公共服务均等化_理论反思与制度检视

公共服务均等化:理论反思与制度检视

张开云

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　　提要:随着公共服务均等化战略的提出和实施,该议题日益得到学界和政界的关注。但是,由于对公共服务均等化理论认知和制度设计的偏差,导致公共服务均等化政策实践中存在诸多问题,如财政中心论对其它社会配套制度安排的忽视和效率导向对服务质量的敷衍。只有整合经济和政治、效率和公平的视角,把公共服务均等化、社会公正、经济发展、参与民主和公民权利等等统筹在一个完整的制度体系中予以考量和设计,公共服务均等化战略才能得到有效实现。

关键词:　公共服务均等化　　理论反思　　制度检讨

作者张开云,男,华南农业大学公共管理学院副教授。(广州　510642)

业化迅速发展,城乡之间、地区之间和社会不同群体之

一、问题的提出

当前,公共服务均等化问题日益成为政府和学界关注的重要议题。传统观点认为,公共服务非均等主要表现在城乡之间和地区之间。2003年,党的十六届三中全会首次提出“统筹城乡发展”,标志着我国开始步入调整城乡二元结构的新时期。从历史角度看,城乡二元结构源远流长,也表现多样。笔者认为,公共服务非均等是发展中国家广泛存在的城乡之间、地区之间的生产、消费和组织的不对称性和社会不同群体之间收入、消费的不对称性,表现为社会、经济、文化、公共服务等诸多领域结构的不平衡状态。随着城市化工

间的“二元结构”日益深化和显化。贫富分化、繁华的城市和凋敝的乡村两幅不同的图画形成了中国经济腾飞进程中的一个悖论。尽管政府工作报告多次指出,要大力推进城乡一体化发展,切实提高财政对农村公共事业的投入,着力完善农村教育、卫生、文化、体育等公共服务体系,促进公共服务在城乡之间均衡配置,使广大农民平等参与现代化进程,共享改革发展成果,实现基本公共服务均等化。但是,现实总是与理想愈行愈远。在城乡经济社会共同发展的同时,收入差距却呈扩大之趋势。2009年城乡居民收入差距为3.3:1,如加上医疗、教育、社会保障等公共服务的城乡不平等,城乡居民实际收入差距则扩大为5:1①。值得注意

＊本文系广州市社科联2010社会科学研究项目《广州城乡公共服务均等化研究》(10SKLY50)的阶段性研究成果。①张卓元:《稳定和协调发展:今后五年中国经济走向》,《中国社会科学报》2010年12月30日。另外,数据显示(张车伟,

2010),2006-2008年间,农村居民人均纯收入增长率7.4%、9.5%和8.0%,而城市居民人均可支配收入增长率则是10.4%、12.2%和8.4%,说明农村居民人均纯收入增长率低于城市居民人均可支配收入增长率。参见张车伟:《缩小收入差距,完善制度规则》,《中国社会科学报》2010年11月2日。

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的是,就在我们日益关注城乡之间和地区之间公共服务非均等状况的时候,众多新闻和数据却告诉我们,不同社会群体(如不同部门劳动者之间)的收入差距也在日益扩大,特别是垄断企业和竞争性企业劳动者之间的收入差距的扩大,日益引起社会不满,期待政府出台有效规制政策,真正推动公共服务均等化战略向纵深发展。

综观学界的相关研究,诸多学者对公共服务均等化的概念与内涵、理论基础、国际经验、存在问题与发展策略等方面进行了深入的研究①。这些研究为政策制定和深入研究提供了基础和起点。尽管如此,现实中,公共服务均等化的实际绩效却不尽如人意。笔者认为,问题的根源不在于公共服务均等化战略目标定位的失误,而是公共服务均等化理论认知和制度体系存在偏差。我们有必要对其进行检讨或反思,纠正偏差,推进城乡公共服务均等化战略向前发展。

是基于经济视角的分析,其实质目标是经济均等(即收入均等或分配均等),但一般理论分析中忽视了实现经济均等的政治、社会制度和公民参与等条件的探讨,并导致公共服务均等化实践中存在认知偏差。在已有的讨论中,笔者发现,基本没有人从政治视角分析公共服务均等化之不足,为公共服务均等化提供政治理论支持。

现实表明,在很大程度上,城乡之间、区域之间和社会群体之间由于制度安排的非均等和权利非均等(如不同户籍享受不同的福利权利),导致差距日益扩大,背离发展目标。农民利益表达和权益保障缺乏足够的政治保障或法律保障和政治参与渠道。可以说,政治体制变革的滞后在很大程度上导致了公共服务的非均等化。郭朝晖等基于政治家理论、官僚经济理论、利益集团理论和用脚投票理论分析发现,在现行公共政策的决策模式下,农民难以在城乡基本公共服务均等化建设中通过正常渠道行使话语权来进行意愿表达,认为不合理的话语机制决定的决策规则是造成当前城乡基本公共服务非均等的根源②。秦晖认为:“要讲福利与

目前,关于公共服务均等化的基础理论主要有公共产品理论、公共财政理论、福利经济学理论。公共产品理论认为,由于公共产品的特性(消费的非竞争性、效用的不可分性和受益的非排他性),公共产品应由由政府来提供。公共财政理论则认为,由于公共财政的公共性,公共服务供给是政府的责任。福利经济学理论的集大成者是英国学者庇古,他于1920年出版巨著《福利经济学》,提出了国民收入极大化和收入分配均等化两个重要的福利概念。福利经济学理论的核心观点之一是“只有公共服务均等化路径才能实现社会福利最大化”。一个政府不仅要通过增加国民收入来增进人们的福利,同时还要通过公共服务均等化或消除国民收入分配不均等的状况来增进全社会的总福利。另外,在公共服务均等化研究中,帕累托标准以及其后发展起来的卡尔多标准和希克斯标准都是重要的理论基础。

第一,从本质而言,以上公共服务均等化理论基本

①

二、公共服务均等化:理论反思

宪政的关系,能够确定的只有一条:只有宪政民主国家才可能对其公民承担福利责任(亦即公民可以对其进行福利问责),也就是说只有宪政国家才可能是通常所说的福利国家(而非“领袖喜欢福利的国家”)……把福利与宪政看成`反比'关系,正如把`自由'与民主看成`反比'关系一样,无论从经验还是从逻辑上看都绝对是错误的。”③公共管理理论中的多中心治理理论也启示我们,公共服务均等化需要“多中心”治理,也就是说,公共服务均等化不但应该是“经济均等”,更应该是“政治均等”的结果。公共服务供给不单纯是政府供给的问题,更应该有市场力量和社会力量的参与供给,通过公共服务供给主体的多元化提高公共服务供给效率,从而促进公共服务均等化。同时,公共服务均等化的治理权不应只是政府拥有,更应该扩散到公民,即为农民等不同社会群体构建有效的参与治理的通道和制度保障。阿玛蒂亚·森的研究更是对公共服务均等化“经济均等”论的有力回应和拓展。阿玛蒂亚·森的研

关于以上研究内容的学者较多,有兴趣的读者可参阅以下文献:项继权:《基本公共服务均等化:政策目标与制度保障》,《华中师范大学学报》2008年第1期。吕炜、王伟同:《我国基本公共服务提供均等化问题研究--基于公共需求与政府能力视角的分析》,《经济研究参考》2008年第34期。常修泽:《中国现阶段基本公共服务均等化研究》,《中共天津市委党校学报》2007年第2期。丁元竹:《基本公共服务均等化:战略与对策》,《中共宁波市委党校学报》2008年第4期。安体富:《公共服务均等化:理论、问题与对策》,《财贸经济》2007年第8期。李静毅:《试论基本公共服务均等化的理论依据及其在我国的实现途径》,《财政研究》2009年第1期。于树一:《公共服务均等化的理论基础探析》,《财政研究》2007年第7期。崔惠玉、孙靖:《公共服务均等化:国际经验与借鉴》,《地方财政研究》2010年第2期。

②郭朝晖、徐鹏:《城乡基本公共服务均等化过程中的话语机制———基于公共选择理论视野》,《山西青年管理干部学院学报》2008年第4期。

③秦晖:《关于"福利国家"的问答》,2007年7月15日,http://news.163.com/07/0715/04/3JDRE1F3000121EP 3.html。

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究告诉我们,无论何种形式的贫困,本质上都是由于权利的缺失和其它社会条件不足造成的。他将贫困概念从经济贫困视角转向权利与能力视角,并将对经济权利的要求扩展到政治、文化、法律基础、制度安排领域,最终延伸至促进人的全面自由发展权利的诉求。①基本公共服务均等化战略安排应综合“经济均等”和“民主权利”两个子制度,更多地从政治、法律和制度安排领域扩大公民享有实质自由的可行能力和拥有更多的权利,从而降低公民行动选择的交易成本,提高其选择的个人收益。

第二,传统观点认为,公共服务均等化制度框架构建的重要核心途径是财政体制变革,即通过建立公共财政和完善财政转移支付制度来实现,并理顺中央和地方之间的事权与财权的匹配关系,但过分强化这一观点导致忽视其它配套社会制度安排,其逻辑结论是公共服务均等化实践中的“财政中心论”。在已有理论分析中,公共服务的财政开支应占政府开支的比重有多大?在公共服务类别体系中,总开支比重不变的前提下,公共资金在不同类别公共服务的投资配置的优先序应如何?这些议题尚未被涉及和深入研究,但笔者认为,对这些问题的研究更为微观,更为重要。许多人认为,在公共服务均等化进程中,政府公共服务的提供能力决定于政府的财政投入能力。基于此“财政决定论”,其逻辑和行动结果就是财政丰裕的地方便有了公共服务均等化的“经济基础”,反之,没有“经济基础”的地方便可“相机”均等化了。学界的理论讨论似乎表明,实现城乡公共服务均等化的根本路径是“钱袋子”的问题,即关键在于优化财政支出结构和规范财政转移支付制度。然而,现实表明,公共服务均等化并不完全是单一财政制度变革的问题,比如义务教育、公共卫生和养老保险等都很重要,政府对这些公共服务的财政投入似乎也是随着经济增长而相应增多,但是,随着农村乡镇医务人员待遇的改善、硬件的增多,合格的教师和医生则几乎没有增加,甚至还流失。另外,笔者在农村的调查显示,农民对农村医疗服务和医疗花费的满意度不高,这说明,公共财政的增多未能有效改善公共服务的供给。因此,城乡公共服务均等化不是纯粹的“经济”问题,它更多地体现为一个制度问题,甚至政治问题。实际上,公共服务均等化制度体系所应具有的制度力、理念力、信息力和执行力更为根本和重要。

第三,当前关于公共服务标准的研究与政策实践

尚不深入,最大局限在于对基本公共服务在不同社会群体间的不均等问题的研究非常不够。学界多数研究集中在对城乡之间、地区之间公共服务非均等化问题的分析,对不同社会群体间的不均等问题的研究较为缺乏。以农民工为例,作为我国工业化、城市化进程中形成的特殊社会群体,虽有大量专家学者在农民工子女教育、农民工社会保障以及劳资关系等方面进行了广泛研究,但以公共服务均等化视角来研究农民工与其他城市群体之间公共服务不均等问题的基本没有。

实际上,城乡公共服务均等化的判断标准问题亦未能得到有效研究。由于理论认知的偏差,在公共服务均等化的现实政策制定和执行中,许多人不知不觉就陷入了“均等化”等于“平均化”的陷阱,认为在城乡公共服务非均等、差距大的背景下,只要在农村提供相应的公共服务就表示“城乡均等”了。城乡公共服务提供的数量和质量存在差距算不算“均等”?怎样的差距才是正常的?这些问题至今尚无定论。笔者认为,公共服务均等化是指公共服务的供给的数量和质量差别可以在一定的限度之内,应当允许存在一定的地区或区域差别。当然,从公共服务均等化的宏观层次而言,公共服务均等化要求政府及相关服务供给参与主体要为不同社会阶层的所有合法公民提供一视同仁的公共服务。关于公共服务均等化的标准问题,观点有两种:一种观点是以人均财政投入或人均经费的多少为标准,如“学生人均教育经费”、“人均医疗卫生支出”、“人均社会保障支出”等指标来衡量均等化程度。李静毅的研究认为,国外一些国家用“财政能力的均等化(或平均化)”来表述基本公共服务均等化的含义,它可以理解为其财政能力是均等的,差距较小的。如德国的基本公共服务均等化的目标是“基本一致的生活条

②另一种观点是以实物多少为标准的,如“人均件”。

床位”、“人均绿地面积”等指标衡量均等化程度。从上述观点可以看到,这些标准都是建立在区域差异、偏好差异和环境差异为零的假定基础上的逻辑结论。正因为如此,在真实的政策制定过程中,就必须考虑到各种差异,而不能以简单的人均指标来衡量均等化程度。值得注意的是,由于区域差异的存在,各地政府提供相同公共服务的成本存在很大差异,难以“成本均等”。安体富和任强的研究也佐证了这一点,他们认为,“要做到结果大体均等,政府的供给成本,就不能是均等

①[印]阿玛蒂亚·森:《以自由看待发展》,任赜、于真译,中国人民大学出版社,2002年。

②李静毅:《试论基本公共服务均等化的理论依据及其在我国的实现途径》,《财政研究》2009年第1期,第18页。

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的。”①我们的均等化目标是每个公民都能享受大体均等的公共服务,从结果均等来看,城乡之间为提供相同公共服务的成本是极不相同的。例如,要提供结果均等的医疗急救服务,在城市,要求半个小时或15分钟内从接到电话到到达现场是可行的,但在偏远的农村或山区,这就很难了,如果一定要做到,就可能要用直升飞机了,这个成本就高了。最终结果是结果均等了,但成本却远远不均等了。

第四,公共服务均等化与社会公平和经济发展的关系远未厘清。首先,已有的讨论表明,均等化是一个与社会公平密切相关的概念,一个涵盖了机会均等、过程均等和结果均等三个方面,大致有最低标准、平均标准和相等标准等的概念②。同时,关于社会公平的一致认识是,它是一个包含“起点公平”、“过程公平”、“规则公平”和“结果公平”,具有动态性、相对性的概念。现代社会一般均以“结果公平”作为评价社会公平的核心标准。从结果来看,个体或公民对服务的享用主要体现在消费上,从中去掉公民对私人或商业服务的消费,剩下的就是对公共服务的需求与享用了。个体或公民在消费上的差异虽然有偏好的不同,但其本质体现在收入与财富拥有的多少上。而收入和财富拥有的多少取决于劳动报酬或劳动力的要素收入,这是市场经济运行的结果。假定市场经济运行结果既定,这种运行结果不具有“社会公平”,那么,调节收入分配和协调财富拥有的战略选择便是具有再分配功能的公共服务均等化了。

其次,中国经济发展道路是“先城后农”的制度路径,通过剪刀差、农民工低工资、征地圈地三种制度通道进行资本积累推动经济发展。在这种经济发展模式中,农村、农业和农民的牺牲成就了城市、工业和资本的发展,其必然的结果是城乡发展失衡,具体体现为城乡公共服务的非均等和社会公平缺失。因此,从本质而言,城乡公共服务均等化的根本功能是实现社会公平,促进社会稳定,消弭经济发展中和市场运行中产生的“副作用”。从这个角度来看,公共服务均等化制度安排应该是和社会经济发展战略安排等同统筹的制度体系,而不应是传统讨论留给人的社会经济发展过程中衍生问题的被动的、滞后的“解药”的角色。

公共服务均等化议题的提出或政策的出台是对经济发展进程中产生的问题的“被动”解药,还是应先于

①

②

或并列于经济发展制度设计的社会政策安排?关于这个问题,我们以社会保障政策(社会保障均等化)为例进行讨论。在现实的社会议题讨论中,社会保障均等化制度变革常常被视为是对特定经济目标的潜在威胁,因为它将增加政府公共支出的潜在负担———比如对现有社会保险和福利补贴需求的增加。因此,社会变革可能得到较快和较直接的回应。例如,我国农村老龄化压力不断加大,但农村养老保险和老年人福利或服务供给发展滞后,不能有效应对农村老龄化带来的社会压力和经济影响。近几年来,随着农村低保制度、新农合制度和新农保制度的不断创新发展,国家财政补贴或支出的也日益增加。再如,欧洲一些政府在20世纪30年代早期的经济危机时期大幅度消减失业补贴以应对大规模失业。与此相对的是,社会保障均等化战略又被一些学者认为是消减国库开支,支持经济发展目标的。关于这一点,内维尔·哈里斯的研究表明:“20世纪80年代中期依据补充补贴方案为年轻人提供食宿补助的辩论,对以补贴的苛以严格条件的正当性受到了支持,以防止失业的年轻人滞留在南部滨海城市,花着纳税人的钱度假。并且,在不同的与收入相关的补贴规则中引入`惯常居所测试'作为消减纳税人不应支持的人群的补贴———并且应对一些英国公民滥领与收入相关的补贴的手段。”③在当前的现实中,政府的政治与经济议程日益主导着社会保障政策的形成与社会保障制度变革,对社会经济变革的回应常常是应急的权宜之计,而不是依据国家宏观发展战

④略体系和特定理念慎重考虑的结果。

三、公共服务均等化:制度检视

公共服务均等化是一个制度体系,它既是民生建设的目标,又是经济发展进程中的缓冲机制,更是以人为本统筹城乡发展战略的实现载体。不少学者对构建公共服务均等化制度构建提出了许多真知灼见。但是,通过深入思考和现实观察,笔者发现,公共服务均等化讨论和实践其中蕴含着许多制度误区,值得检讨。

第一,公共服务均等化被一些学者论证为减少农村贫困的主要制度路径。许多学者认为建立和完善农

安体富、任强:《公共服务均等化:理论、问题与对策》,《财贸经济》2007年第8期,第49页。

安体富(2007)、陈海威(2008)、吕炜(2008)、柏良泽(2009)等对此进行了较为深入的探讨。如吕炜、王伟同(2008)从公共

需求的角度,将“标准人需求”作为均等化的标准。柏良泽(2009)认为,基本生存和发展必要条件的标准就是基本公共服务均等化的标准。

③④　[英]内维尔·哈里斯等著:《社会保障法》,李西霞、李凌译,北京大学出版社,2006年,第65、66页。

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村社会保障体系是城乡公共服务均等化的重要策略之一,能有效缓解城乡收入差距之扩大和一定程度逆转城乡二元结构的深化。关于这一点,迟福林认为,“经过30年的改革发展,我国开始由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。我国社会主义初级阶段中的这个历史性变化,使全社会的“生存性”压力逐步减弱,`发展性'压力日益凸显。其中,全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺,成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下,实现基本公共服务均等化已成为新阶段反贫困的重大任务。”

①基于此,

置。Ewan.Felie认为政府在公共服务供给中应重视社会力量的参与。②E.S.Savas提出了公共服务社会化的10种制度安排。③当登哈特夫妇倡导公共服务精神,重视政府、社区、公民之间的沟通与合作,努力形成公共物品供给中政府、公民、社会及市场主体多中心供给的格局。④现实观察表明,公共服务市场化或社会化的整体效果是积极的,但是也存在不少问题值得反思。一是效率与公平公正的冲突。由于公共服务供给的市场化,市场供给主体往往以营利为导向,对于无利可图的服务供给则可能消极供给,结果是有些消费者得不到应有的服务。同时,由于消费者的贫富差异,市场供给者在服务提供中可能会提供不同质量的服务,结果是富人获得高质量的公共服务,而穷人获得低质量的公共服务,这就违背了公共服务供给的公平公正的原则要求。二是由于监管不力、公民参与途径匮乏和偏好表达方式的缺失,市场化容易引起社会组织或私人组织的供给垄断。公共服务市场化得到了产权论者和竞争效率论者的双重支持,其观点是私人产权优于公有产权,竞争供给优于政府垄断供给。由于供给的规模效应的要求,公共服务市场化的实践往往走向私人垄断供给。研究表明,公共服务私人垄断供给的经济与社会效应存在不确定性。美国很多学者研究某一区域社会服务项目合同外包的效果,如教育、治安、垃圾处理和基础设施建设等,“不同学者研究后得出的结果并不相同,甚至截然相反”⑤。问题的根本不在于公共服务市场化或社会化,而是是否真正存在多竞争性准入、竞争性供给、公众参与和有效监管与评估。三是在公共服务社会化制度安排中缺失对“社区供给”和“自愿供给”的鼓励与机制构建。随着经济社会的发展,公民对公共服务的个性化需求逐渐显现,社会组织、社区等组织贴近基层,比政府或私人组织对公众的需求信息更为了解,因而供给社区绿化与环境、社区治安等公共服务可能更为有效。当然,社区供给可能存在专业知识和专业技能的不足,从而影响服务质量。“自愿供给”实际是一种捐赠行为。一般的“经济人”假设认为,人是基于私利而行动的,因此,公共服务的享受是以税费支付为代价或交易条件的。然而,许多学者提出“自愿供给模型”,认为现实中可能不存在强制

近几

年来,农村公共服务供给得到极大拓展。农村低保制度、新农合制度和新农保制度相继得到推行,农村低保已经基本做到应保尽保,新农合制度的参保率已经达到95%以上,新农保制度正在全国稳步推行。可以说,农村社会保障服务得到逐步完善和覆盖到更多的人群。但是,现实表明,农村社会保障政策和服务推行的减贫效应却不理想,无法有效遏制城乡收入差距扩大的趋势。

“要想富,先修路。”但是,新近河南农民的“天价逃费案”却告诉我们,过路要收费,而且还不低。可见,想要通过修路缩短农民和农产品与市场的距离,通过市场帮助农民致富,但却得付出相应的“交易成本”。结果是富了修路人,而不是农民。笔者认为,从市场经济角度看,构建农民有效进入市场交换系统的制度通道和“话语权”比有形硬件(如公路)显得更加重要和迫切。

第二,在当前的公共服务供给制度体系安排中,公共服务市场化或社会化制度安排得到极大发展,借以促进公共服务均等化。但是,公共服务市场化或社会化整体制度安排中既存在对公共服务市场化监管不力的问题,也忽视了“自我服务”和“志愿服务”在公共服务均等化体系框架中的作用。公共服务市场化或社会化是把政府承担的一些公共服务职能转移给非政府组织和私人部门甚至社区,改变完全由政府提供公共服务的局面,实现公共服务供给主体多元化或多中心化,核心是引入竞争机制,打破政府对公共服务供给的垄断和低效,在多元化的公共服务主体间形成有效竞争机制,提高公共服务供给的效率,实现资源的有效配

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迟福林:《基本公共服务均等化与新阶段的反贫困》,2008年12月8日在国务院扶贫办“纪念中国改革开放30周年—中

国扶贫开发高层论坛”上的演讲。

②EwanFelieetal,TheNewPublicManagementInAction,Oxford:OxfordUniversityPress,1996.③E.S.Savas,PrivatizationandPublic-privatePartnerships,NewYork:ChathamHouse,2000.④[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社,2004年。⑤孙晓丽:《中外公共服务体制比较》,国家行政学院出版社,2007年,第48页。

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性征税或必然性消费的情况下,人们还愿意承担提供公共服务的成本,例如许多科学、医学研究都是靠捐赠进行的①。笔者认为,经济人追求效用最大化,其表现形式既可以是物质的,也可以是精神的。这就说明,道德声誉或他人评价在捐赠者看来是有价值的,以捐赠这种自愿方式提供公共服务就是这种激励下的现实结果。

第三,制度之间缺乏系统化的安排,即公共服务均等化的公共政策缺乏系统性和与其他制度政策的协调性,往往由于政策的“单一性”指向,导致在解决某个问题的同时,又“制造”了新的公共问题。丁元竹分析了与公共服务均等化相配套的、其他的体制机制怎么完善的问题。他认为,实现公共服务均等化既要考虑增量问题,又要考虑结构问题,既要考虑效率问题,也要考虑公平问题。公共服务均等化有两种支出,一个是政府支出,一个是个人支出。政府支出意味着政府要扩大税收,个人支出意味着政府要减少税收。可见,实现公共服务均等化战略涉及到与税收体制相协调的问题②。笔者认为,如果我们无视城乡之间、区域之间和社会不同群体之间的各种差距,不能制定一套全国适用的均等化标准和进行财政制度、税收制度、户籍制度等配套改革,公共服务均等化战略将会造成新的发展失衡,扩大城乡之间、地区之间和社会不同群体之间在公共服务领域的差距。

我们国家已经在全国实行了义务教育,一定意义上实践了教育公共服务均等化。但是,现实观察表明,由于配套制度安排的缺失、滞后或政策执行层面的无意识,农民工子女在城市的义务教育无法实现“均等化”。我们的城乡教育公共服务均等化战略解决了“读书贵”的问题,却仍然无法解决城市农民工子女的教育

公共服务均等化战略已经推行多年,其制度绩效还有待进一步扩散和观察。由于对公共服务均等化理论认知和制度设计的偏差,导致公共服务均等化政策实践中存在诸多问题。只有把公共服务均等化、社会公正、经济发展、参与民主和公民权利统筹在一个完整的制度体系中予以考量和设计,公共服务均等化战略才能得到有效实现,从而稳定社会,造福国民。公共服务均等化问题,即没能有效缓解城市不同社会群体间的公共服务均等化问题。

同时,我们还是以社会保障制度为例。目前在社会保障制度理念以及战略安排上,政府试图建立一种覆盖到全民的公共服务体系,但是,现实与理念存在距离。具体以农村社会保障制度改革为例,我国传统的社会保障体系是保障城市户籍人口(企业职工以及城市居民)的,相应的行政管理和机构设置也是以城市户籍人口为本的。自从新农合制度和新农保制度在农村推行以来,基层农村就存在诸多问题,许多行政职能由村民自治组织———村委会代行。虽然新的社会保障制度推行速度较快,但是,我们的观察发现,由于相应的配套制度安排不到位或滞后,这种快速“均等化繁荣”背后潜藏着社会保险经办机构缺失和人员不足问题以及基金保值增值无力问题(由于统筹层次低,投资渠道有限,新农合和新农保基金在通货膨胀背景下,基本是亏顺的)等。

四、结　语

责任编辑:张东锋

孙晓丽:《中外公共服务体制比较》,国家行政学院出版社,2007年,第54页。

丁元竹:《税收体制如何跟公共服务均等化相匹配》,2008年12月7日,http://business.sohu.com/20081207/

n261063958.shtml。

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