浙江农村社会保障市场机制利用的调查报告上

浙江农村社会保障市场机制利用的调查报告

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郭竞成

 2012-04-24 10:59:07 来源：《保险研究》 2012年第3期

摘 要：浙江省农村社会保障引入市场机制，在工作实践中创造出保险公司经办新农保业务的“衢江模式”、银行贷款垫交养老保险费用的“柯城模式”、引进市场机制提高医疗保障程度的“金华模式”，这些创新在便民惠民的同时减轻了地方政府负担，提高了管理经办效率。浙江经验意味着，为促进我国农村社会保障的发展，可以从四个层次逐步深化对市场机制的利用。

关键词：农村社会保障，市场机制利用，商业保险，调查报告

第六次人口普查数据显示，我国未富先老，已进入老龄化社会，由于青壮年人口大量外出务工，农村地区老龄化程度更高，社会保障问题更为突出。以杭州市农村地区为例，约有占人口三分之一的农村青壮年劳动力转移到城镇，农村人口呈负增长态势，农村老年人口比例远高于城镇，农村社会保障体系的建立健全迫在眉睫。我国社会保障制度在经济社会较发达的城市地区已初步普及，农村地区的发展则较为滞后。越是落后的农村地区养老社会保障需求越是迫切而集中：地处偏僻的传统农业村，集体经济薄弱，无村办企业，青壮年劳动力基本靠外出打工赚钱养家，留守老人基本生存成为大问题。

新农合与新农保正在建立和普及中，然而，农村社会保障的发展面临严峻的预算约束，在落后农业地区政府财力有限的前提下，大量研究已经从理论上证明

农村社会保障借鉴市场机制可减轻政府负担，并且可以满足农村居民不同层次的需求，市场机制是农村社会保障实现长期可持续发展不可或缺的要素。但是，理论上的印证并不必然带来实际工作的进展，事实上，我国社会保障体系对市场机制的引入和利用远远不够，或者可以说，尚处在起步和探索阶段，与农村和农民需求脱节，与快速转型中的农村社会生活不相适应。

作为中国市场经济的发源地和民营经济典型的浙江省，在建设农村社会保障体系过程中积极引入市场机制，在便民惠民的同时减轻了地方政府负担，提高了管理经办效率，值得高度关注和深入研究。为此，杭州市政协和浙江省社区研究会联合组成调查组，对杭州、嘉兴、衢州、台州、金华五市的社会保障部门、民政部门和卫生部门进行走访座谈，就各地特别经济发展相对落后的地区成功借鉴市场机制，引入包括保险公司在内的金融机构推进农村社会保障体系建设的经验作法进行调研，对保险公司经办城乡居保业务的“衢江模式”、银行贷款垫交养老保险费用的“柯城模式”、引进市场机制提高医疗保障程度的“金华模式”进行了分析和评述。

一、浙江省农村社会保障挑战政府财力

新农合自2003年推出以来发展迅速，目前在浙江省的覆盖率已达92%，报销比率不断提高，为农民提供了切实的医疗保障，今、2011年以来，新农合的工作重点已转移到提高住院的报销比率上，中央政府要求加大筹资力度和财政支持力度，将新农合报销比率的目标定在70%。这对提高农民居民医疗保障程度、解决看病贵看病难问题无疑具有重要意义，是农民民生状况的重大改善。但是，新农合基金长期可持续发展问题也因此面临严峻挑战。调研发现，由于新农合筹资标准不断提高，不少地方，包括经济较为发达地区的县市区，已感受到对新农

合投入不断增加的财政压力。以衢州市为例，2003年以来新型农村合作医疗筹资水平6年来翻了四番，县级财政也由2005年的人均补助10元提高到2011年的人均补助88元。2010年全市各县（市、区）财政补助总额为0.95亿元，财政补助占财政总收入比例为2.02%。近几年全市县级财政对参合人员的补助总额保持持续高速增长态势，且年增长幅度远高于县级财政总收入增长幅度，对县级财政造成相当大的压力；有不少农民对新农合筹资标准一年内数次提高不能理解，这些问题都为深入研究并着手解决新农合基金可持续发展问题提出迫切要求。

2009年国家新农保政策出台以来，浙江省根据自身实际情况在试点的基础上逐步在全省推行城乡居保。其前期主要工作集中在宣传发动、参保缴费、扩大覆盖面、基础养老金发放等方面，进展顺利，成效显著，但也存在不少问题。

首先是新农保工作也存在参保缴费不平衡问题，金华、杭州、衢州、嘉兴、台州等市对城乡居保参保人群根据年龄层次制订了不同的工作策略。金华市规定，参保对象的重点是40岁以上人群：16～30周岁人群自愿参保，31～44周岁人群鼓励参保，45—59周岁人群要求参保，60周岁以上人群必须参保。其次是浙江省城乡居保还存在保障程度低的问题，远未成为农村老年人养老金来源的主渠道，导致农村居民对这项社会保障措施的关注度和认可度不够。这个问题清晰地反应在问卷调查的结果之中：就养老金来源渠道问题，只有不到20%的老年人选择了城乡居保；就城乡居保能否满足养老需求问题，有近九成的老年人选择了只有满足部分需求；认为城乡居保非常重要的老年人只有不到20%，对它非常清楚的老人只有8%。这说明政府在基础养老金发放和宣传上虽然做了大量卓有成效的工作，但老年人对这项社会保障措施关心和关注不够。

当然，城乡居保只对农民提供低层次的保障，是制度设计决定的，也符合我国农村居民支付能力和我国经济发展水平，国发（2009）32号文件确认了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，要求从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应。但从另一方面看，就解决农村居民养老保障问题来说，城乡居保是政府推出的普惠性的最基本的养老保障项目，虽然当前农村老年人的家庭养老占优势，养老费用的主要来源渠道也是个人储蓄和子女供养，但随着经济社会发展和政府的强力推动，城乡居保将发挥越来越重要的作用，最终成为解决农村居民基本养老问题的基础性制度安排，并与城镇社会养老保险接轨，最终实现社保的城乡统一。换言之，浙江省城乡居保待遇水平提高，是未来相当长时间内的重要任务。如何切实提高城乡居保待遇水平，也考验着各级政府财政实力和管理水平。

二、保险公司经办新农保的“衢江模式”

衢州市衢江区在实施新农保工作中，立足区情，与中国人寿衢州分公司开展城乡居民社会养老保险服务合作，探索了一条欠发达地区通过政保协作，借助市场机制管理经办城乡居民社会养老保险的新途径，以政府为主导，以中国人寿的专业优势为依托，以优质资源共同利用、合理开发、优化配置为核心，构建以社会保险经办机构为主体，商业保险公司为补充的新农保经办服务“衢江模式”。其做法和经验得到国家和省保险监督管理机构的充分肯定，被誉为全国继江苏宜兴、四川德阳之后的新农保政保协作的“衢江模式”。

“衢江模式”引进商业保险公司经办农村社会保险业务，以服务民生为宗旨，以互利双赢为目标，以优势互补为前提，以诚信务实为基础，实现了服务更优，管理更强，成本更低，效率更高。“衢江模式”兼顾了政府部门和保险公司

的需求。一方面，政府利用中国人寿丰富的管理经验、成熟的培训机制等方面的优势，提高了管理能力和服务水平，降低了行政成本，促进城乡居保工作协调、有序运行，以低成本换得优质服务，以小投入取得群众满意；另一方面，中国人寿通过政府平台，参与了社会保障体系建设，承担了国有保险企业应尽的社会责任，通过对大量数据的分析、研究和利用，开展了商业保险服务创新，促进农村小额保险、计生家庭意外险、建筑施工人员意外险等商业保险业务的延伸发展，拓宽了商业保险服务领域，树立起良好的社会品牌和公众服务形象，提高了信誉度和核心竞争力。

“衢江模式”在管理和运行方面主要做了以下几个方面的工作。

第一，建立了三级服务平台，包括：区级服务平台，建立新农保业务处理中心，实现业务的集中高效处理。以各乡镇（街道）劳动保障与社会救助服务中心为依托，建立乡级服务平台。建村级服务平台，以村（社区）便民服务中心为依托，将城乡居保工作纳入便民服务中心服务项目，实现村民办理新农保等社会保险业务不出村。

第二，“衢江模式”实施过程中还建立了新农保管理中心和城乡居民社会养老保险业务处理中心职责，促进优势互补、资源共享，凝聚协作合力。

第三，为提高办事效率，“衢江模式”还建立起完善的内部考核激励体制，如目标考核机制、建立经费保障机制、工作评价机制、业务管理机制等。

三、市场机制补充基本医疗保险的“金华模式”

金华市在浙江省属欠发达地区，财力较为有限，适应这一情况，金华市的城乡居民医疗保险的门诊和住院的基本待遇较低，如普通门诊封顶1000元，普通门诊支出在500元以下的报15%，500元以上的报30%（特殊门诊封顶2000元，可报60%），住院费用封顶为当地工资的6倍，即13万元。为弥补城乡居民医疗保险保障程度较低的缺陷，金华社保部门借鉴市场机制实行大病补充保险。其基本做法是以政府文件的形式制定规则，由社会保障部门组织实施，主要包括以下几个方面的内容。

第一，建立城镇居民基本医疗保险大额医疗补充保险制度。大额医疗补充保险每份80元，医疗费用保险额8万元，居民可购买多份，累加计算医疗费用保险额。

第二，参加城镇居民基本医疗保险的在校学生在每年的9月购买大额医疗补充保险，其余城镇居民基本医疗保险参保对象在每年的4—6月购买大额医疗补充保险。购买方式原则上通过与工商银行签订委托代扣协议，由银行代扣。

第三，机关事业单位（含按照金华市区公务员医疗补助办法执行的单位）人员，每人每年由市医保处购买2份大额医疗补充保险，所需资金从公务员医疗补助历年结余经费中列支。

在一个城镇居民基本医疗保险结算年度内的住院和特殊（慢性）病种门诊，符合城镇居民基本医疗保险支付范围，并超过最高支付限额的医疗费用，由大额医疗补充保险支付，支付比例与起始购买年份及连续购买年限挂钩：2010年起连续购买的，支付90%；2011年及以后连续购买的，第一年支付60%，第2年支付65%，第3年支付70%，第4年支付80%，第5年支付90%，连续购买10年（含）

以上的支付95%；中断后再次购买的，购买年限从再次购买之年算起。

在一个城镇居民基本医疗保险结算年度内的住院和特殊（慢性）病种门诊，符合城镇居民基本医疗保险和大额医疗补充保险支付范围的医疗费用，个人自负（不合转外地就医个人先自负部分）超3000元部分，由大额医疗补充保险基金予以补助：2010年起连续购买的补助40%，2011年及以后连续购买5年（含）以上的补助40%应由大额医疗补充保险支付的费用，由定点医疗机构与市医保处结算；应由参保对象自付的费用，由定点医疗机构与参保对象直接结算。

金华市的大病补充保险自2000年开始实施，到2006年，金华市区购买人数达115251人，比上年度增加10607人，其中购买两份以上的有6000多人。在2006年度内，金华市区共有836人次享受了高额费用报销待遇，累计支付大额医疗保险基金921万元，有效减轻了大病、重病参保人员的高额医疗负担，减缓了因病致贫、因病返贫现象的发生。

截止到2011年6月，金华市多数有资格的居民都参加大病补充保险，其中国家机关事业单位参加大病补充保险的比例高达95%，企业职工参加大病补充保险的比例达70%，城乡居民参加大病补充保险的比例达60%。

从上述分析可以看出，金华市大额医疗补充保险呈现出以下几个特点。

一是政府主导，大额医疗补充保险的管理经办全部由社保部门负责，面向所有参加城居医保、新农合或职工医保的人员开放，不设任何门槛，确保了公益性、普惠性和公平性。

二是市场机制，以提高居民医疗保障程度为目的准确测算确定费率，在不增加政府财政压力的情况下为居民提供了更高的保障程度，在财务上实现精算平衡。

三是打通险种，统筹城乡。大额医疗补充保险面向城乡所有符合条件的人员开放，保险资金也统筹使用，既壮大了基金实力，保证了支付安全，也促进了城乡统筹发展。

四是自愿原则和激励机制，此项保险为非强制性，城乡居民自愿参加，通过多交多保，长交多保的激励机制吸引居民自愿参加，收到良好社会效果。