后现代公共行政理论视域下对公共政策制定的思考

　　中图分类号:F019 文献标识码:A 　　内容摘要:美国学者福克斯、米勒等人在对传统的治理模式及其替代模式进行批判和反思的基础上,从后现代主义理论的角度,引入了“公共能量场”的概念,提出了建立在真实、真诚、诚实和坦诚的对话基础上的话语理论。在这种话语理论视角下,通过对几种传统治理模式下公共政策制定的梳理与批判,对公共政策的制定从多个方面进行了新思考。 　　关键词:后现代公共行政 话语理论 公共政策 政策制定 　　 　　上世纪90年代,以福克斯、米勒为代表的学者们在公共行政领域掀起了一种全新的理论思潮―后现代公共行政理论。福克斯和米勒合著的《后现代公共行政―话语指向》被认为是美国后现代公共行政理论里程碑式的著作。本文在后现代公共行政话语理论的基础下,通过对几种传统治理模式下公共政策制定的梳理与批判,并提出了对公共政策制定的几点新思考。 　　 　　后现代公共行政的话语理论 　　 　　后现代公共行政的话语理论是利用后现代的现象学、构成主义、结构理论以及能量场等概念建构的。在后现代公共行政学者看来,我们制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场,“能量场描述一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场或目前,并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情景中谋划未来的积淀性行为的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的”。 　　“公共能量场”是话语理论的核心概念。福克斯和米勒认为,这一概念是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果。公共能量场中,“公共”一词来自汉娜•阿伦特和哈贝马斯的公共领域概念;能量的概念可以追溯到前苏格拉底时代希腊的原子论的激进的单子多元论,能量指的是一种内在的力量;把场的概念与能量概念合为一体,意味着一种时空的广延性,能量在其中潜在地或能动地表现着。能量场描述了一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前,能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的。公共事务就是一种公共能量场。公共能量场是公众表达社会话语的场所,公共政策就在这里制定和修订。公共能量场中,组织的行为者与环境的行为者之间是互动的,他们的动机和场内的能量具有自由性,具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践的语境中为获取意义而相互交流、论争的过程,这也是对传统官僚制与环境分离、官员独白式话语的超越。 　　在这个公共能量场中,社会对话和公共政策就是在不同的目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的,在这个政策形成过程中,没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。但由于话语的准入是免费的,任何人都有权进入政策对话的公共能量场,人们也无法剥夺那些想讲假话的人自由说话的权利,所以,为了保证对话不至于在众多相互作用的言说包括假话作用下陷入无政府主义状态而无法形成有意义的公共政策,后现代公共行政引入了哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论,对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出了严格的限定,以确保把那些违背基本的真实话语规则的人限制在对话之外。这个真实话语的规则是:交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。为了防止对话陷入官僚制民主模式的独白性言说,又引入了汉娜•阿伦特的对抗性的紧张关系的观点,指出:在话语中,我们期望着意义之战,我们期望着争辩、论证、反驳,而不是和谐的异口同声,也就是说,参与对话的双方是一种结构性的关系,他们之间既是平等的,同时又是对抗的、相互辩驳的。在尤根•哈贝马斯的理想交谈、交流能力、话语补正理论和汉娜•阿伦特的对抗性紧张关系理论的基础上,后现代公共行政学者创设了基于真诚、切合情境的意向性、自主参与以及实质性的贡献的话语正当性条件,提出了“一些人的对话”的话语理论。 　　在话语理论的对话连续谱中,官僚制“独白式对话”位于连续谱的一端,可能因参与过度而导致的“无政府主义”位于另一端,而“一些人的对话”则位于二者之间。毋庸置疑,“独白式对话”和“无政府主义”都不是真正的民主,也非公民所期待,而“一些人的对话”既克服了“独白式对话”中的政府及官僚独享决策权的弊端,又能防止因“无政府主义”可能导致的“参与性危机”。一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话,尽管它有限制参与的缺点,但真诚性和切合情境的意向性却是它突出的优点。 　　 　　传统治理模式下公共政策制定的批判 　　 　　(一) 对“环式民主”模式下公共政策制定的批判 　　所谓“环式民主”模式:就是指人民通过投票来选择最能代表他们意志的代表―代表制定并颁布代表人们意志的法律―具有专业知识的官僚高效地执行这些法律―政治代表对执行结果进行监督的政策模式。在这种模式下,民选代表(某种程度上说是官僚精英)从选民那里获得了合法性的权威,是公共政策制定的唯一主体,具有绝对的权威。在后现代公共行政看来,现代社会是一个多元化的社会,而这种多元化趋势在后现代社会中将更加明显,在这样的社会里,权威的一元性以及公共政策制定主体的单一性都与这种多元化的要求相去甚远。后现代公共行政理论认为所谓的真理和价值都是相对的,没有什么绝对主义的东西(包括原有的环式民主模式和政府的权威)。而且,后现代公共行政学者们并不相信“环式民主”模式下官僚精英一定能满足公众的喜好,更不相信官僚精英能制定出符合公众共同利益的公共政策,对此,他们认为公共政策的制定只能是在政府与公民的互动中,在公开、坦诚的基础上通过反复协商和对话才能达成。 　　(二) 对“独白式对话”模式下公共政策制定的批判 　　传统模式下,公共政策的制定都是具有权威的部门或领导发号施令式的“独白模式”。公共政策的制定,基本上是官僚们自说自话的过程,即使有公民的参与,这种参与也无法对公共政策制定发挥实质性的影响。在这种“独白式对话”模式下,政府及其官僚垄断了话语霸权,他们用一些令人迷惑不解的符号取代它们源自的“现实”,形成“现实”的隐退和超现实的产生。因此,公众无法理解他们的符号语言从而被这种话语所支配,也就不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议。即使有这种建议,也没有正常的表达渠道,因而也就进入不了政策对话过程。而“当信息交流的主要方式是独白式的而不是公共的或对话的交流时,对抗性的紧张关系就消失了。这一辩证法的最初时刻是说话者/受听者的角色的转换或一分为二。接着,单向度的语言日益以无处不在的霸权方式存在,它一点不受直接反驳的可能性的钳制。这样,公共对话变成了独白”。因此,在这种“独白式的对话”基础上产生的公共政策,只能是政府和官僚精英们的政策偏好,而不是公众一致认同的公共政策。 　　(三) 对“社群主义”模式下公共政策制定的批判 　　社群主义者提倡的是语境中的个体而不是原子化的主权个体。社群主义坚持认为,社会自身以及他人的存在是人类生活的前提。所以,尊重他人、利他主义、忠诚、依附于社会以及其他的以群体为基础的情感,并不仅仅是对自我中心的理性常规的奇怪偏离,而是人类社会的一部分。社群主义假定社会是至善的或基本上完善,它追求至善的统一价值,所以认为公民应依附于社会以及其他的以群体为基础的情感。这种“社群主义”模式下,公民的个性化被消磨,公民的个人权利被剥夺。公共政策会为了追求抽象的共同利益而忽视具体的个人权利以及一些弱小团体的利益,这与现代社会的多元化要求是相悖的。此外,“社群主义”模式下的公民参与公共政策制定,在后现代公共行政看来,负责任的社群主义公民似乎极为缺乏,也许根本就难以获得,他们可能坐在同一个地方却无法解决公共政策问题,“社群主义”下的公民参与往往是为了参与而参与,却没有实质性的贡献。

　　 　　话语理论下对公共政策制定的新思考 　　 　　话语理论下,我们在“公共能量场”中制定公共政策。“公共能量场”作为一种决策的“政策网络”既从现实的语境出发而满足了行政话语的真实需要,又基于话语的社会交往性质而实现了行政话语的价值维度。这种理论的全新理念无疑都会引发我们对公共政策制定的新思考,这种思考可概括为以下几点: 　　(一) 公共政策制定需要多元对话 　　后现代主义强调多元共生性,主张消解对立面,并通过对立面间的互渗性和差异性而互释其意。多元主义并不是后现代性所独有的,在现代性中也有多元的特征,但是二者还是有区别的。现代性的多元主义是存在一个所谓主体或中心的前提下对“异类”的宽容,有个“本”的存在意识,有着统一的冲动。而后现代性的多元主义则是强调文本不存在优先的意义,其解构活动极自然地导致了文本的多元化和多样化。因此,从后现代公共行政理论看来,公共政策制定没有唯一的主体,没有一个绝对的中心和权威,公共政策制定是“公共能量场”中具有不同意向性的政策话语进行对抗性交流协商,从而达成一种相互间的一致。非政府组织、第三部门以及公民个人,它们与政府都是政策对话的主体,政府在公共政策的制定中不再是高高在上的和握有绝对统治权威的统治者,也不再是掌舵者,而只是平等的参与方。 　　(二)“一些人的对话”可以有效推动公共政策制定 　　“一些人的对话”是话语理论的核心,后现代公共行政学者福克斯和米勒通过对现实存在的政策对话案例的梳理,指出对话有三种形式:“少数人的对话”、“多数人的对话”和“一些人的对话”。少数人的对话通常是精英理论家在评论,因而容易陷入独白式的操纵。而作为少数人对话的对立面,多数人的对话则容易导致表现主义的无政府状态,因为多数人的对话模式基本上是随机的用词和不确定的闲谈,并没有特定的情景来引导话语,没有意向性的对象,没有下一步该做什么这样的问题,因而多数人的对话不可能产生实质性的贡献,对对话者来说对话本身就是一种目的,公众意见很难一致。只有“一些人的对话”为实现政策对话的正当性提供了坚实的基地。“一些人的对话”欢迎那些积极投身于公共事务的一些人,剔除那些在公共政策制定的对话参与中表现不真诚、话语的意向性不切合情境、缺乏参与意愿以及没有实质性贡献的人。这种“一些人的对话”使政策的话语形式具备了真实性,使用了合理的语言并造成某种对抗性的紧张关系,可以有效地推动公共政策的制定。 　　(三) 多元化的社会需要制定个性化的公共政策 　　公共利益作为公共政策的价值取向为绝大多数学者所认同,“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益”。但由于受民主“大多数”概念模糊、难理解的影响,人们往往把公共利益等同于公众利益,把利益需求者的数目作为判定公共利益的唯一标准。“社群主义”也正是为满足全体或绝大多数的需要而追求抽象的共同利益,这种对公共利益的片面理解和追求制定出来的公共政策已经不能满足当今社会非中心化、破碎性、不确定性以及多样性的利益群体的需求,特别是一些弱小群体的利益得不到关注和满足。后现代公共行政主张倾听一切人的声音,哪怕是卑微的小人物的声音,作为弱小群体的少数人的利益也应该得到关注和保护。“如果少数派得不到保护,便不可能找到一个赞成新看法的多数,因为那些把看法从多数转向少数的人立刻会进入无权发表看法的人的行列”。因此,需要制定个性化的公共政策,以满足日益分化的社会阶层中不同利益群体的不同利益需求,更要关注社会弱势群体的利益。 　　 　　参考文献: 　　1.谢昕,张亮.后现代公共行政理论精要探微[J].中国行政管理,2007(9) 　　2.井敏.公共行政的新思维―后现代公共行政理论的理论贡献[J].行政论坛,2006(3) 　　3.张再林.后现代公共行政理论对中国行政体制改革的启示[J].西安交通大学学报(社会科学版),2004(3)