政府流程再造的理论探讨及其实践路径

公共管理

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四川行政学院学报2006年第4期

政府流程再造的理论探讨

及其实践路径

胡德平

(中共上海市委党校,上海　200233)

内容提要　流程再造理论最初用于改善企业管理的过程,20世纪90年代以来,其基本理念与方法不断被用于当今以“政府再造”为核心特征的政府行政改革之中,形成了政府流程再造(GPR)理论,并从政府理念、面对传统官僚制组织理论提出了挑战。在不断改革和完善行政体制的前提下,ESIA(即清除、简化、整合、自动化)的原则,选择一条“观念再造—职能重塑——关键词　GPR　官僚制　实践障碍　路径选择【中图分类号】D035

【】1008-6323(2006)04-0012-04

政管理的危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的革命,并由此形成了全球性的“行政改革时代”,“政府再造”成为这一时代的核心特征,政府流程再造

(GPR)也在这种背景下成为“政府再造”的重要议题,对传

　　20世纪90,,

(government)工程。其被称之为“中,政府流程再造(GovernmentProcessReengineering,GPR)旨在重新设计传统的官僚制组织过程,理顺政府政务流程,以期为顾客提供便捷化、整合性的公共服务,成为“政府再造”工程的重要组成部分。

一、政府流程再造:挑战传统官僚制组织理论

20世纪90年代以来,全球化、信息化和市场化给整个

统官僚制行政体制形成了巨大挑战。

11对政府理念的挑战:从效率导向到顾客导向。以理

性行为、专业分工、权力集中和层级节制为基础价值取向的官僚制行政体制,坚持效率主义行政典范,将行政效率奉为政府行政的首要目标,它的一切组织设计与制度选择都是以提高政府工作效率为价值核心。这种科层价值在当前的民主环境与顾客社会的背景下面临两大冲突:一是科层价值与民主价值的冲突,官僚制的精英统治、层级节制、命令服从、资深优先、对上负责、权力集中等一系列的科层价值,与民主行政典范所追求的平等性、公民参与、对民众负责、公开透明、多元发展等民主价值相背离;二是科层价值与人格成长相冲突,“科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观,与追求主动、自

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主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰。”而且官僚

世界带来了根本性的变化。在政府治理方面,公共服务的主体和公共服务的要求变得越来越多元化,公民社会的发育和壮大对公共行政提出了更高的要求。以权力集中、信息控制和技术专家治国为基础,以层级分明、制度严格、效率取向为特征的科层体制显得越来越僵化。官僚体制赖以建立的两大理论基础———威尔逊和古德诺的政治—行政相分离的行政理念以及马克斯・韦伯的官僚制组织理论,都无法回答和解决政府所面对的困境:政府财政危机、

[1]

政府管理危机、政府信任危机等等。官僚制的形式合理

制行政的效率追求容易导致目的和手段的颠倒,因为“效率只能在政治价值之外、技术理性之内去寻求,因此,这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标,亦即

性和工具理性的弊端也日益暴露出来。这种传统官僚行

　　〔作者简介〕胡德平,男,山东临沂人,中共上海市委党校行政学教研部、区域行政研究中心研究人员,研究方向为政治学和行政管理学理论、当代中国政府与行政和城市公共行政管理比较研究。　　〔收稿日期〕2006—06—30

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只追求手段的合理性,而不考虑这种效率的外部社会意义,即目的的合理性,这样只能使公共行政成为‘牧民之

(administrationofthepublic),而非为民的行政(admin2术’

istrationforthepublic)。”

[3]

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相渔利,在发生利益冲突时,各部门可能把政府利益或其它部门利益放到一边而维护本部门利益。若无利可图,各部门有可能会出现相互推诿的现象。

第三,官僚主义与效率低下。行政官员的照章办事容易导致官僚制目的和手段的颠倒,在现实中主要表现为技术主义、形式主义、规章繁琐、程序复杂、机械僵硬、办事拖拉等官僚主义现象,官僚主义在官僚体系内部的蔓延,造成了官僚制的日益僵化,使官僚制越来越缺乏自我调整、快速应变的能力,冲击了官僚制的效率准则。

第四,政府与公众关系紧张。正如休斯所说,“官僚个人融合成一个集体,并相互整合为官僚机器。这些官僚在利益上保持一致,以确保机器的各项功能得以延续,并在

[7]

社会上维持其权威。”“在官员和顾客的关系方面,一个

GPR的推行,首先挑战的是官僚体制的政府理念,要

求将其效率导向转变为顾客导向,因为政府流程再造的根本目的是为政府构建一个“把顾客需求放在中心地位”的有效流程体系。根据美国著名公共行政管理学家拉塞尔・M・林登的观点,政府顾客可以分为外部顾客(external

customers)和内部顾客(internalcustomer),内部顾客就是

政府工作人员,即所谓的公务员,外部顾客也即政府服务的对象。政府流程再造的顾客导向,一方面要求政府的公共产品和公共服务的提供要有强烈的当事人取向

(StrongClientOrientation),政府行政以公民需求为考虑,

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结构性的来源在于,当顾客希望有个人方面的、人格化的考虑时,却由于受到正规的、力。一般认为,。,将顾客作为关怀的对象,让公民参与到公共行政决策和公共事务管理中去,寻求政府与社会、公民的良好合作,对顾客负责,并将顾客满意度作为政府行政的标准,也即推行民主行政典范;另一方面,也应强化政府内部顾客也是“上帝”的观念,长的冲突,受到尊重和信任,主动性和自觉性,。

21:从职能分工到链式流程。官僚

,它以有序、畅通、整合

为特点,更好地为政府顾客提供服务是其价值追求,这就对传统意义上的官僚行政体制下以职能分工为基础的工作流程提出了挑战,主张重构一种“直接面对顾客”的全程链式服务流程。其基本思想有:[9](1)转变政府内部关系,即将政府内部的上下级和部门之间的业务关系由原来的单纯行政机制转变成平等的相互服务、相互协作、密切配合关系,政府内部的每个部门和个人互为“客户”;(2)推行政府“订单”服务,即将公众的每一次服务请求和业务需求当成是向政府下的一次“订单”,把每次政府提供服务的过程看成是一次执行“订单”的过程,公众的“订单支付”为税收、业务费用、政府信任以及政治支持与认同等;(3)完成公众“订单”任务,即将公众的“订单”进行分解,分配到政府相关服务部门或综合职能组,从而形成以“订单”为中心、各个部门和岗位之间相互配合和协作的政府内部服务链;(4)将服务产品提供给社会公众,并主动接受社会公众的服务质量评定。总而言之,政府流程再造就是要建构一种链式流程,围绕结果而不是职能组织流程,“使职能永远处于流动状态”,①从而为社会公众提供以“服务链”为纽带的“一站式”服务。

31对组织结构的挑战:从“金字塔—鸽笼式”结构到

制行政体制在职能专业化的基础上进行劳动分工。对个人来说,按人员的专长合理分工,每个人都有固定的职责,其工作范围和权责也以法律明文规定,其主要任务是例行公事,完成本人负责的行政工作,不能介入其它工作流程;对政府部门来说,每个部门都被赋予固定的职能,部门的行政活动仅限于其职责范围之内,不能超越部门职能即越权行事。

“在专业化训练的基础上形成的行为虽然在一定的条件下会取得成功,但‘在一种发生变化的条件下’,就很有

[5]

可能发生不良反应。”主要表现在:

第一,技术专家治国。“官僚制度是对技术以及与技

[6]术社会相关的复杂事物的一种不可避免的政治表述。”

官员队伍的专业化和技术专家治国造成了因行政专业化而将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外,社会民众因行政信息与专业知识技术与行政官僚的不对称而无法参与到行政决策过程中。

第二,部门利益中心。职能分工使得政府各职能部门之间的边界极为明显,在政府内部形成了一个个的利益中心,在一项业务涉及多个部门时,若有利可图,各部门会争

“扁平化—适应型”组织。传统官僚制行政体制的组织建构,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统。在政府行

①路易斯・亨利・沙利文为了说明围绕结果进行组织,阐述了“使职能永远处于流动状态”这一基本的结构性原则。参见[美]拉塞尔・M・林登:《无缝隙政府》,中国人民大学出版社2002年版,第70页。

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政组织内部横向关系上,依赖等级结构在组织内部层层授权,上级与下级是“命令—执行”、“监督—负责”的关系;在横向关系上,由于坚持“职能导向”,强调专业化分工,越来越多的政府职能部门被设置出来。这种在“授权模式”和“职能导向”下设计的官僚制行政组织,造成了两个方面的弊端:一是纵向结构上的金字塔结构。在这种结构中,上级获得信息的渠道较多,下级获得信息的渠道较少,“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而做出熟悉情

[10]况的决定”,这种情况在变化迅速、信息丰富、知识密集

二、中国政府流程再造(CGPR)的实践:再造障碍与路径选择

美国著名行政学家盖伊・彼得斯指出:“对于体制转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大经济利益的同时,必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正

[13]

直的韦伯式的官僚政府。”中国目前正在经历着从传统

社会向现代社会转型的历史性转变,官僚制形态还处于从前现代官僚形态向现代官僚形态的过渡时期,官僚制不足和官僚化程度低仍是中国目前的行政现状,所以首要的任务是创建一个完善的官僚制行政体制。但是,面对全球“政府再造”的行政发展的挑战和压力,我们又必须学习和借鉴其优长之处,将政府流程再造的理念融入到官僚制行政体制的健全与完善中去,式和行政发展模式的政府流程)。目前,中国有些

的时代已经逐步丧失其效率功能;二是横向结构上的“鸽笼式”结构。专业隔离造成了部门之间“壁垒森严”,正如林登所说,“我们的高度组织化、官僚化的机构到处构筑了无形的墙壁,这些墙壁对部门内部的信息实行封锁,而对其它部门的信息则实行绞杀。”“金字塔—鸽笼式”结构的官僚体制使得信息沟通不畅,造成了行政成本加大,信息传递的失真,又导致了行政效率低下,其根本原因还在于“我们大部分政府和商业组织建立的原则是———劳动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工,的组织:部门之间的隔离,]

的隔离,[11]

①,但是在当前中国,11观念障碍。主要是政府公务员在观念方面还存在

,,但,保持原有陈旧的组织结构而进行流程再造不可能达到预期的效果。GPR理论的提出与付诸实践,明确将以流程为主导的“扁平化—适应型”组织体制替代传统的“金字塔—鸽笼式”的科层制组织结构提上政府再造日程。在顾客社会中,GPR应构建一种能够提供便捷服务、灵活回应顾客需求、具有动态适应性的“扁平化—适应型”政府组织结构。这种结构具有以下特点:

(1)扁平化。以流程为中心的组织结构注重行政服务与事

障碍,表现在:(1)认识上的障碍。很多人不能理解“流程”的真正涵义,将“流程”等同于“过程”,将“流程再造”仅仅理解为过程的优化,没有正确认识哈默关于“流程再造”的涵义,更没有看到“流程再造”的基本特征:根本性、彻底性、戏剧性,势必会保守不前,不能实现政府流程的突破;(2)理念上的障碍。政府公务人员普遍缺乏现代理性精神,“官本位”意识仍然很严重,法治观念淡薄,市场经济的契约观念难以植入,以取代传统封建社会的“主仆观念”,顾客导向的服务意识还没有真正确立。

21体制障碍。目前中国政府体制正处于不断适应市

务处理的通畅性与无阻碍,强调线式流程,改善垂直领导,扩大管理幅度,减少管理的层级;(2)弹性化。弹性化的行政组织注重结构的高度分化和决策权、控制权的下放,同时促使政府人员跨越功能界限,将专业职能部门转变为综合职能组合;(3)开放性。政府组织结构是一个开放的系统,能够有效地回应外在环境的变动与要求,能够经过输入、输出和反馈的过程维持自组织的平衡,便于内外部的信息沟通与资讯交流。(4)动态适应性。主要表现在能够适应时代的变化并满足社会的需求,能够灵活运用权变的观点迅速地解决问题公共问题,应对公共危机,从而大幅度提高行政效能。

场经济发展要求的转型期,“职能需要”仍是政府机构或部门设置必须遵循的首要原则,职能分工仍是政府行政的根本基础;在组织体制上,科学合理的政府管理体制尚未确立,党政“双轨行政”或党政“二元行政”格局仍没有彻底改变,政府的“金字塔—鸽笼式”科层制组织结构仍没有得到变革,条块分割、部门主义等现象仍比较严重;在人事行政上,公务员制度仍不完善,公务人员的管理体制仍然遵循科层价值,等等。

31技术障碍。在当今的信息社会,信息的处理能力直

接决定着组织的运行效率和成本。在政府流程再造过程

①如从2003年夏开始,温州开始以行政管理流程再造为重点,在全国率先开展了一场关于党政机关效能的“革新洗面工程”———“效能革命”,把ISO9000质量认证体系作为政府管理流程再造的载体。可参见《从效能革命到流程再造》,载《决策咨询》2004年第8期,第61页;《以行政管理流程再造为重点,温州确立“效能革命”四大目标》,载《领导决策信息》,2004年第23期,第16页。上海市徐汇区政府也推出了公共政府建设工程,其中政府流程再造是公共政府建设的主抓内容。可参见《徐汇区2005年公共政府建设实施意见》。

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中,信息技术起着非常重要的作用。流程再造这一管理思想的提出,也是基于信息技术的快速发展,基于信息技术与经营过程的创造性结合。但是,目前中国的政府信息化刚刚起步,政府的信息及时处理能力比较薄弱,政府网络技术利用率不高,网络基础设施不够完备,政府网络统一性差,网络传输可靠性低,政务在线处理技术未广泛运用,政府网站建设仍处于起步阶段。“根据埃森哲的研究报告,中国政府电子政务的总体成熟度为23%,尚处于正在建设平台的阶段,在24个研究对象中,落后于其他19个被

[14]调查者。”这种现状成为中国政府流程再造的技术障碍。

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改变过去以职能分工为主导、按专业组织划分的模式,坚持全方位、一体化的宏观取向,重新整合政府职能,实现职能实施的流程化。流程导向型的政府行政,就是将有关部门的行政职能进行集成和组合,突破部门职能分工的界限,建立跨部门的机动团体或综合职能组织,以实现全过程、连续性的政府管理和服务。

第三,结构重组。传统的刚性组织结构不能良好地回应外部环境变化,必须使政府组织向二元型[15]的组织结构过渡,实现政府组织结构在稳定与柔性之间的动态平衡;使政府的职能部门由分立模式转变为综合模式,使传统的垂直职能组织转变为以流程为导向的水平组织模式,突破组织内的壁垒,超越传统组织的框架限制,真正建立起“扁平化—适应型”政府组织结构。

第四,流程重建。通过对政府现有工作流程的分析、诊断,消除服务流程障碍,,若干过程并举代替顺序操作;IT智能技术,重新,、智能化,,坚持、高效、顺序、流畅”的政务流程更好地为社会公众提供公共产品和服务。

参考文献:

[1]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京:国家行

(二)中国政府流程再造(CGPR)的路径选择。11中国政府流程再造的原则:ESIA。政府流程再造是

政府组织内部和组织之间的工作流和业务过程的分析和设计,在中国现行的行政体制之下,CGPR应该坚持的原则就是ESIA:

E———清除(Eliminate),即将非必要的、形式性的、象

征性的和重复性的行政事务处理环节和相关程序予以清除。

S———简化(Simplify),处理环节和相关程序以后,环节简化,化流程的切入点,减少审批层次,。

I———整合(Integrate),即将分散在各个原来职能部门

政学院出版社,1999.12-17.

[2]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出

的作业集成为一个工作流程,将重复、相近甚至相关的行政职能予以整合,以流程为导向,进行政府组织管理的全面创新。

A———自动化(Automate),即运用电子数据交换(EDI)、管理信息系统(MIS)、决策支持系统(DSS)等政府

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[5][8]彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京:

电子化、自动化方式,采用规范化的自动化措施来加强大部分处理过程,从而精简政务处理步骤,提高工作流程的运作效率、效果和效益。

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[6][美]尼古拉・亨利.公共行政学[M].北京:华夏出版社,2002.11.

[7][美]欧文・休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大

建完善的官僚制行政体制仍是我国行政发展的模式选择和主要范式,在这一前提下进行政府流程再造,应该选择一条“观念再造—职能重塑—结构重组—流程重建”的路径。

第一,观念再造。观念再造的目的是让政府公务人员了解GPR的涵义及意义,明确GPR的重要性,重新思考原有的流程模式和运行机制,以全新的观念重构传统的官僚体制。首先要坚持顾客导向的政府服务价值观,充分考虑顾客价值;其次要有一个明确的、具有启发性的再造目标,即GPR的共同愿景;第三要建设学习型政府,不断更新观念;此外,政府公务人员还要具有团队意识。

第二,职能重塑。实行以流程化为导向的行政模式,

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责任编辑:刘恒茂

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