论政府在农民工权益保障中的作用

论政府在农民工权益保障中的作用

【摘 要】农民工是我国经济社会转型时期的特殊产物，是渊源于我国传统的城乡分割制度。农民工为当地的经济建设和城市建设做出了重大贡献，但是，他们的合法权益却经常遭受到侵犯。如何采取有效措施保护进城农民工的合法权益，消除对农民工的各种歧视，已成为全社会共同关注的一个重要问题。而其中，作为社会管理者的政府起到了不可代替的作用。

【关键词】政府 城市农民工 权益保障

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出打工、亦工亦农、流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。农民工作为介于农民和市民之间的一个特殊群体，对我国城市的经济建设和进一步发展做出了重要贡献。但是，在现实生活中，农民工的现状与其在经济和社会发展中的地位极不相称。他们不但缺少最基本的保障，而且合法权益还屡屡被侵犯，这不仅严重损害了广大农民工群体参与社会主义现代化建设的积极性，而且给社会稳定带来极大隐患，成为制约我国经济可持续发展的瓶颈，这也对作为社会管理者的政府提出了更高的要求，政府能否有效的解决这些问题，是是否实现城乡经济协调发展和社会稳定的关键。

一、农民工问题

（一）农民工问题的由来（形成）

农民工的产生始于党的改革开放政策，党的十一届三中全会以后，我国实行联产承包责任制，极大调动了广大农民的生产积极性。由于农业生产率的提高，农村中开始出现劳动力剩余，大量的农村剩余劳动力促进了乡镇企业的迅速发展，但这些农民群体在当时并不是“农民工”，完全是农民身份。随着改革开放的不断深入，我国工业化和城市化进程不断加快，增加了对劳动力的需求，大量农民进城务工，这些进城务工的农民由于从事的是城市中的工业化生产和建设，因此被称为“农民工”。农民工的出现标志着我国工业化和城市化进程的加快，也标志着我国城乡二元结构中的农村一元开始向城市一元的转变。但是，我国没有完全实现农村一元向城市一元的转变，而是由从前的城乡二元结构，变成了三元结构，即出现了介于城乡之间的特殊群体，包括乡镇企业职工，农民工和失地农民。这是一个庞大的群体，不仅它的绝对数很大，而且每年的增量也很大，据统计，近几年乡

镇企业的就业人数，基本保持1.3亿人的规模。据估算，农民工现已超过1.2亿人，每年增量保守估计也有400万人左右。失地农民约4000万人，每年的增量约为200万人左右。①这三支队伍加在一起的总量超过城镇就业人数。在这些农民工为城市工业化做出巨大贡献的同时，却没有享受到其应有的待遇。他们成了中国社会中的又一弱势群体，由于这个群体的边缘地位和弱势地位，给社会管理者——政府提出了一个必须正视和重视的问题——农民工问题，而这其中，最为关键的又是农民工权益保障问题。

①经济参考报（北京），2005-10-08（8）

（二）农民工权益保障存在的突出问题（现状）

1、劳动就业权益屡遭侵害

（1） 就业受到严格限制，缺乏平等的就业权。由于农民工自身素质普遍比城市居民要低，因此在劳动力市场中，只能处于较低层次，从事一些城市居民不愿意干的工作。而且近年来，随着城市下岗工人的增多，城市就业压力加大。许多城市，特别是大城市出于保护本地人就业的考虑，严格限制或不允许农民工进入某些行业和工种。例如，1995年12月，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》将行业工种分为三类：A类为可以使用外地劳动力的行业工种。B类为调剂使用外地劳动力的行业工种。C类为不准使用外地劳动力的工种。此后，青岛、武汉等许多大城市也相继实施了这一做法，对进入本市的农民工在数量和范围上都做出了严格的规定。②

（2）职业技能培训倍受限制，就业能力疲软。农民工在农村本身由于受到教育经费和教育资源的限制，所接受的基础教育就比城市居民少，而职业教育和技能培训更是难以光顾他们。结果在就业竞争中不得不处于劣势地位。

（3）劳动力价格低。农民工进城后，由于政府劳动部门对他们没有确定工资级别，只能由老板和用人单位来决定他们的报酬。在这种没有标准的情况下，农民工往往承担劳动负荷最重、最艰苦的体力活，而所得劳动报酬，只相当于正式职工的一半，甚至更少。而且工资被恶意拖欠、无故克扣甚至拒付的现象时有发生。

（4）工作缺乏稳定性。在我国现存的二元劳动力市场中，绝大多数农民工只能在工资低、劳动条件差的第二劳动力市场就业。农民工，一方面由于法律意识淡薄，忽视劳动合同的重要性和必要性，不与用人单位签订劳动合同以及用人单位刻意打压农民工随时都有被解雇的可能，另一方面由于农村劳动力大量过剩，使得第二劳动力市场上明显存在供大于求的压力，所以即便农民工具有法律意识，但由于自身地位的不利和就业竞争的激烈，

也会被迫就范。另外不少农民工进城从事个体经营，政府一般都会从影响市容，有碍观瞻，或者不利于社会安定和政府管理为由进行清理，或强迫他们返回农村，而且，社会普遍缺乏善待农民工的氛围。

（5）子女入学难。一些农民工长期在城市务工，由于户口问题，其子女不能到务工地的学校上学。尽管某些地方允许农民工的子女借读，但费用高昂，一般的农民工负担不起。

2、社会保障权利缺失

农民工作为非城市居民，不能享有城市居民所拥有的住房、医疗、义务教育、社会养

②陈桂兰，城市农民工的权益保障与政府责任，人大复印报刊资料全文数据库

老等方面的社会福利，这已是不争的事实。而且当农民工在城市就业、生活遭遇困难时，也没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护，他们只有依靠自己。[1]

（1）从失业保障方面看，城市居民在失业期间有失业补助，但农民工却没有。失业期间他们多数只能靠过去的积蓄或向亲友、老乡借钱生活，一部分人不得不离开城市返乡。

（2）医疗保障方面。生病之后，大部分农民工仗着年轻、体质好硬挺过来而不去就医，少部分人不得已自费去看病。

（3）没有劳动保险。农民工的社会养老保险没有着落，用人单位不为农民工参保缴费，基本上是“能不缴就不缴，能少缴就少缴”。当遭遇工伤事故时，他们往往是“责任自负”，用人单位要么对受伤民工置之不理，要么对因工伤残甚至丧失劳动能力的农民工一次性支付少量费用而将其解雇。

（4）当遇到突发困难，缺少社会救助。农民组织化程度非常低，缺少一定的组织性和照顾，特别是遇到天灾人祸等突发事件和困难，除了有限的老乡资源，很难得到社会救助，包括法律援助、经济援助和精神援助。

此外，绝大多数农民工限于自身的文化素质和客观条件，无法通过合法的渠道来保护自己的权益。一些农民工被迫采取一些暴力手段或自残身体的方式来维护自己的尊严，这不仅使他们走上违法犯罪道路，而且严重影响了当地的社会治安和经济的发展。

3、民主政治权益难以实现

我国的管理体制是属地管理，居民只有在个人与户籍相吻合时才会拥有各种合法的权利。农民工进入了城市，他们应该享有的政治选举（被选举）权、受教育权、保障权，甚至劳动权都滞留在乡村， 成为被动的“无政治群体”，他们的权益只能通过其他阶层和间接的渠道进行表达，如传播媒介的道德同情心，或学者的正义感，或政府中相关部门官员的关心，或其他阶层代表的呼吁。由于农民工没有自己的行业组织，工会组织，因而无法

依靠正式的组织来维护自身的权益。

农民工权益缺乏保障的现状表明，农民在当今社会地位低下——他们处于城市社会的最底层，是最弱的弱势群体；在市场竞争、政治社会和社会生活中都处于劣势地位，是必须予以高度重视和关注的群体。

（三）农民工权益受损害的成因

1、计划经济——历史渊源：长期以来，我国实行的是大一统的计划经济，每行每业，做什么，都是由国家统一计划安排，广大农村实行的是以生产队或生产大队为基本核算单位，“统一经营，统一分配”的经济体制，劳动力和土地等要素都被封闭在区域集体经济 组织内，广大农民工自身劳动力的权利，包括寻求就业、外出打工的自由，只是被束缚在土地上。农民的任务就是源源不断地为城市提供廉价的生活资料和生产资料，而城市的一切与农民是没有关系的，计划经济之手无疑挖下了农村和城市之间的鸿沟。

2、法律的空白或者疏漏造成了无法可依，而有限的法律法规，由于执法不力，致使法律失灵，农民工维权处境艰难而且尴尬。农民工是一个庞大的群体，而且随着市场经济的发展，这个群体将越来越大。但是，他们作为城市社会的一个特殊阶层，至今没有被社会现行的法律制度所认同，其根本原因在于法律的空白或疏漏。而且现有的监察力量远远不能适应目前形势的需要，有限的监察队伍由于缺少应有的装备和有效的处罚措施，往往难以作为，加上部分地方领导不正确的政绩观和认识误区，导致执法环境恶劣。在这种情形下，劳动保障监察部门执法处境尴尬，农民工维权得到的往往是临时性的或者是应急性的敷衍。

3、不良或狭隘的市民文化，加剧了对农民工的排斥，城市居民始终对农民工抱有偏见，歧视的阴影总是笼罩在农民工身上。农民工虽然来自农村，但融入城市的欲望非常强烈，他们希望能够与城市居民平等地生活在一起，并共同建设和创造城市的未来。城市居民对于农民工的大量进入，由于历史等方面的原因，有着本能的防御和戒备心理。农民工由于自身素质的局限本身也存在着或多或少的缺点。城市居民常常不愿意农民工融入他们的群体中，其原因一方面是由于农民工在一定领域内，一定程度上与他们形成了竞争，产生了利益冲突。另一方面是由于城市居民被计划经济培养的似乎是天生的优越感不容农民工来冲击。由此在部分城市居民中形成了一种狭隘的畸形的文化心理。在他们心目中，农民工是外来户、是二等公民。农民工的生活方式、生活习惯，乃至方言常常被所谓城里人讥笑和嘲弄。

4、二元（“农”与“非农”）户籍制度。现行户籍管理制度已成为城市农民工所面临的劳动就业、技能培训、子女义务教育权利、政治权利、社会保障等方面的差别与歧视的制度基础，这一制度也是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。流入城市的农民工到城

市后仍然受到“名亡实存”的户籍制度的阻碍而无法融入城市的社会经济组织内，不得不在体制外生存，变成漂泊不定的流动人口，并在婚嫁、幼托教育、住房、社会保障等方面遇到一系列困难。

5、歧视性就业制度。农民工就业制度的歧视包括在求职、就业、管理等方面遇到不平等的待遇。加上农民工自身素质普遍比城市居民低的现实，使农民工被排斥到次属劳动力市场上，从事一些城市居民不愿干的工作，成为城市社会的底层，而且，“同工不同酬”的现象普遍。

6、拖欠、克扣农民工工资问题。除了老板本身不讲信誉、监督机制不够健全等因素外，与农民工自身文化素质太低、缺乏自我保护意识和法律常识有密切的关系。法律常识 的缺乏往往使农民工事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受损害后也不知道怎样运用法律武器来维护自己的权益。大多数农民工受雇佣时，往往不签订劳动合同，仅凭几次商定，私下交涉等形式就开始工作。一旦解除口头商定就可能使自己处于十分不利的地位。此外。农民村劳动力的大量过剩所造成的劳动力的“无限供给”，极大冲击了城市劳动力市场，造成城市劳动力市场供求失衡、劳动力价格下降和农民工在劳资谈判时处于不利地位。

二 、政府在农民工权益保障中的角色（职能）及存在的问题

（一）政府在农民工权益保障中的职能

党和政府的宗旨是全心全意为人民服务，这就要求我们牢固树立服务观念，从管理观念向服务观念转变。服务是基于一种换位思考，站在农民工即服务对象的立场来思考和行动。保障弱势群体的权益，是政府的一项基本职能。世界银行发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：（1）、建立法律基础；（2）、保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）、投资于基本的社会服务与基础设施；（4）、保护承受力差的阶层；（5）、保护环境。”据此，中国政府作为中国人民公共利益的代表，应当惠及处于弱势地位的农民工群体，为他们提供获得公共服务的最低条件，最大限度地实现社会主义。所以政府在农民工权益保障中应更多地充当一个“搀扶者”的角色，政府在对待进城农民工的政策定位上，应该抛弃“堵”和“管”的做法，采取“帮”和“疏”的政策，在制定政策的过程中要从“人民的政府”出发，把进城农民工当作是“市民”和“公民”而不是外来人口看待。

在社会主义市场经济体制环境下，政府在农民工权益保障中的角色（职能）主要体现在三个方面：一是大力促进充分就业和劳动力的合理流动，二是经济协调和开展劳动监察，③

三是建立和完善社会保障制度为市场竞争提供社会安全网。其内容一般包括：（1）、促进作为生产要素的劳动力的合理、有序流动。（2）、人力资源开发，提高劳动者素质。（3）、整顿市场秩序，构建城乡统一的劳动力市场网络。（4）、规范用工，维护农民工合法权益。农民工作为我国的公民，法律、法规赋予政府以提高和保障农民工权益得到实现的职责和权利。[2]

③中国发展门户网，（www.Chinagate.com.cn）

（二）政府在农民工权益保障中存在的问题

1、政府在制定和贯彻执行针对农民工的政策时，常常直接或间接地侵害了农民工的权益。虽然中央出台了多种有关保护农民工的政策，但一些地方政府的具体职能部门的具体行政行为往往直接损害了农民工的权益。一些城市在制定城市规划、社会公共设施建设规划、经济社会发展规划时，根本没有考虑农民工的需求。政府在保障农民工权益工作上，存在职能划分不清、组织机构不健全、运行机制不合理等问题。执法人员执法的手段以及法律与政策的可操作性差等因素影响了执法的效果。

2、政府管理模式缺位。由于中国农村与城市长期隔离，农民与市民之间长期缺少必要的沟通，传统的轻农封建思想在城市还有相当的市场，这些思想的外部表现就是对农民工权益的忽视或轻视。为了缓解管理压力，维护当地的社会秩序，一些地方政府往往对农民工采取防范式、管制式的管理模式。这种模式反映了明显的“接纳贡献性”与“排斥参与性”的管理趋向，深深地影响了城市市民对农民工的正确认识，使他们把农民工仅仅看成是劳动力，而不是城市社会的一员，甚至认为农民工是影响城市社会治安、城市交通等问题的主要原因，从而产生对农民工的歧视感。

3、规范和引导劳动力市场缺位。劳动力市场是劳动力资源配置的环节和场所，是整个劳动制度的基础，也是农民工权益保障的重要环节。作为政府职责，要规范、引导劳动力市场，提高其服务能力与水平，显然是任重道远，还有很多的工作要做。其缺位主要表现为：（1）硬件设施落后，条件简陋。（2）劳动力市场秩序较为混乱，不同程度上存在信息不准，服务不周的情况。更有一些非法的黑职业介绍所用假营业执照，发布虚假信息诓骗、欺诈农民工、侵害农民工权益，这直接影响了市场以及政府的公信力，导致农民工对外来劳动力市场缺乏信任和认可。部分人认为劳动力市场虽然收取了相应的费用，但没有尽心、尽职、尽责地介绍工作。（3）整个市场还存在服务水平差，能力不强，管理方式陈旧等情况。

4、监督和规范用工单位缺位。用工单位是农民工工作场所，是发生农民工权益被侵害的最主要的环节，也是政府劳动监察的重点和难点。从实际情况看，目前用工不规范首先是劳动合同签订率很低，由于没有签订合同，给政府在劳动执法中造成很大的被动，比如，如果不签订劳动合同，很多的农民工几年下来，连用工主体（真正的老板）是谁都不知道，劳动关系的不明确更给维护农民工权益造成不利，其次，很多企业尤其是私营、建筑、三资企业严重拖欠农民工工资。此外，很多企业还存在不给农民工缴纳社会保险。让农民工在缺乏安全卫生保护条件的场所工作，甚至以非法拘禁方式强迫农民工劳动等问题，政府也缺乏及时、有效的监督手段予以纠正乃至惩处，以维护农民工的合法权益。

5、农民工的培训、教育缺位。农民工的能力和素质是偏低的，这对他们在劳动力市场上的就业竞争力、就业能力和维权能力都相当不利。农民工缺乏职业技能培训造成进城劳动力找不到合适工作，而且用工单位找不到合适的劳动力，形成劳动力素质与就业岗位之间的结构性矛盾。这突显出政府在农民工的教育培训方面的缺位。农民工的职业技能培训既是政府职能的“盲点”，也是政府当前解决农民工权益保障的突破口。

三、政府保障农民工权益的对策

（一）深化户籍制度改革及就业制度改革

1、深化改革二元户籍管理制度。户籍管理制度改革必须树立这样的目标，即打破传统城乡分割的户籍管理二元结构，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源为基本落户条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。[3]在具有实施户籍管理制度改革的过程中，一方面要消除劳动力城乡转移和区域转移的人为障碍，即建立统一的无城乡差别和户口登记制度，只要有相对稳定的工作和相对固定的住所，包括农民工在内的任何公民都有权利进行户口登记，纳入城市人口管理范围之内。另一方面要彻底剥离依附在户口制度之上的其他不合理的功能和利益。要保护包括农民工在内的全体公民的平等权益，让转移出来的农民工与城市居民享有同等的就业、教育、住房、社会保障以及民主政治的权利和待遇。需要指出的是，户籍管理制度改革要服从于我国市场经济发展的要求，要有利于城乡经济社会的统筹发展，要保障全体公民的迁徙自由权，同时也要与城市基础设施建设、劳动就业、社会保障以及各项公益事业的发展相互协调、同步前进。

2、改革现行就业制度。政府应继续清理对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工。要严格审核、清理农民进城就业的手续，取消专为农民工设置的登记项目，实行暂住证一证管理。规范各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对进城就业农民和城镇居民要一

视同仁，让他们在市场经济的原则下自由地流动和择业。应大力培育劳动力市场中介组织，提供信息服务，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。[4]

（二）建立健全劳动法律法规体系

1、完善劳动法律体系，加大劳动执法力度。针对农民工群体的特殊性及其在维权问题上的复杂性，应尽快制定、出台或修正《农民工权益保护法》、《社会保险法》、《劳动合同法》、《劳动安全法》、《劳动监督监察法》、《劳动争议处理法》、《反歧视法》以及《反不正当劳动行为法》，为农民工提供法律上、制度上的保护和保障，促进农民工向非农产业转移，维护社会稳定。同时，各地要结合实际，建立相应的配套地方法规，明确规定农民工周（日）工作的时间、基本小时工资、工资支付方式、劳动医疗保险、子女教育就学等具体内容。当前农民工权益受损的另一个重要原因是既定的法律、政策得不到有效实施，因此保障农民工的合法权益既要有法可依，更要做到有法必依，执法必严，违法必究。

2、要充分利用法律、行政等多种手段来规范劳动关系，建立和完善职业分类制度，实行就业资格考核和认证制度，通过规范职业名称和工作内容，划分职业技能等级，确定任职资格。要向农民工大力宣传《劳动法》等相关法律、法规，通过在农民工集中的地方发放常用法律知识的宣传资料，组织提供免费法律咨询，开展送法律上门等活动来增强农民工的法律意识。引导农民工自己要加强法律知识的学习，增强法律意识，学会运用法律保护自身的权益。另外，各级劳动监察部门应加大执法力度，明确执法责任，强化执法手段。坚持“事前监督检查，事中调查解决，事后处罚纠正相结合”的原则。

（三）建立健全社会保障机制

积极建立针对农民工的社会保障体系。长期以来，由于身份难以确定，农民工一直被排斥在我国城市的社会保障体系之外。近几年来，国家有关部门正在努力将农民工纳入到城市的社会保障体系之中，但是效果并不理想。据劳动和社会保障部课题组专家近日完成的《农民工社会保障问题》调研报告显示，目前我国农民工参保率普遍偏低，在“五大社会保险”中，除工伤保险已有相当数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为15% ，医疗保险的平均参保率为10% 左右。失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。④究其原因，主要是我国现有的城镇职工的社保体系，难以适应农民工的实际情况。在我

⑤国现有的社会保障体系中，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，目前企业缴纳的基本养老、医疗和失业3 项保险费平均为工资总额的28 % ，个人缴费为11% 。对此，企业

和农民工个人普遍感到费率过高、负担太重。而且，农民工主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低，对价格和成本非常敏感的劳动密集型行业，人员流动性非常强，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，企业担心会因此影响市场竞争力和经济效益。同时，一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心社保制度的高额缴费

会影响本地的投资环境。[5]由此可见，我国当前的城镇职工的社会保障体系并不完全适合农民工，必须有针对性的建立起适合农民工的社会保障体系。这个保障体系，一方面要适应农民工的当前特点；另一方面还必须考虑到以后与城镇职工的社会保障系统接轨。就目前情况来看，针对农民工的社会保障体系，要遵循“低缴费，广覆盖”的原则，先以农民工迫切需要的工伤和医疗两个保险入手，逐渐扩大。同时，加强对农民工的社会救助和其它救助等等。

④农民工社会保障问题调研报告，（www.he.lss.gov.cn）；

⑤中国的劳动和社会保障状况，（www.news.xinhuanet.com）

（四）切实提高农民工自身素质，增强就业能力和维权能力

农村进城务工人员一般来说是农村中素质较高的人口，但是对于城市人口来说，按城市工商业和市场经济发展的要求来说，农民工素质普遍偏低，特别是缺乏现代文明的熏陶和法制观念。这是造成农民工在劳动力市场的竞争力、就业能力和维权能力严重不足的一个重要原因。据一项调查表明，在城市就业的农民工中，初中及以下文化程度的占80.01% ，高中及以上文化程度的占19.99% ，受过专业培训的占27.1% 。而与此形成鲜明对照的是，城市用工单位的就业门槛在不断抬高。在文化水平方面，90% 以上的岗位要求具有初中以上文化程度，其中，20% 以上的岗位需要高中以上文化程度；在技术水平方面，80% 的岗位需要达到初级工以上的水平。这种情况使农民工处于十分不利的就业地位，有时为了保住一个并不称心的工作，不得不忍气吞声，甚至放弃自己的合法权益。

因此，政府要高度重视并加强对农民工的教育和培训工作，提高他们各方面的素质。要在普及九年义务教育的基础上，认真抓好职业教育、专业技术培训、岗位技能培训，力争使农村的大多数劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。政府要根据市场需要，定期发布职业需求和职业技能要求方面的信息，引导农民学习，增强农民适应转移的能力。同时有针对性地制定农民就业培训政策。对具有初中文化程度的青年劳动力，让他们通过成人教育等方式继续接受高中或中专的学习，掌握更高的文化知识、专业知识和技能；对具有高中以上文化程度的劳动力，多开展职业中等、高等教育，使他们在具有一定文化知识的基础上，再掌握较高水平的专业技术知识和技能；其他的社会劳动力则应根据劳动力市场的需求，多开办一些短期培训班，对申请就业者开展短期职业技术培训。另外，政府还要鼓励企业对农民工进行岗前、岗中职业技术培训，帮助企业和农民工建立长期化、稳定化的雇佣关系，使农民工和企业的利益都得到保障。[6]

（五）努力将农民工组织到工会中来，切实维护他们的合法权益

通过工会将农民工组织起来，既有利于维护他们的合法权益，也有利于维护社会稳定。⑥

如果工会组织不能把农民工及时组织起来，就会有别有用心的组织去组织他们;如果工会组织不能有效维护农民工合法权益，他们就会寻求别的组织来保护自己。为此：

一要将尽可能多的职工组织到工会中，凡在各种所有制企业、事业单位及机关从业，与用人单位建立劳动关系（含事实劳动关系）的务工者，不论户籍关系在哪里，用工形式如何，就业时间长短，都要依法把他们组织到工会中来，这也包括工人阶级的新生力量——农民工。

⑥农民工就业分布和收入的调查，（www.china.com.cn）；

二要努力探索将农民工组织到工会中来的有效途径。农民工具有流动性大，就业不稳定等特点，因此将他们组织到工会中来的确存在着一定的困难。应该在现有工会组织框架内，凡是建立了工会的企事业单位，工会组织应该将本单位的农民工吸纳到工会组织之中，对工作流动性大、居住分散并且本单位尚未建立工会组织的，可以采取灵活的形式，如社区工会、乡镇工会等，将农民工组织起来，也可考虑充分利用和发挥工会的职业介绍、就业服务等机构的作用，将农民工组织到工会中来。

三要工会协助政府逐步健全对农民工的劳动合同管理，用人单位招用农民工，必须依法签订劳动合同，明确单位和农民工的权利和义务，工会要依法保护农民工的合法权益。工会要协助政府加强劳动力市场清理整顿，加强对用工单位、中介机构的监督检查力度，加强对工资支付、劳动条件等方面的管理，集中开展农民工权益保障专项执法检查，严肃查处非法职业介绍和编造虚假用工信息坑害农民工的行为，有效维护他们的合法权益和劳动力市场秩序。[7]

（六）调整城市管理理念与政策设计，倡导城市文明新风，创造平等融洽的社会氛围 调整管理理念与政策设计，倡导城市文明新风，创造平等融洽的社会氛围。2004年中共中央1号文件明确指出，“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”。⑦这一论断不仅承认了农民工的工人阶级属性，而且确定了农民工在工人阶级中的重要地位，同时也从根本上彻底消除了农民工融入城市社会的各种障碍。然而，要真正确立农民工的产业工人地位，特别是要农民工并入城市市民社会生活中，确实需要一个渐进的过程。从政府实施行政管理的角度来看，政府需要转变城市管理理念，再也不能将农民工这一规模越来越大、影响越来越广的社会群体当作一种边缘群体来对待，他们已经不是城市的过客，而是新型产业工人，是城市居民的新成员，是充满活力不断成长的新市民。对农村劳动力向城市的转移，以及农民工的管理，应该按照市场经济的规律进行调控；政府要做的工作就是引导和服务。对于过去制订的一切不合理的歧视性政策，必须在清除的前提下，

努力减少直至消灭其影响。同时认真调整政策设计，并积极创造条件，加强农民工与城市居民的沟通与融合。一方面要引导市民正确对待农民工在城市经济社会生活中的角色变化，以及对原有利益的影响，倡导宽容的城市文明新风。另一方面，要引导农民工对所在城市的认同和归属，培养他们的公民意识和平等意识，树立城市文明所需要的现代思维和价值观念，提高适应现代社会要求的道德修养和内在素质，养成良好的文明的生活方式和

⑦陈锡文，中央1号文件体现“以人为本”思想解读（www.news.xinhuanet.com）

生活习惯，自信、自立、自尊、自爱，奋发进取，自强不息。要让广大农民工参与城市化、现代化进程，同时给予他们与城市居民同等的政治权利、国民待遇和公共社会服务，从而焕发其主人翁的精神和创业热情。只有这样，农民工与城市居民才能相互理解，相互沟通，相互包容，和睦相处，农民工才能真正融入城市社会之中，一个平等、自由、美丽的和谐社会也才能得以构建和实现。

四、结束语

目前，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区各部门做了大量工作，取得了明显成效。但从现实情况看，农民工在工资收入、劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、生活居住等方面存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷，也引起了社会各方面的广泛关注。因此，解决好农民工问题，政府保护这方面还需大力加强，政府既要有限，又须强势，真正做到公正、中立、公平，坚持以人为本，这定会推进国家的法治政府建设和依法治国进程，也定会促进社会经济的持续发展和国家的繁荣稳定。

参考文献：

[1]李强，城市农民工的失业与社会保障问题，新视野，2005年1期；

[2]彭多意 唐东生，保障进城农民工权益的政策建议，中国行政管理（京），2003年11月（30-33）；

[3]张智勇，户籍制度：农民工就业歧视形成之根源，农村经济，2005第4期；

[4]刘光地，转型时期农民工权益保障的几点思考，江有论坛，2006年第1期；

[5]曾宝植，浅析解决我国农民工问题的途径，北京行政学院学报，2006年第1 期；

[6]孙岩，关注城市化进程中的农民工问题，理论观察，2004年第4期；

[7]黄任民，保护农民工合法权益，建立和谐劳动关系，工人日报，2006年1月。

致 谢： 从2006年 2月22日着手准备毕业论文开始，到2006年5月15日毕业论文定稿完成，在这段时间里，我要真诚的感谢我的导师黄炤英老师，在这期间，这篇论文的初稿、修改，都离不开您的悉心指导，论文得以顺利完成，得益于您的孜孜提点和帮助，您辛苦了，再次向您表达我最诚挚的谢意！