保险等金融部门为制造业的扩张提供了必要的支持。此外, 电力、供水、污水处理、公共交通为城市的发展提供了必要的条件。但直到一战前, 城市经济发展的主要动力来自于制造业。

该期间, 美国城市发展模式主要以紧凑型为主的, 90%的就业人口是分布在距离市中心1到3英

里的范围内, 而市区中心又根据功能, 划分为金融、零售、法律以及其它产业相对集中的区域。核心区地价很高, 而从市区中心和主要的交通干线到城市边缘, 地价迅速降低; 人口密度也如此。由于生产中的规模经济, 在纽约、芝加哥等大城市中聚集了大量的人口和产业活动, 并且通过不断的竞争和兼并, 产业的集中度越来越高。产生这种发展模式的原因;

第一, 受当时较低生产力水平的限制。企业在生产过程中较少地使用半成品和零部件而大量使用了原材料, 原材料的运量很大。因而对运输条件的依赖度很高, 那些拥有铁路和水运条件的区域具有了很大优势。这也是早期城市依运河、铁路、港口而建的原因。区位在主要运输线附近的厂商, 可以大大降低原料和成品库存, 持有大量的流动资金, 增强竞争力。

第二, 由于产业间的生产联系, 城市厂商彼此间存在着大量的货物运输。为了节约运输成本, 大量的企业聚集在一起, 形成了产业集群, 这种集群又促进了外部经济性。

第三, 在这一时期, 区域间的通讯主要依靠电报, 但在便捷性、互动性和有效性方面, 电报通讯远不如面对面交流, 这也是导致企业聚集的一个重要因素。

第四, 在一个紧凑而高密度的区域, 水、电、污水收集和处理等的成本, 随市政和基础设施供应

量的增加而大幅下降。

2、两次世界大战期间

在两次世界大战期间, 货物运输方式和信息传

想地段, 引发市区中心的人口和就业活动向郊区转移, 逐渐形成了目前沿公路两旁分布的美国城市分布格局。

(2)二战后的美国工业主要集中在北部和中西

递方式发生了很大变化, 城市内货物运输方式由卡

车代替马车, 城市道路的质量也有了极大的改善。部城市中, 但由于城市外环公路的建设, 郊区在土由于这种变化, 更多的生产企业聚集在城市中心而地、劳动力和税费方面的潜在优势转化为现实优势, 不必与铁路运输线相邻。当然, 卡车的使用同时也再加上长途运输卡车运输效率和装裁量的提高, 制促使企业有条件向外延伸, 企业间的距离及企业与港口、铁路厂站间的距离也增加了。然而, 大部分的厂商并没有离开城市中心区。尽管存在着分散化趋势, 但制造部门基于区域间运输的考虑, 仍依赖于中心区的厂站。持续增长的制造业也为市中心银

造业开始向郊区分散, 这种趋势在传统的工业城市表现得尤其明显。从1947年到1970年, 费城、芝加哥、底特律等大城市郊区的企业至少增加了三倍以上, 而从1967年到1972年, 这些城市市区制造类企业数量减少了18%。

行业、保险业和其它商业服务业的发展提供了条件。(3)大规模的郊区住宅开发及政府的住房抵押

电话和广播也为提高市区通讯效率发挥了重要贷款政策, 加速了居民向郊区迁移, 同时还造成了的作用。电话虽然无法完全代替面对面的交流, 但不同阶层居住区的分离。1947-1951年间的纽约东商业活动信息更多地依赖电话来传递, 面对面的交部利未城大规模住宅开发成为战后美国郊区化的标流主要用来进行战略策划、教育和培训、以及高层志。二战后美国采取的低首付、固定利率的长期抵间的沟通。电话使得交流更便宜和便捷, 大大提高了信息传递速度。广播使得各种公共信息传播更加快速便捷, 成本也更低。

两次大战期间的城市化, 在本质上是1850) 1920年期间城市化的一种复制, 大城市规模和经济实力不断扩大。除了大萧条时期, 城市人口继续增长, 地价不断上涨, 居住区在扩大, 农业区继续被

押贷款政策和相关的配套政策, 对战后第一批郊区住宅的建设起到了至关重要的作用。1945-1965年, 美国政府只给在郊区购买住宅的人提供抵押贷款优惠, 而在市区置业只能寻求传统的高利率贷款。同时, 这种政策还限制黑人在郊区进行置业。虽然从60年代, 美国政府开始努力消除这种歧视, 但这

段时期的贷款政策对城市发展的深远影响将难以轻

推向外围。中心区仍为金融、娱乐、保健、教育、易消除, 中产阶级住在郊区、穷人和少数民族住在

制造业的集中区。由于大城市的税基扩大了, 因而市区的居住模式直到今天还没有得到根本性的改变。有能力提供更高水平的市政服务。周边的郊区继续并入城市, 城市管辖的范围继续扩大。

3、二战以后到20世纪70年代, 城市的郊区化和中心城市的衰落

二次大战以后, 19世纪的大城市集中紧凑发展模式开始衰退, 以大都市区为代表的城市群、郊区化和产业、居住区位向郊区转移成为这一时期城市发展的主流, 城市和郊区在产业、基础设施、就业、教育、人口结构、环境和发展潜力等方面的差距不断扩大, 而这一过程到今天仍在继续。政府有关的城市发展政策以及大规模的基础设施建设, 对郊区化的发展起到了显著的推动作用。随着市区和郊区之间差距的扩大, 市区在就业、教育、治安、财政等方面所面临的困难越来越突出, 从而形成了令美国政府至今仍感头痛的/城市病0。在这一时期, 美国城市发展具有以下几个方面的特点:

(1) 州际高速公路计划及公路交通的快速发展, 彻底改变了美国城市分布状况。环路周边的廉价农地则成为建郊区住宅、商场、工业园和停车场的理

图1:美国大都市区从1970年到1998年人口分布

(资料来源:the state of the cities, 2000)

(4) 服务业在市区发展的同时, 随着家庭和加工业向郊区转移也开始了向郊区迁移, 并在郊区得到了更快的发展。服务业的郊区化趋势, 一方面是出于向郊区客户提供贴身服务的考虑, 另一方面是由于市中心昂贵的地价, 限制了它在市区的扩张。由于通讯技术的发展, 大量的服务企业把其职能进一步分解, 把更多的维护、研发和后勤等工作布局在土地价格低廉的郊区, 以节省经营成本。这些经济活动的郊区化, 降低了城市中心区公共服务的质

量, 这又引起了第二波的分散化。尽管聚集在城市中心的穷人和少数民族要求更多的公共设施, 然而大量的企业相继离开市区, 使得城市收支不平衡更加严重, 不得不提高税收来维持开支, 这反过来进一步刺激更多的中产阶级离开城市中心。

4、从1970年代) 目前的城市发展特点(1) 由于影响人口郊区化的因素并没有得到消除, 人口郊区化的势头更加强劲, 但大城市人口得到了恢复性的增长, 人口分布的重心发生了变化。

从图1, 我们可以看出美国大都市区人口郊区化过程。在1970年代, 郊区人口占人口总数的5511%, 在1980年代占总数的5911%, 而到了

1998年, 郊区人口已经占全部人口的6214%了。

另一方面, 与1970年代和1980年代许多中心城市市区人口减少相比, 在1990年代这些城市市区人口有了恢复性的增长。从表1我们可以看出, 尽管这些城市的郊区化进程仍在加速, 但在1990年代, 多数大城市已经走出了连续多年人口减少的阴影。当然, 在此期间, 人口的分布重心开始向西部和南部转移, 东北部和中部地区的城市人口大量减少。1998年, 美国十大城市中, 70年代的十大城市中只有四个城市仍包括在10大城市中, 但除了纽约以外, 其它城市的排名都靠后了。新的人口中心往往也是新经济增长的中心。

郊区人口变化(%)

1970-19801980-19901990-1998019%1510%5310%813%7614%712%213%614%912%

218%913%4518%211%4716%1815%117%810%616%

314%1019%2917%817%2716%415%410%515%711%

表1 从1970年到1998年美国有代表性大城市的人口变化趋势

城市名称波士顿芝加哥达拉斯底特律休斯顿洛杉矶纽约费城圣路易斯

市区人口变化(%)

1970-19801980-19901990-1998-1212%-1016%711%-2014%2914%514%-1014%-1314%-2712%

210%-714%1114%-1416%212%1715%315%-611%-1214%

-313%017%619%-516%916%312%113%-914%-1415%

资料来源:1970、1980和1990年的数据是美国国家统计局十年一度的官方统计数据, 1998年的数据是美国联邦政府根据当年的人口抽样统计数据做出的估计值。

(2) 尽管市区人口得到了恢复性增长, 但与郊的2倍, 失业率比郊区高30%。区在就业机会、产业增长势头、收入、教育、安全等方面的差距依然存在。

从1992到1997年的5年中, 市区总的就业增长率为815%, 其中增长速度最快的部门是服务业, 达到了1519%; 运输、通讯和公共基础设施部门的就业增长率为913%; 批发业、零售业和金融保险房地产业的就业增速分别为610%、311%和418%; 制造业下降了514%。而在此期间, 郊区总体就业增长率达到了1718%, 批发业的增长率是市区的6倍, 制造业在郊区就业的份额增长了7%, 达到了18%。在高科技就业方面, 虽然在就业总量上市区仍占优势, 但增长速度比郊区慢30%, 因此郊区高科技就业人数在不久的将来, 将有可能超过市区。

市区和郊区的收入和贫困差距仍在继续。尽管市区的收入有了很大的提高, 但在1998年, 市区居民的家庭年收入为33151美元, 而郊区为46402美元。市区的贫困率仍保持在1815%, 是郊区该数据

尽管市区的教育质量有了较大的提高, 犯罪率有了明显的下降, 但与郊区的差距仍很显著。仅以1998年的犯罪率为例, 市区的犯罪率仍是郊区的三倍以上, 市区学生缀学率仍是郊区学校的一倍半以上。

(3) 美国从1980年起制定和实施的一系列城市复兴和种族融合计划, 开始初现成效。在80年代, 由地方政府投资兴建大批购物中心、娱乐体育场所等城市公用设施, 对吸引人口回流城市起了积极的的作用。进入90年代, 许多城市进一步采取各种优惠政策鼓励房地产开发商对城区进行改造, 如把废弃的厂房和旧办公楼改为现代化的住宅小区, 建造更多的公共交通设施, 加强环境保护和绿化, 向居民提供廉价的停车泊位等等。此外, 政府还努力降低了犯罪率和提高学校的教育质量, 这些都增强了市区对居民的吸引力, 再加上新经济形势下高科技公司在市区大批涌现, 吸引了许多喜欢市区生活的

青年白领回市区居住, 也在某种程度上增强了市区的活力。此外, 郊区和市区在形成种族多元化的居住小区方面也有了一些令人可喜的变化。从1980年到1998年期间, 市区少数民族的比例已经由3418%上升到4619%; 在郊区, 少数民族所占比例也由13%提高到23%, 黑人郊区化也有了较快地增长。80年代末, 中心城市住房价格仅是郊区的72%, 房租是郊区的80%, 到90年代末, 中心城市住房价格已接近于郊区, 租金的增长则快于郊区。

(4) 美国式的低密度郊区住宅发展模式对环境造成的压力越来越大。美国大都市区之所以不断向外扩展, 主要原因就是人们试图寻求更好的生活质量。城市化所占土地增幅相当于人口增长速度的两倍, 从1994年开始, 每年所占土地以230万英亩的速度递增, 其中相当大比重是用于住宅建设。这种对郊区土地资源不断占用严重影响了城市和郊区的生活质量。到2030年, 美国人口将达到315亿, 在未来10年内将产生1100万个新家庭。人口每增长1%, 就需要提供130万到150万个住宅, 这需要消

图2:美国65岁以上人口的发展趋势图(单位:万)

(数据来源:美国统计局最新的人口报告) 郊区住宅有着特别的偏爱, 他们目前正处于一生中挣钱的高峰期, 但到2030年, 他们的年龄将处于65到85岁。虽然目前发展商在郊区开发新社区时引入了/共管0和/互助0的概念, 但由于缺乏适应老龄化需求特点的交通和养老问题的措施, 如果市区的犯罪率能够下降, 对不需要汽车就可满足生

耗大量的土地, 使许多未开发的土地将成为商业、活需求的老人来讲, 市区将有更大的吸引力, 因此, 工业、住宅、基础设施和研究机构用地, 对自然环目前的郊区居民很可能会卖掉郊区住宅而重新搬回境和水资源造成严重的压力。市区。

二、美国城市未来的发展趋势预测家庭规模的缩小对城市未来的发展也会有较大从美国150年的城市发展进程来看, 其发展模的影响。在过去50年, 美国的家庭规模平均缩小了式是建立在不同产业对土地的高度竞争基础上的。26%, 未来家庭规模将继续缩小, 而小规模的家庭科技进步、基础设施、区域优势对产业间的竞争格为了得到灵活方便的多样化服务, 是有可能搬回市局造成了重大的影响, 从而导致了不同产业在区域

区的, 从而促使城市市区恢复生机。

空间中不断地进行调整以适应新的竞争态势。居民但由于以下三个方面的原因, 城市中心再次恢的区位选择行为, 既是自发地、理性选择的结果,

复到二战以前的繁荣是不太可能的。第一, 城市的

同时也深深地受到政府城市宏观发展政策的影响,

基础设施虽有所改善, 但由于多年的建设拖欠, 已

经过世代相传, 又形成了独特的消费文化, 产生特

无法适应中产阶级的需要。其中较高的犯罪率和较

定的消费行为。产业与人口间这种互为依托, 相互

低的教育质量, 尤其制约着人口的大量回流。而这

依赖的关系, 形成了美国独特的城市发展历程, 又

些因素在今后相当长的时期内将很难提高到郊区的

为世界其它国家的城市化发展提供了可供借鉴的经

水平。第二, 消除贫民区、平整土地以及建立工业

验。我们可以从美国的人口统计特征、能源、消费

园和商场, 可能会使部分制造企业和其它企业回到

行为和政府宏观政策等角度分析美国未来城市的可

市中心, 但规模不会很大。需要通过卡车运输原料

能趋势。

和产品的企业发现郊区由于接近州际高速公路, 因

1、从人口统计学特征来看, 美国老年人口的增

而区位条件更佳。低附加值的货物可以更多地依赖

多和家庭规模的减少, 将影响着城市空间分布以及

铁路进行运输, 然而这并不意味着企业要重新回到

市区和郊区的力量对比。

市中心, 因为大部分现代化的铁路厂站设施已经建

根据图2中的预测, 到2030年, 美国65岁以

立在郊区了。第三, 企业在选择区位时要考虑与受

上的老年人将从1990年的3110万人增长到7030

过良好教育劳动力的接近性, 而大部分这样的劳动

万, 这些在1945-1964年出生的人将对城市的发展

力居住在郊区。产生重要影响。他们出生于郊区住宅繁荣时期并对

2、出行成本的不断提高和路途花费的时间不断

增加, 公共交通成本逐渐上涨, 使得预测人们的出行方式比较困难, 这增加了城市未来发展的不确定性。

随着郊区化的发展, 小汽车的普及, 人们通勤的距离更长了, 交通也变得更加拥挤, 路途中所花费的时间和费用也更多了。从1970年开始, 家庭的交通支出已经成为继住房后的第二大支出(平均占家庭支出的25%) 。对亚特兰大和休斯顿这种迅速向外扩张的城市而言, 家庭用于交通的支出比波特兰、西雅图这种紧凑型城市大得多。以1997年数据为例, 纽约的家庭用于交通支出每年平均为6293美元, 芝加哥为5859美元, 休斯顿为9118美元, 达拉斯为8985美元。交通开支已经成为许多家庭的主要负担, 如果郊区化持续下去, 那么交通开支越来越多, 使得许多家庭难以承受。

从汽油价格来看, 由于石油作为一种不可再生的稀缺性资源, 其价格从长期来看上涨的趋势是不容置疑的。霍撒克、泰勒、维勒戈等学者对1970年代汽油价格和人们的出行距离进行了计量分析, 尽管他们所使用的数据、方法、假设、模型有所不同, 但结论是类似的, 即汽油短期需求弹性在-011到-013之间, 长期需求弹性在-0165到-0185之间。以上的研究表明, 汽油价格的上涨对于人们出行的长期影响比短期影响更大。因此, 虽然在短期内汽油价格对人们出行方式影响有限, 但从长期来看, 我们不能忽视这种影响。家庭完全有可能通过对居住区位的重新选择或更多地利用公共交通来应对汽油价格上涨的不利影响。

交通拥挤和出行成本提高, 使得公共交通的需要增加。在1946年, 公共交通的使用达到了高峰(234亿人次) , 然后经历了多年的衰退。从90年代开始, 需求有了温和上扬。1998年到1999年, 公共交通使用量增长了415%, 同期小汽车使用量只增长了2%。另外, 公交对节省交通支出的作用是比较明显的, 与公共交通发达的城市相比, 公共交通不发达的城市的家庭用于交通开支也大得多。但只凭交通开支增长趋势, 我们无法得出大量美国人将弃用小汽车而选择公共交通这种结论。要全面地量化个人出行成本是比较困难的, 因为还应

未来城市的主要趋势, 即在大都市郊区建立数量有限、但开发密度很高的卫星城。郊区的某些区域与过去相比, 其就业和居住呈现出某种程度的中心化, 在这些主要的卫星城里, 公共交通和多层住宅建筑会有着更大的发展。虽然没有一个卫星城的就业总量比得上城市的CBD, 但这些卫星城加在一起, 总就业人数有可能达到CBD 的两倍或三倍。

3、政府的城市发展政策也会对城市未来的发展模式产生影响。

美国政府已经看到了目前低密度的郊区开发策略对资源、环境和种族融合所带来的不利影响, 开始投入了大量的资金并制定了相关的政策来实现市区和郊区的协调发展, 如对现有的衰退市区和近郊区进行改造, 对郊区基础条件较好的卫星城进行功能、就业、居住、基础设施等方面的全面整合, 以实现人口的就近就业, 减少出行距离等。与此同时, 政府也采取措施, 限制城市向外蔓延, 保留城市周边区域, 实现城市环境、经济和社会三方面的动态平衡。这些措施将会对目前的郊区化势头有一定的抑制作用。

此外, 为了提高卫星城的开发密度, 美国最近通过了为卫星城服务的高速公路建设法案, 2006年前将投资2118亿美元用于交通建设, 几乎每个城市都计划将大量的投资用于城市/环状公路0的建设来减轻交通堵塞现象。但这种建设在提高卫星城开发密度的同时, 也有可能像过去一样, 将房地产开发引导到更远的郊区并带来其它的社会问题。4、互联网和电子商务的兴起, 增添了城市未来发展的不确定性。网络极大地减小了以搜寻成本为代表的商务成本, 信息流交换的便捷性在一定程度上使得城市这种建立在聚集经济基础上的发展形态受到了挑战。互联网既可服务于偏远地区, 也可服务于人口稠密区, 虚拟世界形成的交流方式将有可能取代过去社区中传统的面对面交流方式。此外, 以网络为手段, 在家庭办公的人口也有了很大的增长, 这对人们的生产和生活方式, 进而对城市的未来发展模式将带来革命性的变革。但网络这种虚拟社会在多大程度上可以替代传统社会的功能, 还有待时间的检验, 因此预测其对城市发展的困难程度

该包括舒适性、服务质量和便捷性这样的因素, 而不亚于80年前预测汽车对城市发展带来的变革。这又取决于工作和居住区位的变化、汽车拥有程度、三、美国城市发展对我国城市发展模式的启示转变个人交通方式的成本、质量和便捷性等。另外, 小汽车是美国文化重要的组成部分, 要使美国人全面放弃小汽车是不可能的, 但人们有可能会通过区位选择来减少出行距离。因此, 多中心模式将成为

回顾美国城市发展的历史, 展望未来发展的趋势, 对我国的城市、尤其是大城市的发展和规划提供了宝贵的思路。以北京为例, 由于多年/摊大饼0式的发展格局, 城市中心区的功能没有合理地分散,

在2003年机动车保有量才突破200万辆的情况下就出现了严重的交通阻塞, 其程度竟比纽约这样机动车保有量比北京高得多的美国城市还要严重。可喜的是北京市已经意识到了这个问题的严重性, 在新制订的5北京城市空间发展战略研究6中突出了城市协调发展、多中心规划、合理疏解城市功能等新思路, 这与美国在上世纪末的城市发展战略是不谋而合的。如果能够早先借鉴美国的城市发展历程和出现的问题, 我们在城市规划方面可能少走了许多弯路。

其次, 美国在60年代开始出现的/城市病0, 对美国的经济、政治、文化、种族带来的影响至今难以消除, 虽然投入了巨资进行治理, 但所取得的成效仍然很有限。我国在城市化进程中, 虽然还没有出现显性的城市病, 但这主要是由于严格的外来务工管理制度、户籍管理和社会保障制度的作用, 使得外来务工人员难以在城市定居。随着城市管理方法和思路的转变, 以及全面推进的打破城乡二元结构、全面协调的发展政策, 外来务工人员将大规模的涌入城市, 在城市形成大规模的/贫民区0是很有可能的。如何妥善解决这些可能出现的问题, 避免重复走发达国家的老路, 是摆在我们面前的重要的课题。

再次, 从美国来看, 大都市区在经济中扮演着极重要的角色, 以大纽约区、五大湖区和大洛杉矶区为代表的三大都市带的GDP 占全美国份额的76%, 这是美国多年推行大都市区经济的结果, 在实质上与我们目前推进的珠三角、长三角和京津冀区域经济一体化的思路是吻合的。从我国的现实来看, 区域经济虽然有所发展, 但它还受行政区的限制, 还没有在城市之间形成合理分工、竞争有序的产业体系和公共设施体系, 其经济增长潜力还没有得到充分的发挥。以2002年的数据为例, 我国三大城市群(珠三角区、长三角区、京津冀环渤海区) 的GDP 占全国的份额只有38%。在这方面, 我们应该充分借鉴美国的经验, 使政府这些跨行政区划的规划方面发挥协调和引导作用, 从而使我国的大都市区经济在国民经济中发挥更大的作用。最后, 要避免城市管理过程中过度的市场化倾向。从美国的城市发展历史来看, 并没有城市经营的概念, 只有城市管理(Urban Management) , 其

目的是促进城市经济的整体发展和市民福利的全面提高。而我国近年来提出的城市经营, 是指运用市场经济手段, 对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资产及相关延伸资产进行重组经营, 以达到为城市发展提供资金的目的(李土寿, 2001) 。可见, 我国目前城市经营的目标比较注重经济效益的获得, 实践中的做法也是如此, 其负面作用已经凸现。在我国, 城市经营的最大资产来源其实就是土地, 城市政府过度的市场化倾向已使我国许多城市的土地储备消耗殆尽, 同时还使得生态、环境、文化、社会福利等这些本应该政府提供的公共产品严重不足, 从而使政府在管理城市过程中有些方面越位, 而在有些方面又严重缺位, 这些都是我国在城市化过程中应该引起重视的地方。参考文献:

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(编辑校对:韦群跃)