论公务员报考资格的限制--从公务员考试不招录应届毕业生说起

国家行政学院学报2010.3

法治政府建设

论公务员报考资格的限制

——从公务员考试不招录应届毕业生说起

王国文

(国家行政学院,北京100089)

[摘要】报考公务员担任国家公职是公民的一项政治权利,对其的限制必须坚持法律保留等原

则。我国当前某些地方尝试的公务员考试不招录应届大学毕业生的做法,从依法行政和建设社会主义法治国家的角度看,还有值得商榷的地方,需要通过相关途径予以修正与完善。

[关键词】公务员;报考资格;限制[中图分类号]D630.3

[文献标识码】A

[文章编号】1008—9314(2010)03—0072—05

据报道,从2011年起,除特殊职位外,北京市和法律的规定看,报考公务员都是公民的一项重要政治区县党政机关公务员将不再从大学应届生中选录,而权利,是公民以积极的方式参与或接近国家权力、反全部招录有基层工作经历的人员。¨1在此之前,地方映公民对国家能动地位的权利。对公务员报考资格的公务员考试不招录应届大学毕业生的消息就纷纷见诸限制,实质上是对公民担任国家公职权的限制。

报端,并被认为是地方公务员招录工作的改革与创新。(一)国际上的主流观点

对于上述公务员考试排除应届毕业生的做法,政策制马克思说:“人权的一部分是政治权利,……这定者认为,此举“会对大学生到社区工作起到鼓励和种权利的内容就是参加这个共同体,而且是参加政治保障作用”,符合中央从基层和生产一线选拔干部的共同体,参加国家。这些权利属于政治自由范畴,属政策精神,也有利于鼓励和引导大学生下基层,从而于公民权利范畴。”联合国大会1948年通过的《世界使他们得到更多的锻炼和更好的成长。社会舆论也认人权宣言》宣告:“人人在法律上悉属平等,且应一为,取消大学应届毕业生的报考资格,有利于缩减报体享受法律之平等保护”,“人人有直接或通过自由选考公务员的人数,有利于在校毕业生多方寻找毕业出择的代表参与治理本国的权利”,“人人有平等机会参路,有利于提高国家公务员的录用质量,防止直接招加本国公务的权利”。由联合国大会1966年通过,被录应届生可能出现的“三门公务员”问题。Ⅲ然而,从140多个国家签署的《公民权利和政治权利国际公约》政府依法行政和建设社会主义法治国家的角度看,这规定,每个公民均应有权利和机会,“直接或通过自由

种公务员招录的创新做法却有许多值得商榷的地方。

①所谓“三门公务员”是指那些从家门到校门、再直接

一、报考公务员的性质分析

进机关门的公务员。批评者认为.这些人没有基层工作经历,缺乏对群众疾苦的了解,也不具有应对复杂局面的实践经验,极易滋长官僚主义作风,一旦走上领导岗位。很难傲到关注不管是从国际人权保护的趋势还是从我国宪法及

民生、贴近实际。

【收稿日期]2010—03—24

【作者简介】王国文(1973一),男,国家行政学院助理研究员,中国人民大学法学院博士研究生

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选择的代表参与公共事务”,下,参加本国公务”。

“在~般的平等的条件民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。一般认为,该条是关于我国国家性质的规定,其中第一款是个统领条款,确认了人民主权原则,相对应了我国宪法第三十三条第三款。国家尊重和保障人权”的规定;第二款对应了宪法第三十四条公民的选举权与被选举权的规定;第三款无明确的对应条款,但根据文义解释,其应该推定为是对应了公民担任国家公职并管理国家事务等的权利。另外,由于“国家尊重和保障人权”规定是公民基本权利的原则性条款,所以正常的解释应该是,在宪法宣告的基本权利之外还有应当被尊重和保护的人权。这也使得公民的权利体系由封闭走向了开放,为人民享有宪法和法律未确认也未禁止的权利,即“剩余权利”以及日后随着社会的发展而“新生的权利”,提供了宪法依据。基于这两方面的原因,公民报考公务员并依法担任国家公职,管理国家和社会事务,应该是一项基本的政

治权利。

宪法是现代主权国家的根本大法,是国家公民的“权利保障书”。据统计,世界上30.3%的国家直接在宪法中以不同的方式确认了公民担任国家公职的平等权利。¨1如法国第五共和国宪法在序言中重申了《人权宣言》的基本精神,其中就有公民平等承担公职的内容。《德意志联邦共和国基本法》第三十三条明确规定,“所有的德国人民,按其个性、能力和业务专长,均有担任公职之同等权利”。奥地利宪法规定,。本国所有公民都能平等地担任公职”。

那些在宪法中没有直接规定公民担任公职权的国家,也逐步通过其他形式确认并保障着该项权利。例如,日本国宪法第十五条第一款规定,“选定以及罢免公务员是国民固有的权利。”日本学界以此并结合宪法第十四条“在政治关系上不受差别对待”的规定,推定公民有作为参政权的“公职就任权”。又如美国,最初的公职任用实行。政党分赃制”,强调公职人员产生的民主性,将公职获得包含在选举权与被选举权之中。国会颁布《1883年公务员法>后,采用竞争性考试方式雇用公务员,虽然要求招募考试向所有公民公开,但主流观念仍认为,政府职位是政府授予的优惠(Pfivileege),而非受正当程序保护J个人所享有的权利(Right)。’上世纪70年代后,最高法院基于福利社会的新理念,将公共职位的获得视为个人权利,极大扩充了正当程序的适用范围,认为政府机关要限制公民担任公职的权利,必须采取全部行政程序,如及时通知、I=l头陈述与辩论、相互盘问和反驳不利证据等。

(二)我国的规定

虽然我国宪法和法律没有关于报考公务员性质的直接规定,但从宪法和法律的相关规定可以自然地推定出,报考国家公务员、担任国家公职是公民的一项重要政治权利。

宪法是一个统一整体,“宪法序言和总纲构成了宪法的核心内容,总纲后面的章节是在总纲的基础上展开的,是总纲内容的深入发展和具体化”,总纲对其余章节能起到提纲挈领的作用。宪法总纲第二条规定,。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人

我国《刑法》第五十四条规定,“剥夺政治权利是剥夺下列权利:(一)选举权和被选举权;(二)言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;(三)担任国家机关职务的权利;(四)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利”。由于刑法是基本法律,由全国人大通过,较能体现出宪法立法本意。从刑法的立法来考察宪法,可以推断出我国宪法上的政治权利包括担任国家机关职务的权利,即报考公务员并担任公职的权利。另外,我国《妇女权益保障法》在第二章“政治权利”中规定,“国家机关、社会团体、企业事业单位在任用干部时必须坚持男女平等的原则,重视培养、选拔女干部担任领导成员”,从而将“干部选拔任用”列为妇女的一种政治权利。因为公务员是干部的重要组成部分,所以可以推定,担任国家公职、成为国家干部是公民的一项重要“政治权利”。

二、限制应届毕业生报考公务员的合法性分析

对公务员报考资格的限制涉及到公民政治权利的限制,而政治权利又是公民最根本的权利,“是管理国家事务、社会事务的权利。它是其它权利和自由的

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基础。没有根本的政治权利,就没有其他的自由和权利。”E3]所以对政治权利的限制和剥夺必须坚持严格的法律保留原则,即我国‘立法法》第八条的规定,“对公民政治权利的剥夺”只能制定法律。具体到对本文最初提到的关于公务员报考资格的有关规定,确实存在诸多问题。

(一)限制应届毕业生报考有违公务员法的基本

原则

的政治、品格、行为缺陷,特定资格则仅限于法律对特定岗位的特定要求。与世界通例类似,我国通过规定公务员的条件和录用规范来确定公务员的报考资格。

就积极资格,<公务员法>第十一条规定,“公务员应当具备如下条件:(一)具有中华人民共和国国籍;(二)年满十八周岁;(三)拥护中华人民共和国宪法;(四)具有良好的品质;(五)具有正常履行职责的身体条件;(六)具有符合职位要求的文化程度

《公务员法》第五条规定:“公务员的管理,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”该条文明确了公务员管理的公开原则、,平等原则、竞争择优原则和法治原则,是公务员管理活动和管理行为应该遵循的原理和准则,集中概括反映了公务员管理活动的性质和规律,集中体现了公务员法的本质和价值观念。

公务员法的平等原则要求,在承认人的知识和能力差异的基础上,保证所有符合法定条件的公民都享有依法担任公务员的权利和机会。每一个符合条件的公民均有申请报考公务员的权利,并有同等的机会参加公务员的录用考试和公开选拔,以同一标准决定是否被录用和选拔,除少数民族在特定情况下可以依法受到适当照顾,不因家庭出身、宗教信仰和教育程度等受到歧视或享有特权。竞争择优原则要求,在公务员录用、公开选拔等方面,引入竞争机制。在公开、平等的基础上,在报考者之间展开竞争,实行优胜劣汰、好中选优,使优秀者脱颖而出,提高公务员的整体素质,提高行政效率。竞争的目的是择优,而择优的前提是必须存在竞争。竞争是公开平等的目的和必然结果。取消大学应届毕业生的报考资格,超出了实际的工作需要,一方面违反了平等原则,对应届毕业生构成了歧视,限制甚至剥夺了应届毕业生的担任公职权。另一方面,缩减报考公务员的人数,减少了竞争。也违背了竞争择优的原则,不利于更大范围地为国家选拔录用优秀人才。

(二)限制应届毕业生报考不符合公务员报考资

格的法律规定

和工作能力;(七)法律规定的其他条件。”就消极资格,《公务员法>第二十四条规定,“下列人员不得录用为公务员:(一)曾因犯罪受过刑事处罚的;(二)曾被开除公职的;(三)有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。”上述两条的最后一款表明,报考公务员还需具备法律规定与职位要求相关的其他资格条件,这为国家限制公务员的报考资格留下了空间。但必须明确的是,此空间必须符合法律保留的原则,即对公务员应当具备条件的规定,必须由全国人大及其常委会通过的法律规定,其他行政机关或地方国家权力机关等没有权力对此予以限制。就特定资格,《公务员法>第二十三条规定,“报考公务员,除了要具备第十一条规定的条件外,还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件”。这一条件包括三层含义:首先,必须是省级以上公务员主管部门才有权规定;其次,规定的资格条件必须是拟任某一具体职位所必要的,比如专业要求、学历要求、工作经历等等,但不能规定一些歧视性的资格条件;再次,规定的条件不得与<公务员法>明确规定的条件相冲突。审视北京市等关于公务员不再招录应届毕业生的规定,将对某一岗位所需要的资格条件上升为普遍性的规范,为所有考生设定了基层工作经历的条件限制,簪越了全国人大的法律制定权,对应届大学毕业生构成了事实上的歧视,明显有超越职权嫌疑。

(三)限制应届毕业生报考也不符合公务员法的

立法原意

比较<国家公务员暂行条例》和<公务员法》、以及立法过程中所形成的<公务员法)草案和<公务员法>最终文本,可以看出,把大学应届毕业生普遍排除在公务员报考者之外,不符合立法原意。

国务院1993年颁布的<国家公务员暂行条例)

当今世界主要国家,如美、英、法、德、日等,对公务员报考资格的设定上一般分积极资格、消极资格和特定资格三类。积极条件一般指国籍、年龄、体格等方面的要求,消极资格条件多指犯罪或法律禁止

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在第四章“录用”中规定,“报考国家公务员,应当具备国家规定的资格条件”(第十五条);“省级以上人民政府工作部门录用的国家公务员,应当具有两年以上基层工作经历”。(第十八条)而全国人大常委会2005年通过的《中华人民共和国公务员法》的第四章“录用”中,已经没有“两年以上基层工作经历”的规定。因为《公务员法》是“在深入调查研究,总结暂行条例实施经验的基础上”起草的,所以如果《国家公务员暂行条例》中关于。两年以上基层工作经历”的规定是成功的或成熟的并且需要坚持的做法,自然会在《公务员法》中明确规定下来。但根据《公务员法》废止《国家公务员暂行条例》的规定可以推定,最高国家权力机关通过制定《公务员法》,已经否定了报考公务员需要“两年以上基层工作经历”的资格限制。

《公务员法》的制定经过了漫长的过程,该法中每个条文都是经过慎重考虑的。从《中华人民共和国公务员法(草案送审稿)>到《中华人民共和国公务员法(草案)》再到《公务员法》的通过,进行了反复的修改,广泛征求了中央和地方有关部门及专家学者等的意见。

《公务员法(草案)》第十六条规定,

“报考公务员除具备本法第五条规定的基本条件外,还应当具备拟任职位所要求的资格条件和省级以上公务员综合管理部门规定的其他条件。竹【引比较《公务员法(草案)》与最终颁布实施的《公务员法》可知:首先,没有授予省级以上公务员主管部门为公民报考公务员设定普遍的资格限制的权力;其次,各具体职位所要求的资格条件,也只能由省级以上公务员主管部门规定,其他部门或单位都无权设定。因此,如果在实施《公务员法》的过程中由地方行政机关附加限制。两年基层经历”的资格限制条件,那是违背立法原意的。

党建工作座谈会上指出,“选聘高校毕业生到村任职,是为了从基层和生产一线培养选拔优秀人才”,“要让‘村官’在干事中增长才干,培养对人民群众的感情”。因此,大学生到社区、农村等基层工作,首要或主要目的应该是为解决基层发展的人才短缺问题,让大学毕业生们得到更多的锻炼和更好的成长是这一政策的自然结果。限制应届毕业生报考公务员,确实可以暂时让一些大学毕业生到基层去工作,但这些人若是因为毕业时不能报考公务员而被迫去基层的话,往往“身在曹营心在汉”,不安心基层工作,难以真正帮助基层解决实际问题。这些人将基层工作作为报考公务员的“敲门砖”,会加剧本来已经很严重的基层人才流失。

逐年增加从基层企事业单位的青年骨干中招录公务员的比例没有错,但是不能因为应届生没有工作经验而将其拒之门外。这样做不仅违反了《公务员法>的要求,也不符合社会的正义观念。关于公务员报考条件认同度的调查显示,学生认为“在某些报考职位中,明确要求是社会在职人员才能报考”合理的为17%,不合理的为49%,视情况而定的为34%;而社会其他人员认为合理的为17%,不合理的为64%,视情况而定的为19%。”1从理论上讲,应届大学毕业生没有基层经验,录用公务员后可以下派到一线去锻炼并在此基础上逐步构建良性的晋升激励机制,绝不能因噎废食。公务员不了解基层情况的解决办法应该放在制度建设方面,而不能因此取消应届大学毕业生的公务员报考资格。实际上,如果有一个公务员和基层沟通的良好平台,这个平台能促使公务员不得不了解基层,即便毫无工作经历的大学生当公务员,在此制度环境中也是能了解基层的;如果没有这样的机制,即使大学生有了三年的基层工作经验,这基层经验也不能长久。毕竟,时代在不断发展,基层的情况也是在不断变化。

三、限制应届毕业生报考公务员的合理性分析

四、消除公务员报考资格限制的建议

从行政行为的目的是否科学、合理以及在政策实施过程中是否达到最初的目的看,限制应届毕业生报考的做法,很难实现其预期目标,限制行为的合理性值得怀疑。

李源潮同志在2010年1月30日召开的农村基层

公务员承担着依法履行公职、服务公众的职责,对于整个政府正常运转、社会良好秩序的维持、公民权益的维护都具有十分重要的作用,所以必须具备一定的条件。规定报考资格条件,通过对基本资格条件

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的审查,把不具备担任公务员基本条件的加以排除,确实可以保证报考者的基本素质,同时还可以减少录用考试的工作量,节省国家行政开支。但现代民主理论认为,政府机关越是由各种不同属性与利益的人员组成,越能在政策的制定与执行时,更具代表性,更全面地反映社会整体需求。所以公务员报考资格在不损害公共及国家利益的前提下,应当尽量放宽限制。并且,对应届大学生报考公务员资格的限制侵害了公民的基本政治权利,必须予以修订与完善。

首先,废止关于公务员报考资格的歧视性规定。一方面,应届大学毕业生可以依据《行政复议法》的规定,在无法报考公务员时向有关机关提出对具体行政行为的行政复议,并且以限制公务员报考资格的有关规定侵害自己平等的担任公职权为由对该规定一并提出审查申请。行政复议机关依据“适用依据错误”确认具体行政行为违法,间接废止关于公务员报考资格的歧视性规定。另一方面,根据《宪法》关于国务院可以。改变和撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”的规定,以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于县级以上的地方各级人民政府可以“改变和撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示”的规定,国务院或省级人民政府可以主动撤销关于公务员报考资格的歧视性规定。

其次,适时制定关于公务员考录的法律,完善公务员考试制度。原人事部1994年颁布的《国家公务员录用暂行规定》,通过部门规章的形式对公务员考试录用的管理机构、录用计划、资格审查、考试考核、录用和纪律等做出了详细规定。但由于该规定的立法依据——《国家公务员暂行条例》已经废止,所以其合法性存在问题。与此类似,各省、自治区、直辖市原来制定的公务员考试录用相关实施办法或细则不仅造成各地标准的不统一,同样也面临着合法性不足的问题。更重要的是,公务员的招录问题涉及到公民与

国家的关系,对公务员报考资格的限制属于对公民政治权利的限制,根据<立法法>关于法律保留的规定,理应通过全国人大制定的法律来规范。全国人大及其常委会应在公务员法基础上,加快立法调研,适时制定相关法律,提升公务员考录规范的法律位阶,为公民政治权利的实施提供更完善的保障。

再次,提高公务员考试质量,在不限制公务员报考资格的前提下满足社会和国家多方面的需求。考试是公务员录用科学性和公正性的体现,考试的水平直接关系到录用的质量。在测评内容上,公务员考试要紧扣社会发展对各类公务员知识、能力、素质的需求,强调“因需设考”、。考用一致”,以实际工作职位对履职的能力素质要求确立考试内容。要从实际出发,建立健全笔试试题评价机制,提高笔试的标准化水平。要尽快改革面试内容,提高面试考官素质,使面试更科学合理。要合理确定笔试、面试以及考核成绩在录用中的比重,防止出现“博士生考不过硕士生、本科生考不过专科生、社会生考不过应届生”的情形,在不限制应届生报考资格的前提下,为具有基层实践经验的青年才俊向上流动提供空间。

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责任编辑黄伟

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王国文, WANG Guowen国家行政学院,北京,100089

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JOURNAL OF CHINA NATIONAL SCHOOL OF ADMINISTRATION2010(3)

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