安徽省城乡一体化试点工作的调研报告

安徽省城乡一体化试点工作的调研报告

为贯彻党的十七大精神，进一步推进我省城乡一体化试点工作，7月31日至8月21日，省发改委张令保副巡视员带领体改处一行5人，先后赴淮北、合肥、马鞍山、芜湖和铜陵市开展调研。调研组就我省城乡一体化综合配套改革试点工作与五市相关部门的负责人进行了座谈，并进行了实地考察。根据调研，各市虽然启动时间不同，推进工作却各具特色，取得了一定成绩，但也存在一些困难和问题，需要认真研究，妥善解决。现将有关情况报告如下：

一、城乡一体化试点工作进展情况

目前，各试点市均成立了相应的领导小组和推进机构，出台了城乡一体化规划或实施方案，在城乡空间布局、基础设施建设、产业发展、社保就业、社会发展、生态建设等方面稳步推进一体化，取得了初步成效。

1、认真谋划城乡一体化布局。各试点市均高度重视规划的引领作用，把城乡一体化规划作为首要工作，从全市域的角度，按照组团式空间布局要求，编制覆盖市、县、乡、村四级城乡一体化发展规划，以此指导和规范整个试点工作，有序推进城乡一体化。马鞍山市把1686平方公里的市域国土作为整体，着力构建“1234”的城镇空间布局体系。芜湖市强化全市域概念，坚持城乡一体、市域统筹、和谐发展，将1.1万个分散农民居住点改为1000个左右的农村新型居住点。铜陵市依据“一城三区、一主两副”城乡空间结构，建设宜商宜居宜游的生态山水铜都。淮北市结合推进土地规模经营、采煤塌陷区总体搬迁、交通节点和主城区东扩南移等工作，建设城乡一体化的山水生态城市。合肥市着力推进现代化滨湖大城市建设、合肥经济圈发展，实现市域范围内的各类规划全覆盖。

2、加大城乡基础设施一体化项目建设力度。各试点市从本市的实际出发，千方百计筹集资金，加大对农村公路、公交、供水等基础设施项目的投入力度，不断改善农村生产生活条件，推进城乡基础设施一体化。淮北市在财力紧张的情况下，今年拿出1亿元作为城乡一体化建设专项资金，用于引导、鼓励各地城乡一体化的项目建设。出台了《淮北市推进城乡一体化建设专项资金使用意见》和《淮北市推进城乡一体化建设专项资金管理办法》。其中7000万元重点用于引导5个试点镇的14个城镇、集中居住区和中心村的基础设施项目建设。预留3000万元采用以奖代补的方式用于其他项目建设。芜湖市今年筹集资金1亿元，新建“村村通延伸工程”300多公里，实现行政村到中心镇半小时到达。铜陵市相继投入2000多万元用于城乡公交一体化建设，并积极利用国债资金延伸城市供水管网，兴建小型水厂，解决农村人口饮用水安全问题；完成国家级省“民办公助”小型农田水利补助项目投资617万元。合肥市2008年整合各级各类支农资金，整村推进新农村建设项目，首批启动项目4个，总投资约6.7亿元。目前合肥市实现了“县县通高速，村村通水泥路”，96.9%的农村设立了客运站点。

3、推进城乡产业一体化发展。在五个试点市中，除淮北市外，其他四个市都属于皖江城市带承接产业转移示范区。这四个市结合建设承接产业转移示范区，优化城乡产业布局，强化城乡产业分工与合作，加大对现代农业的投入，推进城乡经济一体化发展。马鞍山市努力构建“一核四区”的承接产业转移示范区总体布局，加快城乡产业结构优化升级。芜湖市依托城市的辐射，积极调整农业产业结构，大力发展都市型现代农业，促进城乡产业协调发展。合肥市在全省率先建立了市级促进现代农业发展的政策支持体系，2008年财政投入涉农资金14.2亿元，带动社会资本投入“三农”超百亿元。铜陵市、淮北市紧紧抓住被列入国家第二批资源枯竭城市转型试点的机遇，向国家争取了转移支付专项资金，加快产业发展步伐。铜陵市在全国率先实现涉农行政性收费“零收费”。

4、建立城乡一体化公共服务体系。各试点市不断推进城乡教育、就业、社会保障等制度并轨，建立覆盖城乡的基本公共服务体系，使农民逐步与市民同享经济发展的成果。马鞍山

市构筑城乡就业社保网、城乡健康保障网、城乡文化教育网等“三大网络”， 在全省率先实施了城乡医疗保险制度并轨，建立和实施城乡一体、标准统一、程序规范、管理动态的最低生活保障制度。合肥市对农村义务教育实行”两免一补”,已改造完成全部D级校舍危房，乡村卫生服务站室普及“六位一体”服务功能，建成农家书屋235个、农民体育健身工程76项，全市95%以上农民参加了新型合作医疗。芜湖市从2008年起，打破城乡户籍限制，整合新型农村合作医疗保险制度，对全市城乡居民实行政策、待遇、管理、实施“四统一”。 铜陵市逐步建立城镇企业职工基本养老保险、农村社会养老保险和被征地农民养老保障相互转移机制，实行统一的城乡务工人员的失业保险制度，实现城乡居民医疗保险政策、待遇和管理的统一。

5、因地制宜地开展城乡一体化试验。各试点市通过局部试点，不断探索，取得了一定经验，起到以点带面的示范效应。淮北市根据本市的实际情况，选择了濉溪县百善镇、五沟镇，相山区渠沟镇，烈山区烈山镇，杜集区高岳办事处等5个优势明显、各具特色的乡镇作为城乡一体化建设的首批先行试验区，目前相关工作已经启动。马鞍山市从去年初就在花山区进行了城乡一体化试点工作，通过“三自愿、三置换”，着力推进“三集中、三转换”，解决农民就业后的社区化居住、全覆盖的社会保障等问题，以实现土地规模经营，加速城乡一体化步伐。芜湖市积极推进南陵大浦、鸠江城东新区综合配套改革试点，在项目安排、资金分配、国债投放、国家政策性贷款、金融信贷等方面向试点地区倾斜。其中，大浦试验区按照“政府引导、企业运作、村企共建、政策创新、产业推动”的思路，引进鲁班集团东源新农村开发股份有限公司投资建设，累计完成投资3.17亿元，已初具规模，被批准为“全国农业旅游示范点”。铜陵市确立了农村集体土地产权制度改革的“三化”（产权明晰化、产权资产化、产权市场化）目标和“两步走”（先试点，后推开）工作步骤，开展了土地产权登记确权试点，农村土地流转稳步推进。

二、推进城乡一体化的主要做法

五市根据中央的战略部署和省委、省政府的要求，贯彻落实科学发展观，以规划方案为引领，以组织协调机构为平台，加快工业化、城镇化步伐，积极实施民生工程，深化体制机制改革，全面推进城乡一体化进程。主要做法是：

1、以组织协调机构为平台，强力推动城乡规划方案的制定和实施。为有效推进城乡一体化建设，各市不仅编制了总体规划和土地利用等专项规划，以及城乡一体化发展的实施方案、年度工作计划，而且都成立了城乡一体化综合配套改革领导小组或办公室，具体负责城乡综合配套改革工作的统筹规划、综合协调、推进指导、督查考核，形成了部门协助、上下联动的工作机制。合肥市整合市新农村建设领导小组办公室等多个涉农领导小组办公室，成立市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室，形成了合力，提高了效率。铜陵市、淮北市成立了城乡一体化工作领导小组和工作推进组，分别从规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、就业和社会保障、户籍改革、土地改革、生态环境、社会管理等方面全面推进。马鞍山市把市直各部门履行推进城乡一体化职责作为年度目标考核的重要内容，明确任务，强化措施，加强督查。

2、以开发园区为载体 , 有效带动城乡产业整合发展。为加快推进工业化，带动农业产业化，促进城乡产业整合发展，各市坚持“工业强县富民”和“以城带乡，以城融乡”，打破行政区划界限，积极支持开发区、工业园区和县域、乡镇工业聚集区合作发展，加快产业集聚，提高开发园区的经济规模和辐射能力，从而形成增长极，有效带动农业及农村经济的繁荣，促进了县域经济的快速发展。合肥市2008年工业经济在县域经济中所占比重达到42.8%，对县域经济发展的贡献率达到56.6%，而工业园区完成产值占全市规模以上工业产值的75%以上，增长极作用明显。马鞍山市进一步优化重点开发区，调整镇村工业集中区，着力做大做强卫星城、中心镇工业经济。目前，全市已形成以4个省级经济开发区为龙头，以6个重

点乡镇工业集中区为支撑，以一批特色园区为依托的工业产业布局。截止去年底，全市规模以上工业生产值1165.9亿元，工业发展集中度达到80%以上。

3、以“三集中”为路径 ,加快推进新农村建设步伐。各试点市通过大力推进“三集中”，一方面加速了农民向工人和市民的转化，带动了城镇基础设施的建设，加快了城镇化进程；另一方面，提高了农村耕地的规模化和集约化程度，带动了新农村建设，促进了城乡基础设施的一体化。马鞍山市通过“三集中”，全市农户承包耕地流转面积达13.2万亩，占全市耕地总面积的18.7%。淮北市借鉴并创新出三种新农村建设模式，即村民自建模式、整体搬迁和集中安置模式、拆建改造“空心村”模式，其中，濉溪县百善镇启动了“521”工程，即重点建设5万人的凤凰新城集中居住区、2万人的钟楼集中居住区和1.2万人的张集集中居住区，改善农村居住条件，整治农村环境，提高农民生活质量，实现村民学习有去处、娱乐有场所、健身有器材、办事有服务。合肥市总结推广城中村改造、整村推进、环境整治、产业带动、强弱融合型五种模式，初步探索出了一条农村土地及宅基地整理、整村整体推进新农村建设、加快城乡一体化发展的新模式。

4、以民生工程为抓手，全面实施公共服务均等化。各市根据财力，以民生工程为抓手，按照轻重缓急，有条不紊地推进城乡公共服务均等化。合肥市近年来实施了36项民生工程,涉及农村义务教育、医疗体系建设、乡镇综合文化站、体育健身工程等内容。芜湖市今年实施32项民生工程，计划投入19.5亿元，积极实施惠民直达工程，惠民资金实行“一卡通”发放，并制定了《芜湖市城乡居民养老保险办法》。铜陵市2008年实施30项民生工程，涉及农村的有24项，重点完善城乡一体的新型农村社会保险制度，用于农村的资金投入超过60%，农民受益面超过90%。

5、以体制改革为动力，积极促进要素资源的合理配置。各试点市以改革为动力，积极推进财政、金融、土地、户籍等制度改革，逐步增强乡村自主发展及与城市对接的能力，不断促进城乡一体化。合肥市出台了《关于农村土地承包经营权流转的意见》及配套文件，目前全市土地流转面积达68.07万亩，占承包耕地总面积的22%；2007年整合市区的农村信用社成立了合肥科技农村商业银行，2008年推进3县农村信用社组建成立农村合作银行，多渠道解决“三农”发展的资金需求问题。芜湖市抓紧修订《芜湖市户口管理制度改革暂行规定》，实现新划入城市新区户籍“一元化”管理，消除农民向城镇转移的体制机制障碍。马鞍山市积极探索建立放弃宅基地使用权和土地经营权补偿制度，引导和鼓励农民自愿以土地换股份、换社保、换就业；改进市、县区财政分配体制，进一步健全完善覆盖城乡的公共财政体系，大幅度增加对农村的投入。

三、城乡一体化中存在的主要问题

城乡一体化综合配套改革试点工作开展以来，试点市在促进以工哺农、以城带乡、缩小城乡差别方面取得了显著成效，但也存在着一些问题需要加以重视并逐步解决，主要有以下三个方面：

1、缺少有力的组织协调机构统筹推进。由于行政区划和行政管理体制方面制约因素，一些矛盾和问题得不到及时妥善的解决，从而增大了试点的难度，影响了一体化的进程。如省直管县，由于市县管理相对独立，市对县的投入能投却不愿投，想统却不能干，造成在城乡一体化的规划、实施、协调和管理等方面不能有效衔接，导致成本上升、重复建设、资源浪费、效率降低等问题。再如，铜陵市的江北飞地（铜山、安铜）与江北的郊区灰河乡分属不同的行政区划，工作沟通和协调难，使得两地在城乡产业布局、居住区的布点和道路的连接等方面难以对接，不仅不利于铜山、安铜两地发挥优势，发展“桥头经济”，而且制约了灰河乡的经济发展。

2、农民住宅和土地确权不到位妨碍了土地流转和创业。在推进城乡一体化试点工作中，由于土地确权的滞后，确权证书缺乏有效性，无法实现农村土地资本化，也就不能从根本上

促进农村土地流转、提高农业规模经营效率和农民财产性收入，不利于城乡一体化的进行。例如，铜陵市已进行了确证发证试点，因确权证书得不到金融机构认可，不能进行抵押贷款和市场交易，大大影响农民积极性，还使农村土地流转工作中纠纷增多、矛盾激化。再如，农民集中到新的居民点，即使有了住房，却无法拿出房产证做抵押获得贷款，也不能进行房产交易，限制了资产盘活，压抑了农民自主创业、发展农村经济的积极性。因此，如何尽快制定和完善农村土地政策、解决好农村土地确权问题，是摆在我们面前的一项十分艰巨而亟待解决的任务。

3、资金不足无法满足推进一体化建设需要。推进城乡一体化需要项目建设和资金投入作保障，特别是以“三集中”为主要手段的推进工作，更需要大量的启动资金。目前，省级财政没有相应的政策引导资金提供支持，多元化投入机制尚未建立，投资的主渠道仍然依赖市县政府的财政投入，严重影响城乡一体化试点工作的推进。据调研了解，各试点市推进城乡一体化建设均感到力不从心，受“三集中”必要前期费用和资金制约，一些已列入规划中的建设项目难以实施。特别是淮北市财力十分有限，资金压力更大，影响一体化推进速度。因此，迫切需要建立省级引导资金，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，为城乡一体化试点工作推进提供强大动力。

四、加强城乡一体化试点工作的建议

推进城乡一体化是省委省政府根据中央战略部署作出的重大决策，也是我省实现科学发展、奋力崛起的必由之路。积极稳妥做好试点工作，尽快发挥试点的示范效应，实现以点带面，普遍推进的目的，必须加快城乡一体化试点工作进度，统筹协调好各试点市推进工作，加大对试点市的指导和支持力度。特建议如下：

1、切实加强领导，尽快建立省级试点工作协调领导机构。随着试点工作的不断推进，亟需尽快召开省城乡一体化试验协调领导小组第一次会议，以明确领导小组成员，确定领导小组及办公室职责，研究解决试点工作中的突出问题，部署下一步推进城乡一体化工作重点。进而通过建立推进省城乡一体化试点工作联席会议制度，加强省直各单位的协调配合，加强对各试点市的政策指导和切实支持，共同推进城乡一体化的工作。

2、适当调整部分行政区划和行政管理体系。为解决市县同城管理矛盾、城市发展空间不足等问题。建议对马鞍山市、芜湖、铜陵等市辖县行政区划按县改区模式进行适当调整，同时为三市跨江发展作必要的区划调整。

3、给予推动土地流转的支持政策。

（1）实行土地指标的动态平衡。建议由土地管理部门研究制定相关政策措施，报经省政府批准，在全省范围开展农村土地确权工作，真正保护农民的合法利益，实现农村住宅和土地承包经营权的市场化流动。对农村耕地、宅基地和建设用地置换和执行城乡建设用地增减挂钩政策，并实行宏观调控、动态平衡，置换指标可以在试点市范围内有偿调剂使用，支持和鼓励试点市积极探索多种形式的土地流转方式。试点市每年可安排当年土地拍卖收益的15%，作为改革试点启动资金。通过土地开发复垦整理新增的建设用地指标，原则上按照4∶3∶3比例分配（40%用于农民居住安置，30%用于新型工业化，30%用于发展服务业）。

（2）土地使用权和住宅确权。规范农村住宅、土地使用确权证书的发放，并赋予证书的有效性及融资功能。

4、加强对试点市城乡一体化发展资金支持力度。参照合芜蚌自主创新实验区的优惠条件，建议省财政列出专项，建立省城乡一体化发展引导资金。从2010年起连续三年，省级财政对试点市每年各补助1亿元，主要用于城乡一体化发展的基础设施建设，农民创业、就业培训，支持土地流转、土地置换铺底启动资金等。鉴于目前支农资金政出多门，资金使用比较分散，未能形成合力，发挥应有效益，建议省城乡一体化试验协调领导小组统一整合支农资金，调整财政支出渠道和项目，集中财力办大事，提高各项支农资金的使用效果。对农村合

作银行发放的支持城乡一体化建设小额贷款，由省财政贴息1个百分点；试点市乡镇金融机构支农贷款达到60%以上可享受当地税收优惠政策；对农户小额信贷由财政给予贴息，免交全部营业税和所得税。

5、鼓励深化改革，支持大胆创新。鼓励试点市积极有为，敢于突破，给予改革试验的自主权和“试错权”。建议按照“先行先试、率先突破”的原则，要求试点市深化财政制度、农村金融、土地使用、行政管理等各项改革，积极探索消除城乡一体化的制度性和体制性障碍。在社会管理和服务方面，要逐步取消城乡户籍差别，建立统一的城乡居民就业、社保、子女入学、医疗卫生等社会服务体系，促进人口有序流动。要鼓励各类金融机构向农村布点，大力发展村镇银行、小额贷款公司和信贷担保机构，鼓励金融机构向农村扩大信贷规模，不断优化金融服务。要完善农村土地承包经营权流转办法，促进土地向规模经营集中。科学编制土地整治专项规划，推进城乡建设用地增减挂钩，创造条件进行“双置换”试点。