乡镇人大监督要始终把"民声"作为第一信号

高邮市地方人大工作研究会

2 0 1 2 年 年 会 交 流 论 文

乡镇人大监督要始终把“民声”作为第一信号 ——关于乡镇人大闭会期间如何畅通民主渠道，提高监督实效的实践与思考

《宪法》第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。因此，乡镇人民代表大会（以下简称“乡镇人大”）不仅是乡镇最高权力机关，也是人民群众当家作主的必然载体；乡镇人大不仅有权利代表本行政区域内人民群众管理国家事务，而且有义务为他们行使权利创造条件。

民声饱含民意，民意决定一切。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，突出强调人民是国家和社会的主人，充分体现了我国国家政权的人民性。所以，乡镇人大既然为人民群众行使管理国家权力，就应该在行权中始终把民众权益放在最高位臵，始终把“民声”作为第一信号，始终把人民群众满意不满意作为人大监督的唯一标准，不断提高乡镇人大民主监督水平，充分体现人大工作的民主性和人民性。

（一）

建国后，尤其是改革开放以来，我国的人民代表大会制度日趋完善，尤其是最基层的权力机关——乡镇人大，在推动地方政治经济社会事业发展中的作用得到了充分发挥，人民群众参与管理国家事务的积极性不断提高，人大权威地位有了显著提升。同时，由于种种原因,一些乡镇人大监督的民主意识还不够强，监督作风还不够踏实,工作重心还不够下沉,人大监督的群众基础还不够牢固，思想上存有主观臆断成份,听不到或听不进基层群众的“不同意见”，尤其表现为联系选民不够深入、代表作用发挥不够积极、人大民主决策不够严谨、实际监督成效不够明显，给乡镇人大监督造成了一些被动：

1、联系制度易落空，难以听到民声。一是人大主席团成员联系代表小组方面，随着乡镇人代会闭幕，乡镇人大主席团的任务就基本完成了。有的乡镇虽然制定了人大主席团成员联系代表小组工作制度，但是代表身处基层，流动性大，代表小组难以正常开展活动，致使联系制度难以落实到位，二是代表联系选民方面，乡镇人大组织代表联系选民的多，代表主动联系选民的少；定时定点联系的多，走访联系的少；喜欢听取成绩的多，主动倾听不同意见的少；甚至有的代表以种种借口搪塞联系选民工作，等等。造成这些问题的原因，有的认为人大代表职责主要是开好人代会，其他事情不必过于认真；有的认为，普通选民能懂得多少？不联系也罢；有的认为选民所提要求万一办不到，自己就会丢面子，等等。三是选民信访接待方面，不少乡镇仅仅满足于“有制度、有场所、有信箱”等浅表层面上，缺乏工作主动性，不能扩大宣传和伸长接待触角。有的乡镇“选民意见箱”一年开不到两次，有的干脆把乡镇政府信访接待室视为选民接待室等等，甚至很多人还不知道这一制度存在，怪不得不少群众听到“选民信访”时，呈现出一脸的茫然。

2、代表视察不深入，难以掌握民情。目前，一些乡镇人大通常把

重大工程和重要工作事项作为主要视察议题，难以对群众关心的热点、难点问题进行视察；视察形式上，集中视察多，分散视察少；全面视察的多，专题视察的少；报告成绩的多，落实整改的少。究其原因，主要有：人大调研不够深入，群众真实声音难以听到；政绩观点不正确，重视监督形式，忽视群众诉求；乐于“锦上添花”，不想“雪中送炭”。少数乡镇人大在组织人大代表视察时，视察的路线、地点被事先安排得好好的，现场的一些“闲杂人员”也被挡在外围，人为地在人大代表与选民之间设臵障碍。

3、人大决策不规范，难以体现民主。“民主”这一概念与规范，应该始终贯穿于乡镇人大工作全过程，应成为乡镇人大推动地方经济和社会发展的重要保证。事实上：一方面，人代会举手表决的局限性难以真正代表民意。如某乡镇在一次人代会上选举政府班子时，由于“意向”人选没有被一次性选举成功而被迫进行二次选举，二次选举前部分“重点代表”就被领导单独“开导”了一番，确保二次选举圆满成功。还有，某乡镇人代会上，要求代表对该镇年度重大事项进行表决时，有的代表由于情况不明就被迫举手通过了。有的乡镇人大对于某些争议大的、需要表决的事项，即使事先向代表介绍，代表所提不同意见也不能被引起重视。另一方面，人大主席团决策机制难以充分体现民主。主席团成员对于党委“定”了的事情不敢提出异议，否则就是不与党委保持高度一致。还有主席团会议需要代表现场表决的有关事项通常不能提前告之代表，导致代表来不及考虑也常常“被通过”了。分析原因，有的是个别决策者民主法律意识差，不尊重代表的民主权利；有的认为举手表决形式既简单又有把握，不愿多用无记名票决方式；有的认为，即使自己在民主表决时发表“不同意见”，也是人微言轻，起不了多大作用，等等。

4、代表建议督办成效不高，难以顺应民心。一些乡镇人大代表建议督办工作经常出现“重交办、轻督办”、“重主办、轻协办”、“重答复、轻落实”、“重当年、轻往年”等现象，特别是同一代表建议“年年办理、

年年提出”，没有尽头；有的代表建议政府花了大力气，但群众不领情甚至产生抵触情绪等现象。通过分析，发现有的乡镇在人大代表建议征集和督办等环节与基层群众脱钩，群众的真实声音得不到传递，造成了工作被动。如高邮镇第十七届四次人代会上，有代表提出了“搬迁集镇菜场，美化集镇环境”的建议，镇政府在土地调剂、资金安排、矛盾协调等方面花了很大力气，终于将菜场向东搬离集镇。但新建成的菜场远离居民区和职工上下班路线，人气不旺，致使路边菜场纷纷出现，给集镇环境卫生、道路交通安全等工作带来了难度，群众反响强烈，镇政府不得不重新选址建设菜场。究其原因，原来是提出建议的代表缺乏事前调查，人大公开和征求办理方案的工作做得还不够到位。所以，乡镇人大代表建议督办工作不能局限于少数领导、少数部门和少数代表之间，而要尽量扩大范围，注重倾听民声，征求民意，切实做到“领导说好不算好，群众叫好才是真正的好”！

(二)

笔者从乡镇人大工作实践中深深体会到：乡镇人大的法律定义，严格决定了她必须时刻同广大人民群众保持紧密联系，必须把倾听“民声”、推动民主、保障民生作为工作的出发点和落脚点，否则就会失去人大监督的应有之义和旺盛生命力。因此，乡镇人大同人民群众的联系空间有多大，乡镇人大监督的舞台就有多大；乡镇人大同人民群众的联系越紧密，人民群众参政议政的热情就越高；乡镇人大监督越是深入，民主进程就越能加快，管理国家水平就越能增强。

1、要善于在健全联系制度中倾听民声。乡镇人大各项联系制度建立的目的就是要加强乡镇人大与基层选民的联系，使选民的真实诉求及时得到反映和解决：一是人大主席团成员联系代表小组工作要更为密切。要从有利于闭会期间开展人大监督的角度出发，科学合理地做好代表小组划分和人大主席团成员的推选工作，尽量把代表小组长推选为主

席团成员。同时，主席团要努力帮助代表小组解决好代表学习、经费落实、活动组织、矛盾协调等重点工作，使主席团成员联系代表小组的工作制度真正落到实处。二是代表联系选民工作要更为深入。对象选择上，要尽量把社会责任心、议事议政和语言表达能力强的村（居）民作为联系对象。活动组织上，要在各选区公布代表联系方式和集中联系选民通知，制作和发放代表联系选民卡。实效监督上，要组织代表定期向选民述职，接受选民监督。近年来，高邮镇在组织人大代表向选民述职时，着重让代表当众重温竞选诺言，对照要求寻不足。对于满意率低于80%的代表，督促认真总结和整改到位。三是代表接待选民工作要更为靠实。首先要推动人大代表接待选民工作公开化，在更广的范围内让更多的群众知晓这项工作。其次，推动人大代表接待选民正常化，真正做到接待工作“人员、时间、场所和问题反馈”四落实。第三，接待选民工作要力求多样化，可以充分利用“人大代表之家”、调研、视察、走访等形式接待选民，开辟广阔的“民声绿色通道”。

2、要善于在提升视察效果中倾听民声。代表视察是乡镇人大正常采用的监督方式，也是直接面对群众、了解情况，解决问题的有效途径。一是要优化视察议题。乡镇人大除了正常组织代表对阶段性的重点工作进行视察外，还应经常组织代表对涉及人民群众切身利益的问题开展视察，提高视察活动的针对性。如近年来高邮镇每年都能抓住1-2件社会热点问题开展专题视察，特别是自来水管网改造、安臵小区建设、“三大合作”运营等视察议题，均引起了当地群众的高度关注，社会反响也普遍较好。二是要突出视察策划。这里所说的“视察策划”指的要充分做好视察前的准备工作，尤其要深入调研，挖出深层次矛盾和解决办法，特别是总结出人民群众普遍赞同的实施方案。调研时，要选择熟悉情况的代表甚至还可以聘请非代表身份的行家参加前期调研，掌握一手资料。高邮镇按照代表职业，分别划分了工业经济、农业农村、城市社区、科教文卫等代表小组，人大视察时以专业小组为单位开展活动，并事先

组织“内行”代表和邀请金融、安监、司法、卫生、环保等方面行家开展调研，曾对小额贷款公司建立、工业经济转型升级、社区背街后巷卫生保洁管理、经济薄弱村帮扶等工作提出了针对性强、份量重的代表建议，并被政府采纳予以重点推进，每一项视察都有力推动了社会热点问题的解决。如2009年镇人大对全镇“三大合作”工作提出建议并予以重点推进，其成效得到了省市人大领导的高度评价。三是要强化视察实效。视察是形式，落实是关键。乡镇人大在每次视察后要对代表所提建议予以监督推进，切不可一看了之。高邮镇每次代表视察活动结束后，在认真梳理代表所提建议意见的基础上，均形成视察建议书并交由政府及其相关部门办理，确保每项建议落到实处，既保障了人大代表的监督权利，又强化了人大视察工作的严肃性。

3、要善于在落实民主议事制度中倾听民声。乡镇人大作为基层最高权力机关，不仅要当好政府依法行政的监督者，也要率先当好乡镇民主法制建设的推动者，尤其要针对当前人大民主议事这一薄弱环节完善制度，倾听民声，推进民主，把人民群众的真实意愿反映到人大民主决策之中。一是要将民主议事与接受党委领导有机结合起来。一方面，要及时将乡镇人大工作计划、待决定事项与实际困难等向乡镇党委汇报，征求党委意见，在此基础上开展民主议事工作。另一方面，将人大民主讨论的实际情况特别是群众普遍关注、争议大、决定难的问题，及时向党委汇报，以便进一步作出科学决策。二是要将民主议事与保障代表履职的隐私权有机结合起来。事实上，人大代表就有关事项进行举手表决时，在众目睽睽的场面上只能按照组织意图举手表决，否则会被视为“异类”，“全体通过”的含金量大打折扣。因此，乡镇人大要尽量采取无记名票决方式，保障人大代表民主议事的隐私权。三是要将民主议事与转变代表履职作风有机结合起来。特别是对需要乡镇人大通过的涉及面广、内容复杂的重要事项，事先应以书面形式向代表们作出说明，以便他们抽出足够时间联系选民、调研思考，确保代表慎重、科学地作出表

决，避免少数代表脱离实际作出草率表决。同时，要鼓励代表排除干扰，理直气壮地发表意见，为民表达诉求。四是要将民主议事与健全表决制度有机结合起来。乡镇人大要在现有法律法规框架内，结合工作实际，积极探索总结，制订出操作性强的乡镇人大民主议事规则，规定哪些事项需要乡镇人大通过、哪些不需要乡镇人大通过，切实以规范的议事制度促进人大民主议事工作健康发展。

4、要善于在解决实际问题中倾听民声。一是代表建议督办上要贴近民意。要坚持“开门办建议”，无论是代表建议内容和责任主体的公布，还是办理方案的制订、办理进程的督查、办理结果的验收等环节，乡镇人大要避免把代表建议督办环节限于领导之间、部门之间的有限范围内，而应积极鼓励广大群众参与监督，出谋划策，把每项代表建议督办工作打上深深的群众烙印，真正把“群众高兴不高兴、满意不满意”作为衡量代表建议督办成效的重要标准。二是薄弱环节改进上要注重民声。针对有的乡镇重视人代会期间的代表建议，忽视平时代表所提建议；代表活动重视形式，忽视成效等问题，乡镇人大既要努力督办好人代会期间的代表建议，也要对闭会期间代表所提建议引起重视；既要注重人大活动开展，又要推动问题解决到位，真正地寓人大监督于支持政府工作之中。三是人大监督改进上要顺应民心。乡镇人大不仅要严格依法开展监督，也要克服教条主义，不怕群众“揭短”，及时纠正不正确或错误的做法。如上述高邮镇人大针对原集镇菜场东迁的代表建议办理过程中出现的群众抵触现象，及时要求政府停止新建菜场运行，在广泛征求群众意见的基础上，建议和督促政府在集镇另外选址新建了菜场。事后，镇人大认真汲取教训，总结反思工作失误，健全建议交办制度，为今后更加科学地实施监督积累了经验，人大权威不但没有被削弱，反而受到代表和群众的充分尊重，广大群众真切地感受到了乡镇人大是反映民众心声、管理国家事务的坚强后盾！

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