卷烟市场净化评价机制探讨

烟草在线专稿 作者:曹双亮  更新日期:2011年3月10日

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烟草在线专稿  引:建立健全较为完善的卷烟市场净化评价机制,对于夯实市场基础,强化市场监管职能,充分发挥县级局专卖执法主体作用,提升专卖人员工作质量,正确评估卷烟市场净化水平,进一步提高市场管控能力,促进卷烟上水平有着重要的现实意义。本文以甘肃庄浪县局为例,就建立卷烟市场净化评价机制的重要性、建立原则、基本对策、运行效果等方面,从规范性、实用性、创新性和推广性四个方面加以论述。

建立健全较为完善的卷烟市场净化评价机制,对于夯实市场基础,强化市场监管职能,充分发挥县级局专卖执法主体作用,提升专卖人员工作质量,正确评估卷烟市场净化水平,进一步提高市场管控能力,促进卷烟上水平有着重要的现实意义。

一、建立卷烟市场净化评价机制的重要性和必要性

(一)是推进卷烟市场监管上水平的客观要求。

当前,各县级局立足实际,牢牢抓住市场监管的重点,强化专卖人员素质,提高市场管控能力;强化内部监管,促进规范运行;创新市场监管方法,努力净化卷烟市场,提升管理质量,对发挥县级局专卖执法主体作用等方面做了大量细致的工作,旨在进一步掌握市场管理现状,用健全的制度规范执法,用得力的方法监管市场,始终保持卷烟市场专卖管理的高压态势,切实维护广大卷烟经营户和消费者的利益。但是对专卖人员工作质量、卷烟市场控制能力、市场净化水平程度等方面缺少准确衡量的指标和评价的办法,市场净化评价机制正是基于当前卷烟市场和专卖人员工作现状而产生的。

(二)是提高专卖人员工作质量的重要手段。

当前,专卖执法人员认真贯彻落实烟草专卖法律法规和国家局“六条禁令”,加强学习培训,取得职业技能鉴定资格,文明执法,依法办事,树立了较好的社会形象。但是受专卖人员文化层次参差不齐、市场监管方法较为单一等方面的影响,在市场监管方面的具体要求和流程不尽统一,且缺乏规范有效的操作标准,对不断变化的市场形势缺乏灵活的监管方法,对监管对象缺乏针对性措施;专卖人员工作的积极性、主动性不强,不能具体评价每个专卖人员的工作质量和工作水平,而建立健全较完备的市场监管工作质量评价细则,对促进专卖人员规范执法、细化措施、创新方法、统一流程、统一标准,提高工作效率和工作水平具有重要的现实意义。

(三)是衡量卷烟市场净化水平的重要标尺。

烟草专卖零售许可证是广大卷烟经营户依法经营的重要依据,持证是经营卷烟的前提,所以持证户仍是当前卷烟市场监管的重点。而无证经营又屡禁不止,因此,为准确把握各辖区市场监管动态,科学、合理地评价卷烟市场秩序,进一步提高卷烟市场的管控能力,制定卷烟市场净化评价方法,科学合理地设置评价指标,是衡量当前卷烟市场管控能力迫在眉睫的一项重要任务,也是管理好卷烟市场的迫切要求。

(四)是突破市场监管难点的有效途径。

从当前查处的案件来看,无证经营在各类违法案件中占有很大份额,严重扰乱了正常的卷烟市场经营秩序,是当前市场监管的难点,而要有效解决卷烟市场管理中的难点、热点、焦点问题,建立对无证户管理较为完整的市场净化评价机制,真实掌握各辖区无证户治理的状况,对各单位无证户管理质量进行准确评价,是净化卷烟市场秩序,推动市场监管上水平、提高市场净化率的重要途径。

二、建立卷烟市场净化评价机制的基本原则

建立科学准确的卷烟市场净化评价机制,主要遵循了以下原则:

(一)科学规范原则。卷烟市场净化评价机制符合烟草专卖法律法规和各项规章制度要求,相关配套办法以烟草专卖法律为准绳,评价指标设置科学合理,做到了职权法定、依法行政、依法监管。评价工作以市场净化工作的效率性和有效性为出发点,按照规范程序,科学、准确地确定评价结果。

(二)客观公正原则。卷烟市场净化评价机制配套办法和工作要求,立足实际,坚持了既定的标准,又从评价对象的实际出发,实事求是、公平合理地进行评价和结果应用,能正确评价出卷烟市场的管控能力。

(三)可操作性原则。卷烟市场净化评价机制相关办法和评价指标切合实际,突出特色,指标设置具有现实性、可测性和可比性,易于量化和评价,能正确指导专卖人员履行职责,达到了优化流程,提高工作质量的目的。

三、建立卷烟市场净化评价机制的基本对策

卷烟市场净化评价机制的建立,以严格执法为前提,以相关制度为保障,以创新监管模式为突破,以规范操作为核心,以优化流程为重点,既立足当前工作实际,突出对重点的管理,又体现大胆创新,突破制约市场管理的难点,科学设置评价指标,进一步提高市场监管质量和净化水平。

(一)严格执法是建立卷烟市场净化评价机制的前提。

严格执法、文明执法、依法行政,是从事烟草专卖管理的必要条件,也是专卖人员履行市场监管的最基本要求。严格执法是法治的基本内涵,是依法依规按程序办事的必然要求。坚持严格执法,就是要做到一切执法行为都必须严格遵守烟草专卖法律法规和各项规定,所有执法结果都必须符合立法目的。

(二)完善配套制度是建立卷烟市场净化评价机制的保障。

建立卷烟市场净化评价机制有相应的配套办法作保障,确保评价机制管用、好用和实用。

一是制定简明扼要的卷烟市场净化评价办法,客观反映市场净化水平。评价办法结合实际设置市场净化率评价指标,在评价方式上,通过评价小组和第三方,每季度分别从城区、农村、城乡结合部、偏远山区4种市场类型所占的比例,对应抽取2.5%的零售户进行明察和暗访,其中市场评价小组明察2%、第三方暗访0.5%,也可以由市场评价小组抽查5%的零售客户进行评价。真实体现市场动态变化,准确评估市场净化程度,科学呈现市场分布特点,客观反映卷烟违法动向,为改进工作方法,提高工作效率提供理论支撑。

二是制定市场监管工作质量评价细则,准确评价专卖人员的工作质量。工作质量评价细则紧密结合县级局实际,针对县级局领导班子、专卖科和管理所工作职责,明确工作要求及流程,做到事事有标准,件件有落实。从具体工作措施和工作成效按照所占权重,对市场监管工作的质量进行评价;从市场监管模式的创新性、痕迹化资料的准确性和一致性方面,客观真实评价专卖人员的工作质量,促进专卖人员进一步提高工作水平。

三是制定市场净化率预警机制,促进市场净化水平持续提高。卷烟市场净化率预警机制是根据净化率高低设置不同等级,通过定期不定期对辖区市场进行检查督察,以此获得市场净化率数据,确定相应等级,针对等级采取不同的市场监管措施,对市场净化率不足90%的确定为红色预警等级,要求开展专项行动;对市场净化率高于90%但不足96%的确定为黄色预警等级,要求对重点打击对象进行查处,提高市场监管能力。

四是制定评价机制操作规范,优化专卖人员操作流程。市场净化评价机制操作规范全面反映出工作有计划、实施有跟踪、评价有标准、改进有落实的市场监管格局。制定切合实际又体现特色的操作规程,指导专卖人员认真履行监管职责,优化工作流程,达到市场监管工作和痕迹资料的印证,资料与资料之间的对应,全面反映出专管员对市场监管方面采取的具体措施及达到的成效,对正确评价专卖人员发挥能动性提供基础资料。

(三)创新监管模式是建立卷烟市场净化评价机制的关键。

众所周知,市场监管的对象是持证户、无证户和无证嫌疑户,而传统的日常监管模式已被违法户基本掌握,检查效果也不明显,针对市场特点,灵活采取错时检查、交叉检查、专项整顿等方式,合理分配检查时间监管重点户和无证经营户,将日常监管、错时检查、专项整顿等有机结合,充分体现市场监管模式的可操作性、时效性、针对性和实用性。

一是采用错时检查。错时检查重点体现出灵活分配检查时间和检查方式,结合市场动态,防止因检查时间固定给不法烟贩造成可乘之机,不定期抽查市场;在正常的市场检查工作之余,实现管控结合,定期与不定期检查结合,日常检查与节假日重点检查结合,白天查与夜间查相结合,加强对重点户和难点户的管理,实现检查时间、检查范围的无缝对接,增强检查的针对性和有效性。

二是采用交叉检查。交叉检查重点体现出灵活安排检查人员,针对市场检查人员面孔熟悉,既能互相发现问题,又能取长补短互相学习,相互促进,共同提高。

三是采用专项整顿。在货源调整期和节日前后开展专项整顿,以基层管理所日常登记造册的名单和发展的线索为主,突出对重点环节、重点区域的打击。对违法大户、无证经营户、物流配送站、“名烟名酒店”等全面开展排查梳理,登记造册,锁定打击目标。范围上既有外部联动即烟草、公安、工商联动,重点打击违法大户、非法贩运假烟违法行为和无证经营户,又有内部联动,组织区域轮换大检查。区域联动,联合周边兄弟单位,加强对边界市场的查堵力度。采取灵活多样的方法,研究不法烟贩活动规律,实行弹性工作制,适时调整工作时间,做到普查与突击检查相结合,提高打击的准确性。

(四)科学设置评价指标是建立卷烟市场净化评价机制的核心。

工作指标的设定遵循合法性、客观性、可操作性和公正性,能够量化的进行量化,不能量化的尽量细化,并辅以必要的测算公式,力求简单、直接、客观地衡量市场监管水平和成效。结合当前市场现状和违法活动情况,持证经营率、持证户守法经营率和无证户取缔成功率等指标是反映当前市场管理现状的“晴雨表”,持证户仍是当前市场监管的重点,而无证户又分为新增未纳入管理无证户、查处又反弹无证户和取缔无证户三种,评价办法将持证经营率和无证户取缔成功率列为评价指标,正确衡量对无证户的治理力度和监管措施,因此,评价机制的创新点就是卷烟市场净化率指标和市场监管的方式。在指标分配上紧紧抓住持证户和无证户两条主线,将持证户守法经营率设为70%,突出对持证户重点的管理,将持证经营率设为20%,无证户取缔成功率设为10%,突出对无证户难点的管理,全面反映持证户守法状况,准确评价对无证户的治理力度和效果,客观测算市场净化率,针对监管对象和市场净化率的高低,灵活采取日常监管、错时检查与专项整顿等监管方法,以强化专卖人员的工作职责,细化工作措施,量化工作标准,对设置的指标按照所占权重评价专卖人员工作质量,达到优化流程,统一标准,促进工作的目的。

(五)对无证户治理工作质量的评价是建立卷烟市场净化评价机制的重要突破。

当前无证经营户只限于表面上的管理,但实际上相当一部分不同程度的存在暗中经营现象,经营的特点是品牌多、数量少,经营的方式是卖熟不卖生,长期打游击战,进货渠道多种多样,一直是困扰卷烟市场的难点问题。因此,对无证户的管理按照“教育在先、查处在后,疏导为主、惩处为辅”的思路,定期向无证户宣传法律法规,讲解办理烟草专卖零售许可证的程序、条件和要求,用管理来约束无证户,用服务来感化无证户。

一是强化监管力度。对新增无证户和查处后反弹的无证户,联合工商部门采取集中治理、错时检查、专项整顿等方法,强化检查频次和检查力度,通过反复检查、定期督察、限时取缔等治理措施强化对其监管;对取缔成功的无证户,加强后续监管,防止反弹。二是完善档案。通过统计建档、宣传引导、综合治理等行之有效的方法,对拟取缔的无证户进行抽查,按程序进行审批,按流程进行建档,基层管理所制定监管措施,县局专卖科督察检查,县级局进行验收,市级局开展评价,将工作任务分解和具体措施,通过图表的形式,反映基层管理所、县级局和市级局上下协调,横向到边,纵向到底,形成内部有资料,外部重监管的格局。

四、卷烟市场净化评价机制的运行效果

(一)真实掌握了市场监管现状。评价机制对各级专卖人员的工作措施进行了细化,将市场监管效果、零售户宣传到位率、检查到位率、信息收集处理到位率等指标进行了量化,明确市场净化率至少达到96%以上,设置统一规范的评价指标和净化目标,使专卖人员的工作目标更加明确。同时,通过评价小组和第三方的分别抽查,全面掌握各县级局的市场管理动态,达到总结共性,查找个性问题,制定有指导性、针对性的工作措施。以平凉市场2010年二季度和三季度市场净化率测算为例,第二季度市场净化率最高的县级局达到98%、最低为93%,平均达到95%;而第三季度最高达到99.43%、最低为96.18%,平均达到96.95%,净化程度较二季度显著提升。

(二)正确运用了市场监管模式。创新市场监管模式,将日常监管、错时检查、专项整治和重点督察有机结合起来,突出重点,突破难点,实现了市场监管的针对性、时效性和有效性。一是制作卷烟零售户分布图,做到分类管理。根据零售户守法情况和无证户管理情况,将市场监管对象分为一般管理户、重点管理户和无证经营户。对一般户主要以服务为主,对重点户和无证户寓管理于服务之中,制定专卖管理月工作计划,县级专卖科结合市场动态灵活分配检查时间,基层管理所定期上报周市场检查计划,突出市场监管的针对性。二是打破以往有规律的检查模式,将错时检查列为市场监管的主要方法,每周安排至少1天正常工作时间、1次周末且每逢节日至少安排1天开展错时检查,加强对重点户和难点户的管理。以平凉市场为例,2010年开展错时检查以来,截止9月份共查处各类违法案件122起,占同期总案件的45%,查扣卷烟22.31万支,占59.75%,案值5.65万元,增强了检查的时效性,确保了对市场的动态管理。三是遇重大节日、重大活动以及市场变化情况,制定专项治理方案或安排,每季度至少联合公安、工商等职能部门组织对重点区域、重点环节、重点客户开展1次整顿,以平凉市场2010年开展的“百日专项行动”、“金秋”行动为例,专项整治查处案件244起,查扣卷烟42.5万支,案值9.3万元,查处窝点3个,突出了市场监管的有效性。

(三)规范统一了工作流程。制定市场净化评价机制操作规范,使各级专卖人员按照制定计划、实施检查、公正评价和跟踪改进的流程,将工作流程汇总成计划类、实施类、统计类、评价类和改进类表格、方案和报告,解决了专卖人员监管什么、如何监管、怎样监管的问题。对守法经营户注重宣传教育,对管理的重点户通过行政处罚,暂停供货,限、减供货量等措施,规范经营行为,促其诚信经营,对无证户建立统一规范的档案,强化监管措施管理方法,实现市场监管对象和监管方法的对应,实现专卖人员工作标准和工作措施的对应,实现评价结果和工作质量的对应,从而实现评价机制意图。

(四)提高了专卖工作质量。卷烟市场净化评价办法综合反映了各县级局的市场管理情况;市场监管工作质量评价细则制定工作标准,细化工作措施,提出了具体工作要求和完成时限;评价机制操作规范统一了专卖人员工作流程;市场净化率按三级预警制定治理措施,所有评价指标和工作措施列入专卖人员当月绩效考评,改变了专卖人员工作的盲目性,增强了专卖人员工作积极性和主动性,使工作质量和工作效率得到有效提高。平凉市场三季度查处各类违法案件189起,环比上升62%。无证经营案件同比上升27%,环比上升88%,乱渠道购进案件环比上升8%,客观公正地反映了专卖人员工作质量。

(五)基本解决了市场监管的难点。卷烟市场净化率中的持证经营率和无证户取缔成功率,是全面反映市场监管治理难点是否到位的两项指标,持证经营率客观反映出各县级局对辖区市场的管控能力,而无证户取缔成功率则全面反映了市场监管的力度和效果,形成片区专管员、基层管理所、县局专卖科、县级局和市局层级评估市场监管效果,可以对市级局系统的县、所、人员进行综合排名考核,达到奖勤罚懒,促进工作的目的。以平凉市场为例,崆峒区局二季度市场净化率为93.64%、三季度达到了96.94%,有了一定幅度的上升;三季度华亭县局市场净化率为96.37%、崇信县局为99.43%,两县局的持证户守法经营率相同、持证经营率基本一致,但无证户取缔成功率存在一定差距,导致净化率结果不同,充分体现出了对难点无证户的监管效果和工作质量。


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