"一带一路"战略下的城市外交(中)

“一带一路”战略下的城市外交（中）

赵可金

清华大学社会科学学院国际问题研究所副教授 特别是2009年以来，随着中央领导人在多个场合提出要加强中国外交，那么在省一级，比如上海、天津、广东、辽宁等地建立了公共外交协会，在地市一级，比如说温州、南京、佛山、西宁、惠州、扬州、杭州、清远等也建立了，包括在县一级，像浙江的青田。我一直很怀疑，为什么这些县这么重视公共外交呢？我去走访调查发现，是因为这些县他们在海外有大量的侨胞、华侨，因为这些华侨为当地的招商引资、吸引投资，做出了非常大的贡献，他们要和他们建立起紧密的联系，并且通过这些华人、华侨与海外世界各地建立起联系。所以我们看到，现在各个地方都在加强与世界各地，包括民众的交往。这说明今天城市可以在中国和对外关系、中国和世界关系当中扮演更大的角色。

第二个城市外交的职能还有一个要服务地方经济发展。我把它叫做地方外交。我去过很多城市，其实到现在为止，很多城市在对外交往的积极性、主动性以及战略思维方面，还认识不到位。很多人认为我只要处理好自己一亩三分地上的事情就可以了，只要把自己本地的事情处理好，就不会犯大的错误。事实上恰恰相反，有很多时候，尽管你把本地处理好了，但仍然不能排除你有本地的老百姓到海外去旅游，遇上了海外的突发事件，或者是航班事故，或者是受到了跨国的经济诉讼，甚至跨国犯罪的影响，你如果只关心本地的事情，实际上来讲，你的工作并不全面，甚至说你只关心当地的发展，你仅仅是很好的运用了本地资源。中央外事工作会议明确提出，我们现在要统筹运用好两个市场、两种资源和两类规则。所以，任何城市，即便是与国际联系并不那么紧密的内陆中小城市，今后随着“一带一路”战略的实施，当地的发展不能仅仅考虑自己当地的事情，应该着眼于全国，着眼于世界，要统筹内外两个大局，善于把国际资源转化为本地发展的优势，也要善于把本地的优势成功的推到世界舞台。所以城市就要制定相应的城市外交的战略，来服务于本地的经济发展。我到过很多城市，我发现一个很重要的现象，就是各个城市的外办，包括地方政府外办主任，在市政府当中的重要性排位是非常靠后的，甚至很多外办的职能就是服务于领导的出国访问。那么这是很不够的，当然处理日常的外事管理也是必要的工作，但是一个地方的外办应当是这个地方与全国乃至世界联系的一个重要的窗口，如果这个窗口没有打开，那么地方的发展空间就会受到极大的限制。我们可以看出，越是强调、重视对外交往的地方，地方发展的速度往往就比其他地方要快的多，所以我们要从地方发展的实际情况和需要出发，制定好地方的发展战略，在此基础上，制定好服务于地方发展战略的对外交往或者城市外交的思路和相应的手段，那么才能够推动地方的经济社会发展。

看一幅图，可以看出城市与城市之间的联系最为紧密的还是欧洲和美国，跨大西洋两岸城市之间的联系密密麻麻，他们几乎在各个领域当中，都建立起了联系，比如说飞机的航线、轮船的航线，包括通讯的联系，还有各种各样的跨领域的合作。欧洲和美国的经济、社会发展相对比较稳定，是因为他们已经形成了一个社会的网络，形成了一个城市的网络。相比起来，亚洲地区，特别是如果我们看中国的话，仅仅是中国的东部沿海地区的跨地的联系还比较紧密，而广大的西北内陆，很多时候，比如你在西北内陆地区你要想出国，你可能先坐飞机到北京、上海，或者是广州，然后通过那里再转机，为什么你要转机呢？是因为你这个城市的国际化联系还不够，所以由此制造了很多的不便，进而提升了你的交易成本，你这个城市的发展、地方的发展，就会受到城市网络发展不足所带来的困扰。比如说内地宁夏的银川，一旦和北京一样，也建立起了发达的国际联系，那么地方的发展就像插上了翅膀，你的各种

各样的人才、信息技术、各方面的资金，都会相应的会加快运作，那么进而为地方的发展创造强大的动力。

除了建立城市网络之外，还有一些城市重视建立城市之间的组织，比如说广东。广东在很早就非常重视建立国际友好城市网络。那么近年来，广东又强调要加入城市之间的国际组织，比如说广州参与了世界大都市协会，加入了世界城市和地方政府联合组织（UCLG），UCLG这样一个机构被称为地方政府的联合国。全世界绝大多数的大城市都是它的会员。所以，通过UCLG这样一个城市之间的组织，当一个城市加入这个组织之后，每年UCLG要开会的时候，不用你一个个的拜访，你可以通过这样一个城市组织，就可以与各方面建立起联系。而且通过信息共享、资源共享来寻求地方发展机遇。广州不仅加入了世界城市和地方政府联合组织，而且还创办了广州国际城市创新奖，以此来成为主导城市治理创新的领导型城市。所以我们看到广州，或者整个广东的发展，长期以来一直稳居全国的首位，并不只是因为广东人能干，同时也是因为广东与世界建立起了非常紧密的联系。广州比这个其他的城市，比如说广州在晚清时期，在其他地方都封闭的时候，广州就是中外贸易的枢纽。广州的开放，是有着长期的历史积累，所以广州他重视加入UCLG和重视设立广州国际城市创新奖，这些都表明广州在开展城市外交方面，是领先于其他城市的。

第三个我把它叫做治理外交。为什么提这个问题呢？大家知道，近年来随着我们经济的快速发展，出现了大量的社会问题，比如说雾霾问题、水污染问题、食品食品药品质量问题，包括一些社会犯罪问题，这些问题很多都不是一个地方、一个城市能够解决的。比如说北京的城市雾霾，这种雾霾产生并不仅仅是北京所造成的，可能是周围的其他的地方，比如河北、天津、山西等等，包括内蒙这些地方发展所造成的。甚至从更大的范围来讲，这也可能不仅仅是周围五百公里的地区所造成的，可能是全球气候变化的一个重要组成部分，当然这个在科学界还在寻求证据。不管怎么样，今天全世界的问题，越来越成为一个整体，比如说环境问题，就是一个全世界共同面临的挑战。那么要想解决这些挑战，那就不能仅仅靠一个城市的市委、市政府去努力，需要市委、市政府和商界以及社会各界共同去努力。如果我们去访问欧洲的城市，我们可以看到，欧洲的城市越来越积极的参与到了环境保护、生态保护和气候变化的进程中去。纽约的前市长布隆伯格，他在气候变化会议当中所发挥得作用和扮演的角色比美国的国务卿和国防部长还要大。这就是说在新的全球问题出现的背景下，要求城市要主动的、大胆的站在世界舞台上，参与到全球性问题的治理进程当中去。通过参与全球性问题的治理，一方面来推动本地区在相关问题上的改进，同时，在与世界各个城市共同合作当中，学习一些管理的经验和技术，进而提高自己的治理能力。所以通过参与国际合作，来解决一些全球性和地区性的问题来提升自己的治理能力，这种行为我把它叫做治理外交。治理外交也是城市外交的一个重要组成部分。

另外一种，我把它叫做规制外交。为什么讲规制外交呢？因为传统上我们中国的企业或者普通的民众，他们生活在城市里，足不出城，那么我们只要能够遵守好城市的管理经验或者管理规则就过OK了。你到一个城市，比如说从北京到上海感觉到不适应，那么经过两三年可能就适应了。或者从大城市到中小城市，甚至从城市到乡村，都会面临着规则的困境，但是过一段时间你都适应了。那么现在的问题是什么呢？现在的问题是习惯于在中国的城市管理规则下生活的人，越来越多的要进入到国际舞台上，比如说到欧洲，我这个企业原来是在中国生产的，在中国经营的，现在我要到欧洲去生产、去经营、去管理，那么就要适应或者熟悉欧洲的规则。那么这个时候，我们就会遇到一个问题，就是中国的规则和欧洲的规则会出现矛盾。那么遇到这个麻烦呢，最早的应该还是广东和浙江的商人。

我们知道一个比较经典的案例，欧盟对温州打火机的出口制裁。他们认为中国在倾销，有补贴，所以他们通过“双反”来限制中国的企业在欧洲的发展。如果温州的政府、浙江的政府不关心这个事情，不主动的配合，包括一些律师和法务人员去开展相应的对外交往工作，

去做一些必要的解释和沟通，那么可能我们中国企业的利益就会受到损害。那么浙江的商人很聪明，他们不但积极地游说政府，通过外交去交涉，同时他们还抱团取暖，通过企业之间的合作，共同聘请律师到欧盟去打官司，经过他们不懈的努力，最后获得了公正的裁判。所以说我们要善于利用国际规则来实现我们的利益，同时也尽可能的缩小中国规则和国际规则之间的鸿沟。

另外一个例子就是中国和越南的“2014年联合扫毒行动”。广西由于和越南接壤，广西在中越联合扫毒行动当中，广西的公安厅和下面地市的公安局在配合中越联合扫毒方面做了大量的工作。那么为什么要这么做呢？一方面是本地经济社会发展的需要，同时也是更多的在熟悉彼此的规则，就是主动的实现扫毒的互联互通，让制毒、贩毒的犯罪分子，不能从中国和越南的规则缝隙之间来穿越。今天，由于中国和世界通过“一带一路”越来越联系起来之后，把城市、地方，包括民众、企业给联系在一起，中国要通过规制的外交，来沟通不同规则下的人群，来谨慎的处理好各方面的关系。

第三个问题我们讲讲国家战略与城市外交的关系。刚才我们谈到“一带一路”是国家战略，那么“一带一路”这样一个国家战略，会给中国的城市外交打开一个什么样的视野和格局呢？那么从“一带一路”所具有的战略潜力来看，我认为“一带一路”战略可以打开三个方向的城市外交。第一个方面是“21世纪海上丝绸之路”，这样一个战略会进一步的拉动东部沿海都市的大都市外交。如果我们看一幅从卫星上拍摄的中国地图，就会看到夜幕来临的时候，我们看到这个星星点点，灯光比较密集的是东部沿海的城市，尤其是从南边的珠江三角洲，广州、佛山、珠海、深圳、香港、澳门为代表的这一片。另外是以上海、杭州、无锡、苏州、南京为代表的长三角地区，以及正在兴起的环渤海，特别是北京、天津这一带。这几个地方是城市的灯光比较密集，在太空上看得很清楚的地方。如果看美国的话，美国在太平洋沿岸和大西洋沿岸，就东海岸和西海岸的城市灯光比中国还要密集。有人说这种灯光的密集程度，就是城市发达程度，或者地区的国际化程度。那么“一带一路”，特别是“21世纪海上丝绸之路”的发展，它必然会为东边这些闪闪发亮的地区赋予更强大的动力。特别是上海自贸区、粤港澳一体化、京津冀一体化。这三个大的轮子会拉动这些地区更好的走向世界。

也就是说这些地区作为辐射国内和连接世界的枢纽，它们在对外交往当中所扮演的角色会更加重要。

事实上，如果我们看一看这些地区所制定的“十二五”规划和主体功能区的规划，这些地区都非常积极主动的来对接这个国际化的战略。以上海为例，上海大力推动中国（上海）自由贸易实验区的建设。上海在中央批复了自贸区的战略之后，由于上海有了长期的发展积累，上海市和整个长三角地区是捆绑在一起的一个地区，那么上海的国际化程度会在自由贸易区战略的推动下达到更高的水平。传统上我们如果要去看上海的话，可能在过去，特别是1991年浦东开放开发以来，那么上海更多的是起高楼，更多的是土地批租、招商引资。那么随着自由贸易实验区的发展，那么上海的国际化将从硬件的提升，向软件的发展服务这个方向转变。比如说自由贸易实验区更多的牵扯到物流、金融、信息、通关等更多服务、管理方面的要求。这些方面要求上海市提供与世界接轨的一流服务。那么这种服务就要求上海市要跟主要的大城市，比如说伦敦、纽约，包括新加坡、香港各个地方的全球化的枢纽建立起互联互通的对接联系。上海本身作为沿海城市，特别是上海洋山深水港的启用，将进一步为上海在开展国际化交往方面提供更有力的保障。包括上海新建的虹桥机场二号航站楼和浦东机场，启动的也是一个世界一流的航空服务。

今后上海要想有大的发展，或者对接“一带一路”，它必须要发挥以更高的水平、更大的容量来承载中国发展和世界经济发展联系的作用。所以“21世纪海上丝绸之路”对上海也是一个巨大的发展机遇。除了上海之外，我知道包括像青岛、宁波、厦门这些沿线的、沿海的城市也都在迅速的制定与“21世纪海上丝绸之路”进行对接的计划。现在国家制定的“一

带一路”发展战略，实际上并不是一个空计划，而是有很多的项目，很多具体的规划，是一个可操作的路线图。只要各个城市能够在这个路线图里找到自己的位置，将国家的发展的资源和地区的资源结合起来，实施组团化发展，向世界进行拓展，那么这对这些城市的发展，包括城市外交都是非常非常有利的。这可能会带动沿海城市，特别是大中城市，尤其是上千万人的这种大都市，在市政管理的各个方面，不仅是经济，还包括社会管理、文化、文化型大都市这些方面迈出新的步伐。

第二个就是丝绸之路经济带根据国家发改委的规划，有好多条路径。那么最主要的还是从东部沿海地区往西北内陆伸展的这一条通道。在这条经济发展带上有很多的城市，将会从传统上默默无闻的内陆城市变成为丝绸之路经济带上的闪闪的明珠。对这些城市而言那无疑就像搭上了一辆快速行进的列车，会因为前面习近平主席提到的“五通”而面临新的发展机遇。当然有的人怀疑说，比如说甘肃往西是不毛之地，是广大的戈壁，甚至是寸草不生的地方。那么这些地区你投入了这么多钱有什么意义呢？实际上这是算小帐。这条经济带并不仅仅是为了这个地方的发展，这条经济带打通的是亚太经济和欧洲经济的这个经济大循环。通过这条经济带来来往往的人流、物流、信息流，好像对当地、当地的老百姓没有什么影响，没有什么带动作用。实际上则不然，这条资金流、物流、信息流、人才流，从这里走过以后，它自然会将最新的理念、最新的技术传播过来。如果当地的城市能够抓住这个机遇，主动的对接这条经济大通道，那么对接的不仅仅是中国的国家战略、对接的还有国外其它国家的不同文化、不同人群。如何妥善的处理好他们这种关系？这将是今后这些沿线、沿带城市的一个重要任务。这就是我讲的大通道外交。

因为路打通了，各种各样的人都会来。就本地发展而言，如果你不能够做好“栅栏”，做好管理体制的防护，比如说外部不同文化、不同宗教、不同种族的人群过来以后，你没有做好相关的预案，你非但不会实现地方的发展，反而有可能让你防不胜防，让你对各种风险和挑战应接不暇。所以说，这对广大的中西部地区的城市、领导者而言是一个严峻的挑战。事实上，我们现在还没有完全做好准备。比如说我们城市管理这支队伍，虽然人数很多，但是能够讲阿拉伯语、俄语、英语等各个地方语言的有多少呢？事实上非常少。我们在这方面能够管好自己老百姓，甚至有的地方连自己的老百姓都管理不好。那么当这条经济大通道打开以后，面对其它国家的政府、其它国家的老百姓的时候我们怎么去处理呢？仅仅靠中央政府是不够的。通道已然打开，各种危险、各种机遇并存，所以无论是挑战，还是机遇都是空前的。沿线的各个城市都必须事先做好准备，积极迎接挑战。可以毫不客气的说，丝绸之路经济带战略，对于中国的挑战可能会超过加入WTO（世界贸易组织）对中国的挑战。我记得十年之前，当我们中国要加入WTO的时候，很多政府、企业说狼就要来了。那么经过十年发展，实际上因为中国有劳动力的优势、土地的优势，加入世界贸易组织之后对中国的挑战并没有想象的那么大。甚至中国成为加入WTO，中国的经济社会发展加速了，成为全球化的重要受益者之一。但是丝绸之路经济带来了，这个可不仅仅是全球化，因为加入WTO更多的主要是对欧美国家，相对来讲欧美国家是发达国家，它们经济发展水平比较高，老百姓受教育的层次也比较高，总体上人民的素质高一些，所以它带来的更多的是机遇。当然不是说没有挑战，也有挑战，也有压力。但是丝绸之路经济带沿线的国家和地区，如果我们看各种媒体的宣传、介绍，很多国家都是比较混乱的地区，恐怖分子、极端主义势力、原教旨主义势力，而且有些是比较激进的。当丝绸之路经济带这条通道打开的时候，你无法保证进来的商人、游客到底是合法的还是不合法的。所以如何做好管理？需要我们做更多的准备。 我们面对的不仅不是自己的老百姓，而是其它国家的老百姓，他们在法律意识、民族习惯、宗教信仰各个方面都与我们有很大的差异。所以怎么做好他们的工作？确实是颇费思量。我现在看各个地方非常积极的对接国家战略，但是很多地方想到丝绸之路经济带对地方发展带来机遇的时候，对挑战的一面还缺乏应有的心理准备。我就要开展大规模的教育培训，要

进行人员的优化配置，做好制度建设、管理体系建设，做好各种可以预测和难以预测问题的预案。这对于保证丝绸之路经济带的战略实施，对于实现中央战略的意图，我认为这是相当必要的，应该引起各方面的重视。

第三个是经略周边战略下的大口岸外交。习近平主席提出，丝绸之路经济带首先要立足于周边。中央周边工作会议也提出，要确立周边的战略，要把塑造“命运共同体”作为周边工作的重要任务来看待。丝绸之路经济带，首先我们是着眼于经略周边。如果看整个中国走向周边的地图的话就可以看到主要的大通道，从北边来讲有三条。一个是从哈尔滨经满洲里，进入俄罗斯。一个是从北京经呼和浩特、二连浩特到乌兰巴托，进入俄罗斯。那么这是北边通俄罗斯和蒙古。那么再一个是往西经乌鲁木齐、阿拉山口、霍尔果斯进入哈萨克斯坦，一直进入到中亚、土耳其。这是北边的三条线。那么北边的三条线，当然我们要处理好跟俄国的关系。比如说满洲里、二连浩特、霍尔果斯，这些口岸就不仅仅是小小的通关口岸，在过去由于我们和这些国家的贸易、经济联系也比较少。所以这些口岸的规模相对比较小。近年来随着中国和这些国家，比如说中国和俄罗斯和哈萨克斯坦石油、天然气的联系、贸易越来越大。所以我们看到无论是满洲里、二连浩特，还是霍尔果斯发展都非常快。比如说霍尔果斯中哈经济合作区，人来人往、川流不息。中国和哈萨克斯坦之间的联系，不仅仅在石油、天然气能源领域，在其他领域也在拓展。

所以传统上我们所能想象的通关口岸已经不适应中国和这些内陆地区的发展要求了。坦率讲就像满洲里、霍尔果斯这样的地方有可能会成为像八十年代的深圳、厦门那样。由于丝绸之路经济带的实施，这些沿边的口岸将会像经济特区一样，像深圳的发展速度一样。当然，由于深圳、珠海、汕头、厦门这些经济特区面对的是欧美发达国家，所以它们的发展速度可能更快一些。因为那里人口多、资金多、信息也密集，可能像俄罗斯、哈萨克斯坦这些地方可能潜力没那么大，但是即便如此，由于丝绸之路经济带的实施，这些地区所拥有的发展潜力也是不容低估的。比如说霍尔果斯，中国—中亚的石油天然气通管道，有A线、B线、C线、D线。那么这仅仅是能源。现在北京的相当一部分天然气就是来自于中亚。所以大量的石油管道过来，那么不同的企业之间、人员之间，包括各方面的联系。

如果我们做一个比较的话，在八十年代的广州、深圳这些地区，他们更多的是什么呢？中国对外开放，和西方的联系，是由西方来设定日程。那么今天这些口岸、城市的发展可能由我们中国（来主导），因为中国越来越成为主动方，所以我们来控制着发展的节奏。既然我们来控制发展的节奏，我们就要做好顶层设计，做好提前的规划，做好各种预案来适应丝绸之路经济带的发展。比如说我们这里修了一条高速公路，但是我们的出口却很小，导致我们在高速公路上堵车。所以我们必须要避免这种高速公路因为出口设计不合理造成的拥堵效应。这只是一个比喻，也就是说像满洲里、霍尔果斯这些地方的发展，不能靠传统的习惯思维，必须提前做好顶层设计，提前做好相关的调研。

南线有一条从喀什到巴基斯坦，到印度洋的出海通道。另一条是从云南瑞丽、实皆到曼德勒、内比都一直到缅甸的港口。再往南是泛亚铁路，从中国云南到老挝，一直到东南半岛，那么这六条路上通道，就相应的就出现了若干的沿边口岸。比如说瑞丽、喀什、霍尔果斯、二连浩特、满洲里等等这些边境口岸将会面临一个新的发展机遇。

这些边境口岸有可能会成为承载中国和周边国家联系的一个枢纽。而且由于“一带一路”的实施，使得沿线的城市和沿线的港口具有了空前的重要性。有的地方比如说马德岛和皎漂，这些地方可能原来根本连一个城市都不是，由于中国的发展资源、经济资源、社会资源从这里路过，可能很快就从平地建起一个个的重要城市。所以我们的发展就不能够仅仅盯着自己，我们就等在瑞丽，等在喀什，我们可能就要到马德岛到皎漂这些地方去建设，建立相应的园区、工业园区。同时要和这些国家搞好关系，提供好安全保证。

这一系列任务都不仅仅是中国在自己的国土上发展。由于有了“一带一路”，所以我们今天在考虑事情的时候，就要克服掉过去我们传统上所谓的国土利益，甚至我们叫土豪思维。就不能只考虑自己的国土面积上那点事，我们的把眼光，要走出中国国境，要像中央指示的，要统筹国际国内两个大局，要实施我们的大都市外交、大口岸外交、大通道外交。中国的“一带一路”战略为城市外交提出了新的重大课题。

如果要真正让“一带一路”战略落地、生根、开枝散叶、结出果实。那么城市外交是一个根本的立足点。如果说我们中央习近平主席提出的这个战略非常的宏伟、目标非常的远大，如果没有一个个的城市，包括沿海的大城市、沿线的中心城市和边境口岸城市，没有这三类城市的承载，没有这三类城市的积极的参与，那么我想“一带一路”战略会打一个很大的折扣。所以我们今天看“一带一路”的时候，不能仅仅说“一带一路”多么重要，也不能仅仅从理论上来讲，“一带一路”反映了中国人什么样的理论思维，而是要更注重“一带一路”战略怎么切实可行？而且前面提到在“一带一路”战略实施的过程当中还会有很多我们想不到的事情。

坦率讲，过去三十年我们更多的积累了怎么跟欧美发达国家的政府、老百姓打交道，的经验。但是我们和周边的国家，甚至过去我们不是很熟悉的国家如何打交道？我们缺乏经验，我们有很多课需要补。所以了解实际情况，切实的从实际出发来推进“一带一路”战略，我们还有很长的路要走。