西方行政思想史学习提要

西方行政思想史学习提要

导论 西方行政学的产生与发展

第一节 西方行政学的产生

一、产生历程（十九世纪末二十世纪初）

1. 中西早期行管思想（非系统非理论化）

2. 萌芽：安倍（最早提出“建立管理国家之科学”）、

斯坦因《行政学》（最早提出“行政学”一词 ）

3. 学科独立：威尔逊《行政学研究》（主张政治与行政分离 ） 古德诺《政治与行政》 （主张政治与行政协调 ）

4. 理论体系形成：怀特《行政学导论》（系统研究和阐述）、

威洛比《公共行政原理》

二、产生背景

1. 国家政府职能扩张和行政权力扩大的社会需求

2. 科学管理运动的推动

3. 相关学科理论发展与实践的前提条件

第二节 西方行政学的历史分期

一、代表性分期方法

1. 雷恩

科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时 期（二战后）

2. 台湾学者张润书

传统理论时期（X ：1900-1930）、行为科学时期（Y ：1930-1960）、系统理论 时期（Z ：1960后）

3. 夏书章：

形成阶段（传统管理，19世末到20世纪20年代）、成长阶段（科学管理， 20世纪20年代后）、科学化阶段（现代化管理，20世纪40年代始）

二、教材分期方法

1. 提出与创立时期（1887-1918）：行政与政治分离

美威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，行政学科独立。

美古德诺：《政治与行政》，主张政治与行政协调。

美泰勒：《科学管理原理》，倡导科学管理。

法法约尔：管理过程学派奠基人，《一般管理原理》，提出了一般管理的十四条基本原则。

2. 正统时期（1919-1941）：学科体系初步构建

德韦伯：官僚制理论奠基人，《论官僚制》。

美怀特：《行政学导论》，首部行政学教科书，初步构建行政学基本理论体系。

美古利克：《行政科学论文集》，综合研究公共行政。

英厄威尔：《行政科学论文集》，概括归纳行政管理的基本原则。 美福莱特：创立了动态管理理论。

3. 批评与转变时期（1941-1959）：学科研究深化

美巴纳德：最早运用系统观点分析行政组织，建立行政组织学说。

美西蒙：率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立较为完整的决策理论体系。

美沃尔多：全面探讨行政学的历史发展和内容范围。

美帕金森：剖析官僚组织弊病，提出了帕金森定律。

美麦格雷戈：总结批评X 理论，提出Y 理论。

美林德布罗姆：以渐进调适的观点分析行政决策的过程、方法，建立了渐进决策模式。

4. 发展与应用时期（20世纪60年代）：纯理论研究转向应用研究

以德罗尔：现代政策科学的创始人。

美彼得：分析官僚组织特征，提出彼得原理。

美里格斯：借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统

5. 挑战与创新时期（20世纪70年代）：重视政府行政的社会与政治意义

美弗雷德里克森：新公共行政学代表人物，反思与批判传统公共行政学理论，用新方法、新视角研究公共行政。

美菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域，提出著名的权变领导模式。

美德鲁克：提出目标管理理论

6. 总结与探索时期（20世纪80年代）：回顾与反思

美奎德：系统阐述政策分析的理论与方法。

美布坎南：公共选择理论创始人，以经济学方法探讨政府行政问题。 美奥斯本、盖布勒等：倡导用“企业家精神”来克服官僚主义，为政府改革开出了十种药方。

美登哈特：新公共服务理论创始人。

三、发展的交叉型与回复性

第一章 提出与创立时期的西方行政学说

第一节 威尔逊的《行政学研究》

一、生平与著述

《行政学研究》（1887年）

二、思想渊源与产生背景

1. 德国斯坦因行政研究思想

划分：政治是国家意志，行政是国家活动；

关系：宪政规定行政，行政保障宪政；

任务：研究外界实在，深化自觉意识；

体系：组织、行为、法规。

2. 新民主运动

19世纪70年代政治改革运动：反对分权制衡；改革政府体制，加强国家力量，控制垄断；国家应成为社会和经济进步的工具。

威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责。

三、思想述要

1. 研究的必要性：政府职能日益扩大化、复杂化、困难化。

2. 研究的目标与任务：政府应该和能够承担什么任务；如何高效率完成任务。总结经验形成理论。

3. 行政的实质：行政管理是政府的执行和操作；与政治、宪政密切相关而不相同。

4. 研究的历史渊源：法德两国（单一国家、高度集权）。

5. 研究的方法:比较研究法与历史研究法。主张拿来主义, 以实践为准绳，以美国为核心。

6. 人事行政的思想：认为“为政在人”，改革文官制度，提高官员素质和工作质量。

7. 行政监督思想：公共舆论是监督政策实施的有益机制。

8. 其他思想：完善公共行政机构、地方分权制度、为公众服务。

第二节 古德诺的政治—行政二分法

一、生平与著述

《政治与行政》（1900年）

二、思想述要

1. 进一步阐释政治—行政二分法：政治与行政是

两种不同的功能，但不能截然分开，必须取得某种协调。

2. 政治与行政协调的途径

①政治对行政的适度控制（基础）：限于狭义的执行性机构及其高层高官。 ②行政的适度集权（关键）：保证民主与效率。

③法外调节（独特道路）：政党制度保证政府体制顺利运转。

④政府体制的改革（主攻方向）：将政党制度纳入法制化轨道，规范政党行为，更多采用公民投票方法。

第三节 泰勒的科学管理理论

一、生平与著述

《科学管理原理》（1911）

二、思想述要

核心：向管理要效率，提高劳动生产率

1. 工作定额原理

2. 能力与工作相适应原理

3. 标准化原理

4. 差别计件付酬制

5. 倡导劳资双方的精神革命

6. 计划与执行相分离原理

7. 职能工长制

8. 管理的例外原则（最高管理层）

三、影响

1. 莱芬韦尔：运用于机关办公室管理

2. 库克：运用于市政管理

3. 怀特：进一步研究政府行政管理

第四节 法约尔的一般管理理论

一、生平与著述

《工业管理与一般管理》（1916）

二、思想述要

1. 管理的定义

企业经营活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理

定义：管理是普遍的一种单独活动，有自己的一套知识体系，由各种职能构成，管理者通过完成各种职能来实现目标的一个过程。即：管理者通过完成管理要素来实现目标的过程。

2. 管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制

计划：预测未来制定方案

地位：管理工作的起点和基础

要求：统一、连续、灵活、精确

关键：领导精明，专业，有经验，富勇气

组织：确立物质资源和人力资源结构

地位：保证管理方式的有效性

要求：权责合一、奖优罚劣、运转高效

方法：等级系列原则、参谋机构原则

指挥：推动组织有效活动

地位：保证管理活动的有效性

要求：了解情况，熟悉业务，做出表率

协调：调和所有活动服务于总目标

地位：保证管理活动的一致性

要求：定期与随时信息沟通

控制：随时纠正错误

地位：检验四要素作用是否得当

要求：及时，有度，有条件

3. 管理原则十四条

劳动分工：技术、管理均需分工，提高效率。

权责一体：权责互为因果，有权必有责。

纪律严明：通过协定达成，以尊重为基础。

统一指挥：一个下属只应接收一个上司的命令。

统一领导：同一目标所有活动仅有一个领导和一套计划。

整体至上：个人利益服从集体利益。

报酬合理：体现价值，鼓励激情。

集权分权：视情而定，充分发挥才干。

等级系列：命令统一，授权“跳板”。

秩序完善：各有其位，各就其位，各称其位。

公平公道：实现协定，善待下属。

人员稳定：鼓励长期服务，适时补充人力资源。

首创精神：个人获最大满足，组织获最大动力。

人员团结：团结就是力量。

成功管理者：原则灵活、经验丰富、尺度适宜

4. 倡导管理教育

管理能力可以通过教育来获得。

管理理论具有普遍性，适用于一切组织。

倡导创立管理科学理论体系。

三、评法约尔一般管理理论

1. 贡献

系统性、理论性：理论构架初具雏形

一般性：可应用于各种社会组织

实用性：具体管理原则实用有效

2. 局限性：部分概念关系混乱

3. 影响：现代经营管理之父

第二章 正统时期的西方行政学说

第一节 韦伯的官僚组织理论

一、生平与著述

代表作: 新教的伦理与资本主义精神、经济与社会

二、思想述要

核心概念:

权力:无视人们反对, 强使人们服从的能力。

权威:权力的特殊形态, 命令合法，自愿服从。

（一）权威结构理论与组织类型

1. 超凡权威与神秘化组织（魅力型）

基础：个人崇拜

特征：不稳定性

评价：非理性, 过于感情化、神秘化

2. 传统权威与传统型组织（先例型）

基础：先例惯例

世袭制：官员从领袖处获得报酬，为领袖奴仆

封建制：官员有自己收入来源，对领袖保持忠诚

特点:组织如同家族，领导意志就是法令

评价：服从传统, 效率最低

3. 法定权威与合理合法化组织（法理型）

基础：组织规则

合理化：组织是用来实现既定目标的手段

合法化：组织成员依据规则程序行使权威

评价：理性（能力为本、管理连续有序、规则约束权力）

(二) 官僚制(科层组织) 及其特征

1. 含义：现代社会实施合法统治的行政组织

2. 特征

①严格明确的工作分工：职权明确固定，分工细致。保证效率。

②层级节制的权力体系：按地位规定命令与服从关系。保证统一指挥。 ③照章办事的运作机制：以规则程序规范管理行为。保证工作一致性明确性 ④形式正规的决策文书：以文件形式下达重要决定和命令, 记录在案, 用毕归

档。利于明确任务，加强控制。

⑤组织管理的非人格化：以法律法规规范行为，公私分明。避免个人情感影响工作。

⑥适应工作的专业培训：使成员具备或增强处理事务的能力。提高服务质量。 ⑦合理合法的人事行政制度：十条

人员选用：明确权责范围和学识能力要求

据工作性质和个人条件选用人员

据等级系统合理安排职位

通过自由契约承担职务

报酬奖惩：工资制度明确固定

据绩效确定奖惩

职位升迁：据工作绩效和资历确定晋升

职权行使：职位不能转让或继承

职权不得滥用

职务行使受纪律约束

3. 官僚制的优劣

优:严密性、合理性、稳定性、普适性

劣:压抑积极性和创造性, 效率低下；理性主义导致人沦为工具而不再是目的

三、评价

1. 社会政治意义：确立官僚组织合理化地位

2. 学术意义：组织理论之父

最早研究组织现象，划分三种组织形态。

从权力视角研究组织类型, 开创组织研究新方向。

分析官僚制特征，构建现代行政管理体系规则。

强调知识和技能，促进了管理法治化, 科学化。

讲求效率的行政观，符合资本主义生产方式的需要。

3. 局限性：纯理论理想性

高度纯化、静态而非动态、内部而非内外互动、微观而非宏观

第二节 怀特的理论行政学思想

一、生平与著述

现代西方行政学奠基人。

代表作：1926年《行政学导论》：第一部行政学教科书, 构建比较完整的行政 学学科理论体系。

二、思想述要

（一）行政学研究对象和范围

1. 研究对象:中央及地方政府行政

2. 研究范围:各种行政问题, 包括人员选任与要求、工作的合作与监督、领导资 格与纪律、政府行政程序等。

3. 研究目标(目的):

运用物质材料完成国家建设的任务

权限范围内最有效的利用一切资源

以最敏捷/经济的方式圆满完成政务计划

政务的有效推行和管理

防止行政权的滥用

（二）行政环境思想

行政环境: 影响行政活动（管理、行为、效果）各种因素的总和

1. 政治、经济环境

政治环境影响国家行政制度与组织

经济环境影响行政职能与任务范围：干预经济、协调劳资、规范竞选

2. 客观社会环境

政府职能扩大，造成支出增加-要求节约

干预加强-要求民主

任务加重-要求高效

3. 科技环境：行政方法、行政技术、行政研究

（三）行政组织思想

1. 组织体制的类型及特征

自治型:民选制、任期制、政治责任制

官僚型:委任制、长期制、管理责任制

中央集权型:中央政府决定一切，并监督地方行政活动

地方分权型:地方政府决定地方事务，中央不干预

独立制型: 各机关独立, 相互联系极少

汇一制型:各部门密切联系，行政首长负责领导协调

2. 责任与权力的分配

行政效率以权力与责任的适当分配为基础

含义:所有行政官员任务固定，权力法定

方法:同一目标的事、权、责归于同一部门；

权责分配与任务、部门和人员等级相一致；

按区域、工作性质、方法和程序的不同进行分配。

监控：防止权力滥用。幅度适宜

3. 优良标准

能获得最优秀的人才；

成员责任一致、权力适当；

区分政务官与事务官, 明确权责与任务；

设置专门的协调机构；

精确测量组织的管理效率。

（四）行政协调思想

1. 含义：行政主体引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作和配合关 系, 以达到共同目标的管理行为。

2. 方法与原则：

精简机构、设置协调机关、及时精密协调、首长终裁、协调原则

（五）人事行政思想

1. 人才选拨

当代人事管理的两大支柱之一

考试机构独立，考试方法科学化多样化

2. 职位分类

人事管理基础

工资管理方面的意义：按工付酬、同工同酬、公平报酬

3. 职务晋升

以考核和功绩为基础、确保能干的人员得到提拔和重用、施行开放型晋升 制度, 内晋与外聘兼用、综合运用职务晋升的依据

（六）行政伦理思想

行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和

1. 官纪及其重要性

含义:官员工作作风

高尚官纪的重要性:激励上进，纯净官界

2. 败坏官纪的因素

奖惩不当、升迁不当、付酬不当、沟通不畅

3. 端正官纪的途径

直接途径：奖励优秀、倡导合作与忠诚。

间接途径：营造良好氛围。

4. 良好官纪的标志

人际关系良好, 领导关心下属,

下属民主参与有关决策

（七）行政法规思想

国家机关为实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，依法发布 的规范性文件的总称。

1. 政策与法律、法规的关系

政策-(通则化)-法制-(经行政经验通则化) -行政条例-(通则化)-宪法条文

2. 探讨行政条例制定权

范围：依法行使、有立法权。

限度：环境复杂、情况变化、专业性强、紧急情况、内部条例

保障：全国信任、划定范围、特种利益、共见共闻、专门机构、确定性、

精确性

3. 行政条例制定的重要性

将行政管理纳入法制化轨道；激励官员的负责精神与创造才能；减轻立法 机关的负担。

（八）行政监督思想

1. 行政监督

必要性:违法乱纪、管理无力

作用:确保依法行政、维护国家和公民利益

2. 立法监督

主要职责：确保立法与政策协调、确保支出适当、确保提高效率、确保洞悉实情

监督方法：会计支出、款额分配、政策方法、人员待遇、调查质询

3. 司法监督

目的:补救行政过失, 保障公民与公务员的权利

包含:行政人员居职权利、行政机关行政行为、自由裁量权

三、简评

1. 率先构建比较完整的行政科学理论体系

融合前人行政实践的理论总结和研究成果

著成第一部系统性行政学教科书

将研究重点转向行政管理内部, 丰富了行政学研究内容。

行政学正式诞生的标志。

2. 思想方法的创新与超越

提出了建立行政学的四个基本假定、将社会环境纳入研究视野、辩证看待中 央集权的限度问题、认识到自身研究的探索性与暂时性

第三节 古利克的一体化行政思想

一、生平与著述

著述与成就:合著《行政科学论文集》，自撰《组织理论评论》、《科学、价值观与公共行政》

二、思想述要

1. 政府在社会中的作用

政府存在的必要性：政府是人们能够协作共生的手段

政府工作的目的：控制过度自由、提供社区服务、促进社会公平

政府工作的方式：公私合作共赢

限制政府作用：未来变化无常、领导者自身不足、集权体制缺陷

调整政府内部职能：行政首长制订计划、立法机关审核政策建议、行政部门 贯彻落实、公众监督控制。

重新界定联邦系统职责：按联邦、州、地方职责不同划分职能。

2. 行政在政府中的角色

拒绝政治-行政二分法

政府系统中的四种角色类型

政治家：监控调节，保持系统平衡

政务官员：充分解释，增进了解

行政官员：理解协调，解释说明

技术专家：技术问题

3. 科学与行政

以科学方法研究行政问题

科学方法：实证测量、试验探索

目的意义：发现真理、解决问题，专业化、专门化

行政科学限度：科学不能囊括全部行政活动、过份推崇专家治国的危害

4. 一体化行政组织思想

采用类似企业管理的方法改革行政

政府管理与企业管理有共性、改革行政体制、11条原则

形成一体化组织的途径

分工与整合

分工的必要性：人的差异性与知识的有限性

整合：依据目的、工序、人员、地点对类似任务分组归类 控制与协调机制

建立权威结构

突出组织目的

提出管理七职能论

计划：为实现组织目标而制定的规划及方法

组织：为实现设定目标而建立的权力正式机构和组织体系 人事：有关职工的选择与训练、培养和适当安排等

指挥：作出决策、发出指示、对下属进行领导、监督和激励 协调：协调组织各部门之间工作，共同实现组织目标

报告：及时掌握工作运行有关情报

预算：财务计划、会计

5. 其他

公共财政与预算改革： 行政机关应增加管理财政事务的职责； 计划、预算 绩效评估；财政职能应集中在州

人事问题：建立专业服务机构，为民主政体提供必需的人才资源；形成职业系统：划分职业类型、竞争录用、功绩晋升。

市政问题：城市作用；城市问题：空间拥挤、少数民族和穷人聚集、财政资源匮乏；问题成因：城市规模扩大、不良政治操作、不当管理手段；解决办法：设置相关机构、各级政府共同行动

三、简评

1. 思想特点

一体化：以一体化行政组织为行政改革的指导原则

实践性：其理论、原则和探讨来源于实践，又直接应用于实践

规范性：其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远

2. 贡献：

合编《行政科学论文集》，系统整理古典管理学家的管理思想

对行政学中一些概念范畴进行了更为深入的探讨

继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说

提出的一般性行政组织原则（一体化）颇具指导价值

对政府角色和行政作用的重新界定

杰出的公共服务记录

3. 局限性

某些观点的妥协性、某些行政原则的抽象性和不确定性、某些见解缺乏科 学性

第四节 厄威克的系统化行政管理思想

一、生平与著述

著述：《行政的要素》、《科学的组织原则》、《管理备要》、《管理科学论文集》

二、思想述要

1. 对古典管理理论的系统化：《行政的要素》

科学管理理论和古典组织理论结合，形成古典管理理论

管理以科学调查为指导原则，计划、组织、控制分别以预测、协调、指挥为 指导原则。

2. 管理行政组织的普适性八原则

目标原则：组织存在的前提和群体凝聚力的基础

人员适应组织结构的原则：先确定组织后配备人员

单头领导原则：一人管理，摈弃委员会制

专业参谋与一般参谋共存原则

授权原则：部分职权授予下属

权责相符原则

明确性原则：书面明确所有职位权责及相互关系

控制幅度原则：行政负责人直属下级人数应有限度

三、评价

主要贡献：古典管理理论体系形成、普适性管理原则

正确看待：原则的普适性、相对性

第五节 福莱特的动态管理理论

一、生平与著述

著述：《新国家》、《创造性经验》、《作为一种职业的管理》、《动态行政管理》、 《自由与协调》

二、思想述要

全新的研究角度与方法：人的角度、心理学的方法

1. 群体原则：只有在群体中才能发现真正的人；个人只有通过群体才能发现自

己的真正本性，获得真正的自由。

个人存在于相互的社会交往之中

民主是一种社会意识

整合冲突实现群体目标：建设性冲突

情境规律：在民主社会中，管理的首要任务是创造一种环境和形势，

使人自愿主动地合作共事。

2. 权力与权威

权力：成事的能力

以“共享的权力”代替“统治的权力”：以共同行动代替同意和强制，变服从命令为服从“情境规律”

权威：既得的权力

源于职能，以知识经验为基础：每个人都感到是情境在发出指示，避免冲突。

3. 控制与协调

控制：权力的运用

根据事实来控制、是相互关联形成的控制、控制情境

协调：整合特定情境中各要素以达到统一。

即把聚集起来的个人转变为一个工作单位。

组织协调的四条原则：交互联系、早期进行、直接接触、连续进行。

4. 领导方式：一般领导模式

领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合

作用发挥应以情境中的相互影响为基础

领导的有效方式：协调、界定目标、预测

第三章 批评与转变时期的西方行政学说

第一节 巴纳德的系统行政组织理论

一、生平与著述

著述:《经理人员的职能》、《组织与管理》

二、思想述要

（一）组织的本质：组织是一个系统

组织由人的行为构成、组织调整相互关系（内外、上下）、组织是动态和发展的、组织是协作系统的核心组成部分。

（二）组织三要素

1. 协作的意愿：自我克制，交出个人行为的控制权，个人行为的非个人化 协作意愿对于达成组织目标至关重要

通过多种渠道提供诱因，增加协作意愿

2. 共同的目标

目标为全体成员所理解和接受

协作性理解和个人性理解

3. 信息交流：意愿、情报、建议和命令等信息的传递

共同目标与协作意愿联系的桥梁，组织活动的基础

信息交流的原则：

交流渠道固定、明确、正式；

交流直接短捷，减少中间层次；

不得跳越固有层次；交流线路不能中断；

人员必须称职；信息须有权威性。

（三）非正式组织

1. 含义：无固定形态，由无意识的社会过程而产生的人的集合体。

2. 后果：使人形成一定的风俗习惯、道德观念，为正式组织的产生创造条件。

3. 影响

正面：从事正式组织所不便进行的沟通、维持团结、保持个人自尊自立。 负面：目标与工作方法与正式组织对峙。

4. 态度

正确认识：存在的客观必然性、不可或缺性

善于利用：增进组织的健康发展

（四）组织平衡论：组织存在和发展的关键，在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡

对外与对内平衡、经济与非经济诱因、平衡的不稳定性

（五）权威接受论

1. 权威取决于下级人员的接受命令

2. 权威被接受的条件：命令明确、与组织目标一致、与个人利益一致、接受者的体力与精力许可

3. 强化权威的方法：激励组织成员，培养良好的团体态度，对组织负责， 准确及时传递信息，职权与才能、威信相结合

4. 职位权威与领导权威

（六）组织决策论

1. 个人决策与组织决策

个人决策：出于个人动机而做出的有关组织活动的决定

组织决策：着眼于共同目标而做出的有关组织活动的决定

2. 组织决策的客观因素：目标与环境

决策就是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达成一致。

3. 决策工作的来源：

将上级指示具体化，做出适合本部门单位的决策；下级人员遇到困难纠纷时请求做出裁决；独立地、创造性地发现问题解决问题。

4. 决策的范围与艺术

范围：职责范围内，下级人员无法有效处理

艺术：现在不适当的问题不作决策；时机不成熟时不作决策；不能有效实行的事不作决策；应该由别人决定的事不作决策。

5. 决策的思维过程

逻辑过程：能够用语言或符号表达的思考过程，即推理过程

非逻辑过程：不能用语言表达的判断过程，即快速的直觉反应

（七）管理人员的职能

1. 建立并维持信息交流体系

主要体现为建立一个管理人员组织：确定和阐明管理人员的职务（设计信息交流体系线路图—组织系统图）、找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力）

2. 促成组织成员提供服务

招募新人与组织建立协作关系、促使成员提供恰当的服务

3. 规定组织的目标

以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标，并使之相互协调。

三、简评

1. 贡献性：现代管理理论之父

创立系统组织理论，形成社会系统学派，影响深远。

系统观的价值：将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体。

开创性研究：对沟通、动机、决策、目标和组织关系等进行了专题研究；提 出非正式组织、权威等概念或范畴

2. 理论的不完善性

没有提出切实可靠的衡量诱因与贡献平衡的尺度、轻视了高层管理者面向外 部环境的决策任务

第二节 西蒙的行为主义行政学说

一、生平与著述

行为主义行政学派的领袖。

著述：《行政行为—行政组织决策过程的研究》、《管理决策新科学》、《公 共行政》、《经济学与行为科学中的决策理论》、《人的模式—关于社会背景下人类理性行为的社会及理性—数学论文集》

二、思想述要

（一）批判传统行政学理论

传统行政原则是行政谚语而非科学原则

（二）行政学研究方法论

1. 事实与价值

理论区分：事实命题基于客观的真实性，可以用科学方法来研究；价值命题 基于人的主观价值，不能用科学方法进行处理。

实际辨别：手段与目的、行为与行为后果

以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对

象：行政问题事实居重，政策问题价值居重

2. 操作定义

凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义与实证观察的事 实相一致

3. 概念工具

概念是建立学科的理论和原则的工具

分析单位：整体现象由各种具体层次组成，每一层次都有一些基本的分析 单位，一个分析单位就是一个概念

概念工具通常是一组相关概念，对该组概念相互关系的说明就是一种理论 西蒙行为主义行政学以“决策”为基本概念：“决定”是分析的基本单位、“决 定前提”是最小的分析单位

（三）行政决策论

1. 行政学研究应以决策研究为重点

决策理论的目的，是为行政学构造一个概念框架体系

以决策行为去研究行政的理由：

决策贯穿整个行政活动，执行是更细密的决策

组织成员都需做决策，对实现组织目标都很重要

对组织成员做什么，以及做决策受到何种影响作恰当的描述，是对组织状况 最科学的说明

组织成员决策的理性程度决定行政效率程度

行政程序就是决策程序

2. 有限理性与决策准则

（1）、理性的含义

一般含义：非感情的一种计算、思考的心智方法。

西蒙理性：一种决策行为方式，即“理性”方式的决策

（2）、有限理性—行政人假设

客观理性不存在

有限理性与行政人假设

人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性

行政人是心理人与经济人的结合，以有限理性为基础

（3）、以令人满意原则取代最优化准则

决策时，先确定标准，如拟用备选方案满足或者超过了标准，这个方案就是 令人满意的。

按照原定标准找不到令人满意的备选方案时，应考虑改变原定的标准

3. 行政决策过程

决策含义：决策就是管理。包含决定前的调查分析、作出决定、之后的评 价等一系列过程。

决策过程

情报活动：探查环境，寻求决策条件

设计活动：设计、制定备选行动方案

抉择活动：选出适用的行动方案

审查活动：对作出的抉择进行评价

4. 决策的类型与技术

决策类型：程序化决策、非程序化决策

程序化决策技术

传统的：习惯、标准化操作程序、组织结构

现代的：数学工具、电子数据处理技术

非程序决策技术

传统的：判断（经验、直觉和洞察力）

现代的：探索式解题技术的应用

（四）行政组织论

1. 组织平衡：组织存在有赖于贡献与满足的平衡

个人参加组织基础；维持贡献对诱因的正差额或至少能维持两者的平衡， 组织才能继续存在。

2. 组织影响力：组织成员的决策会受组织影响

权威指导：组织成员接受权威指导做出决策

信息沟通：组织成员将决定前提与其他成员交流

必要训练：培训组织成员使其自行做出满意决策

效率准则：组织成员应基于效率准则作决策

组织认同：组织成员以组织价值代替个人价值作为决策指标

3. 组织设计：组织是组织成员处理、传递信息和制定决策的系统

组织的结构形态：层级结构

组织的专业分工：着眼于信息处理

方法：整个决策系统分成若干相对独立的决策子系统

目的：尽量减少子系统之间的依赖性，分散独立决策

原则：从信息处理的角度进行

组织的工作重心：重要的决策

控制注意力原则：合理设计组织边界与议事规则

组织的权力配置：合理集权与分权

容易受“门户之见”影响的决策集中，具体决策工作交给基层、中层

三、简评：决策研究开创者

1. 以科学化的概念、实证的研究方法来取代传统行政学

2. 广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果

3. 决策研究成为公共行政研究的主流

第三节 沃尔多综合折衷行政观

一、生平与著述

著述：行政国家、公共行政研究、公共行政学的任务

二、思想述要

（一）对传统行政学的评论

1. 分析归纳传统行政学的一般特点

接受政治-行政两分法、一般管理取向、以科学分析寻找一般原则、强调行政 活动集权化、对民主的基本承诺

2. 分析传统行政学的思想框架与哲学基础

价值取向：个人主义、实利主义、平等

思想框架：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能 够据以成立“民主统治阶级”的专门知识；

哲学基础：实用主义、功利主义、实证主义

3. 对韦伯官僚制理论的评论

充分肯定官僚制理论，其理论与时代一致

4. 对传统行政学的批判

政治-行政两分法不恰当不可取、范式批判、怀疑建立行政科学的可能性、反 对过于重视效率

（二）评当代公共行政学

1. 组织理论

传统组织理论：强调人类行为的理性

新传统组织理论：强调人类行为的情感和社会心理

现代组织理论：强调组织的生存与发展

2. 比较公共行政学

其运用的理论模型与实际研究证据之间存在距离，未能取得精确的理论成果

3. 公共政策

其案例研究方法具有科学性，但不是唯一研究手段

4. 新公共行政学

主张参与、分权、代议官僚制

其反组织的态度不公正、不现实、不合逻辑

（三）沃尔多公共行政观

1. 历史与公共行政

从历史中寻找“洞见、假设、与科学结论”

2. 官僚制与民主

冲突：等级制与平等，纪律监督与自由

融合：民主合乎需要，官僚制必不可少

3. 政治与公共行政

政治与行政是相关甚至是统一领域

公共行政是一套价值观

4. 道德与公共行政

行政理论必须包含道德学说

政府行为（行政）是道德与不道德的混合体

5. 公共行政与逻辑实证主义

公共行政研究与实践均包含价值观念

逻辑实证主义回避价值问题，不是科学的分析方法，会导致不成熟的技术取 向

6. 公共行政与科学：对公共行政科学性的怀疑

7. 公共行政定位：学科、专业和事业

8. 公共行政与未来

未来组织形态与运作方式：更少官僚制更多公私混合制，更多国际性 公共行政变革方案

集权主义的方案：政府据支配地位，调和公、私道德

无政府主义的方案更为可取：适应多重性未来

三、简评

怀疑所有信条与哲学

1. 贡献性

提出了许多有启发意义的真知灼见

评论大体中肯，有助于理解传统与当代公共行政

2 .局限性

其研究缺乏中心主题、系统的理论体系以及明确的结论

研究存在矛盾心理，建设性不够

第四节 帕金森定律

一、生平与著述

英国民众行政理论家

著述：小品文集《帕金森定律》

二、思想述要

1. 内涵

帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃 肿低效形成原因的定律

四种体现：职工人数与工作量毫不相关，委员会组织形式效率低下，掌权者 的嫉妒病，建筑豪华程度与行政效率成反比。

2. 定律一，增加部属原理:减少竞争对手，巩固自身地位。

3. 定律二，增加工作量原理:彼此人为制造工作，填满完成该工作可用时间。

4. 定律三，烦琐定律：委员会工作方式导致讨论议案所费时间与涉及金额呈反比。

5. 定律四，掌权者嫉妒症：机构臃肿根源所在。

6. 定律五：办公场所豪华程度与事业和效率呈反比：开支的增加只是为了抵销收入的增加。

三、对策：1. 不断提高组织目标标准，2. 合理分工，3. 以事定职，以职选人

第五节 麦格雷戈公共人事管理理论

一、生平与著述

著述：《企业的人性方面》

二、理论基础-需要层次说

马斯洛认为，人的基本需要可以划分为五个层次： 生理的需要、安全的需要、感情和归属的需要、尊重的需要、自我实现的需要

三、思想述要

1.X 理论（经济人假设）

源于享乐主义哲学、亚当·斯密劳动交换理论。人：天性好逸恶劳、缺乏进取心责任心、以个人为中心、反对变革、诚实易受欺骗

相应的管理措施，管理者：

以经济利益为中心，组织人、财、物

对员工工作加以指导控制，以适应组织需要

对员工进行奖惩，以实现组织目的

2. Y理论（社会人假设）

员工的需求、被接受感、认同感是促使人努力工作的关键因素：

人并非天生厌恶工作、抵制组织

大多数人都有高度的想象力和创造力

人对自己承诺的目标可以进行自我控制并主动作出努力

人有归属和自我实现的需要

相应管理措施，管理者：

应把人视为第一要素

让人认识自己的发展潜力，为人的发展创造机会

设计适当的组织状况与工作方法，使人们主动趋向组织目标

根据Y 理论产生了分权与授权、参与协商、自我评价等实践方案。

第六节 林德布洛姆的渐进决策理论

一、生平与著述

美国政治、经济学家，政策分析创始人

著述：《“渐进调适”的科学》、《决策过程》、《政治与市场—世界政治经济体 系》

二、渐进决策理论的产生背景和形成过程

1. 理性决策模式主要观点

从规范的角度去考察问题，知道全部可能的方案及其效果，挑选最佳方案。

2. 西蒙有限理性决策模式

决策的理性是有限的，应以满意代替最佳

3. 渐进决策理论形成过程

①提出“渐进主义”概念

1953年，《政治、经济及福利— 计划构成与政治经济系统的基本社会过程》 社会政治过程的四种基本形态

价格体系：领袖、大众互为控制；

层级体系：领袖的控制工具；

多元体制：党派竞争；

议价结果：相互妥协。

决策是彼此间相互作用的结果

渐进主义优点：与现实状况相差不大，易于协调和控制，能够及时纠正错 误。

②提出“渐进分析”方法

1958年，《政策分析》

传统的政策分析方法：过于强调理论作用；过于强调价值；过分强调所有重 要变量。

渐进分析方法：政策制定要配合现实情况，是超理论的；现实政治中的基本 价值已达成共识；注重政策制定中的少数重要变量；以现行政策为前提，易于接受，符合实际。

③提出“渐进调适”（连续有限比较）模式

1959年，《“渐进调适”的科学》

理性决策模式的特征：目标是政策分析的前提、先确立目标再寻找手段、好 政策是实现目标的最佳手段、分析全部要素、强调理论作用。

连续有限比较模式的特征：目标与行动相互联系、目标与手段区分有限、好 政策由共识产生、有限分析关键要素、通过连续比较减少理论依赖

④提出断续渐进主义

1963年，《决定的策略》

传统理性决策模式：研究所有方案及结果，评价并选择。

断续渐进主义的特点：只作因时间差距进行边际的选择，只考虑有限的政策 方案及其后果，不断调适目标。

⑤划分渐进分析层次

1979年，《尚未达成，仍需调适》

渐进分析层次

简单渐进分析：对备选方案择其一予以重点研究。

断续渐进分析：据情况变化，分析可行性方案及后果，

片段、连续、修补性调适目标。

策略分析：针对复杂问题，经过深思熟虑直接选择策略

三、渐进决策理论的基本内容

在既有合法政策的基础上，采用渐进方式修改现行政策，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。

1. 渐进决策需要遵循三个基本原则

按部就班原则：决策的连续性；

积小变为大变原则：决策的渐进性；

稳中求变原则：决策的稳定性。

2. 推行渐进决策的原因

阶级、政治利益的一致性

智慧和能力的有限性

现行计划的连续性

第四章 应用与发展时期的西方行政学说

第一节 德罗尔的政策科学思想

一、生平与著述

政策科学之父

著述：公共政策制定的再审查、政策科学构想、 政策科学探索、逆境中的 政策制定。

二、政策科学及其本质特征

1. 概念与性质

以政策制定、执行及评估等问题为主要研究对象的学科。

2. 特征

观察的客观性与科学的态度。

把理解现实和改进、制定政策融为一体。

3. 具体内容

现实和问题的理解：在理解现实的基础上提出问题。

宏观政策或关键选择：研究宏观政策趋于僵化关键变量

超渐进主义：进行创造性研究，力争制定创造性政策。

复杂性：政策制定中各种因素的相关联系和动态作用。

模糊性决策：测定不确定性的程度使之规范化。

学习：研究学习，改进学习方法。

政策结构：重视和鼓励政策创新。

困难的选择：测定价值并研究选择机制。

元政策：制定政策的政策。

三、政策科学方法论：系统群研究方法

1. 行为科学局限性：不适宜作为主要研究方法

不包含经济学方法

弱点表现：不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；忽视了人的“适 应性”和反馈探索能力；标榜价值中立；完美主义。

2. 管理科学局限性：缺乏制度、政治、价值体系、创造性

3. 系统群研究方法

把可能对整体产生强烈影响的代表性个体罗列出来，勾勒出一个系统模型， 移动其中若干个体，观测整个系统的变化。如果模拟系统的动向与现实不太一致，则重新建立新的系统模型，以对“政策替代方案”进行比较研究。

四、逆境中的政策制定

(一) 逆境分类和普遍性

1. 含义:由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。

2. 分类:简单与复杂、可以处理与难以驾驭、短期与长期、政治系统内生与外生、社会与超社会。

3. 普遍性：发展中国家、发达国家、拉美国家、中东、南非，全球性资源短缺、生态环境破坏等

(二) 政策制定的作用

政策制定是应付逆境的重要途径，提高政府中枢系统的决策能力至为关键。

(三) 对逆境的政策制定反应

1. 认识偏差：否认严峻性、简单理解、归因于外、认知视角不适宜

2. 试图影响公众：降低公众要求、归因于公众不足、寻找替罪羊。

3. 逆境惯常化甚至美化

4. 名义性：采取无实质意义行动以安慰公众。

5. 政策制定责任再分配：中枢决策系统权力下放或更集中。

6. 渐进主义加上偶发性的激进

7. 大规模的行政改革

8. 削减公共开支：针对经济逆境的一种反应。

9. 非教条性宏观政策革新

10. 改进政策制定本身

只有极大地改变政策制定系统乃至整个统治系统的有关要素，才能真正提高政策制定质量，克服困境。

(四) 应付逆境的政策原则

1. 社会改造原则

对整个社会的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革。

主要特点：对现实实行广泛的干预，综合而长远的规划，积极合理的奋斗目 标，足以达到临界质量的政策手段，不断调整决策模式，使现实得到超渐进变化的能力。

社会改造原则是应付逆境的纲领性原则，其目的是支持创新方案出台和超渐 进主义变革的出现，其核心是国家政治和经济体制的改革。

2. 达到临界质量的原则

政策质量、力度必须达到一个适当的临界点，足以产生预期的影响。 临界点有高限与低限之分。

3. 有选择的激进主义原则

渐进主义影响小，激进主义代价高。

挑选足以改变逆境的主要社会变量，集中政策资源，采取强化的干预手段， 促其向预定方向转化。

其与社会改造原则相辅相成。

4. 准备承担风险同时避免万一的原则

保守主义必定导致悲剧性的后果。

头脑清醒，积极决策

防患于未然

5. 产出价值优先原则

产出价值是政策对现实的影响方面的价值，形式价值是政策的制定与执行的

形式方面的价值

不同政策环境下两套价值观的相对权重

两者关系：两种价值都得到满足的方案是最优方案；不能兼顾时，首先考虑

产出价值的满足；产出价值优先应满足最低限度的形式价值；一味追求形式价

值不可取。

6. 积极性强制干预的原则

中枢系统发挥能动性的行为方式，政策制定的本质特征

中枢系统享有发号施令的权威，制定和执行强制性政策。

该原则是社会改造和达到临界质量原则的保证。

(五) 应付逆境的对策：改进政策制定系统

1. 改进政策制定基础条件

鼓励创新政策范式、培养高素质政策研究人才、对公众进行启蒙教育、完善

元政策制定、建立政策案例库。

2. 改进政策制定过程：

提高决策者能力、完善议程安排、健全民主决策体制、加强过程监督。

3. 变革决策观念和决策方式

拓宽视野，完善组织，健全制度；调整政策制定系统方式，提高处理复杂化

问题的能力；迅速解决关键问题，带动相关因素向良好方向转化；建立危机决

策机制，提高危机决策能力。

五、宏观政策分析思想

含义：指能够应付高层大政方针的政策分析。

1. 以判断和行为而不是科学的哲学作为基础

政策分析在于改善决策，且受时间约束，它是一项“实践的”而不是“科学的”

工作。

2. 高度重视超理性的作用

实际行动者的非理性和反理性行为是现实的。

3. 以宏观政策为焦点

4. 重视和考虑政策模式

政策科学研究者对公共政策的研究中总结出来的各种模式

5. 从宏观事业成败的高度来思考问题

6. 注重未来因素的设计

从未来推及现在，是宏观政策分析中的根本方法之一。

7. 在历史中思考

从长远角度考虑问题。

8. 加强各种预测

全国性预测、远期预测、动态预测。

9. 注意关键性与平衡性

鉴别和捕捉关键性抉择的机会，有协调一致的观点。

10. 避免不利结局，争取良好绩效

11. 清除弊病

强化自我意识、进行反向思维，克服感情色彩等。

12. 分析动态环境的交互作用

对一系列交互作用的关系链进行分析。

13. 采用正确策略处理矛盾

14. 政策赌博

社会发展和物质运动过程中包含着大量的不确定性。

15. 价值分析和目标探索

目标确定与阐释体现价值偏好，价值是资源分配指导原则的核心。

16. 了解新情况，修改旧决定

宏观政策分析是一个认识不断得到修正的过程。

17. 创新与创造性

18. 政治上的周密性和相对独立性

把政治现实视为一种约束，但不能过于狭隘和刻板

19. 与危机决策的相关性

20. 吸收借鉴政策探索的相关成果

21. 有关元政策的制定

独立性的智囊机构、决策过程的管理者、宏观政策分析人员等，需要有某种

程度的职能重叠、群体合作和任务分工。

22. 沟通的针对性

将研究成果转化成易于理解的形式，但不能过于简单化

六、简评

对政策科学研究范围的界定过于宽泛，其思想中有理想化乃至错误的东西。

提出了较为完整系统的政策科学理论，为政策科学的发展作出了重要贡献。

第三节 里格斯的行政生态学说

一、生平与著述

比较行政学与行政生态学创始人。

《行政生态学》、《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》、《泰国：一个官

僚政体的现代化》

二、行政生态学说的形成

1. 含义

运用生态学方法，研究公共政策运行与外部环境关系的行政学的分支学科。

2. 必要性

在现代的、过渡的社会里，有效的行政行为绝大部分仍取决于传统的结构和

压力。

3. 研究范围

各国社会文化等因素与该国的公共行政相互作用。

三、三大行政模式

1. 农业社会行政模式—融合型行政模式

农业为经济基础，土地分配与管理是政府最重要事务

世卿世禄制度，家族与亲族色彩浓厚，官位重于政策

政治行政不分，权力来源于君主，行政官吏是特权阶层

政府与民众沟通少，同一阶级间交往受空间限制

行政活动以地域为基础，以维持统一为主要任务

2. 工业社会行政模式—衍射型行政模式

自由经济或管制经济为经济基础

平等主义、成就导向、对事不对人

政治行政分离，政府职能明确，各机构分工精细

民众有影响政府决策的渠道，社会沟通渠道发达

行政活动以专业化为基础，以谋求协调为主要任务

3. 过渡社会行政模式—棱柱型行政模式

异质性：同一社会在同一时间里，存在着不同的制度、行为与观点

重叠性：行政任务往往由非行政机构来完成

形式主义：政策和法令不能付诸实施

表现：宪法无力，行政权威合法性受损，行政干预政治，行政政治化 危害：官员蔑视法令、贪污腐败、不学无术

四、对五种行政生态要素的分析

影响公共行政的五大生态要素：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治构架

（一）经济要素（经济结构）

1. 市场—企业结构：现代工业社会经济结构

经济遵循价值规律与市场原则：等价交换、买卖自由

行政呈现市场化、商品化特点：同工同酬、自主选择

2. 互惠—重配结构：传统农业社会经济结构

互惠：国家或地区间互赠物产，含纳贡、以物易物等

政治权威主导经济分配，以互惠完成社会财富重新分配

一元结构：经济结构即政治结构，经济行为即政治行为

3. 集市—有限市场结构：过渡社会经济结构

价格不完全取决于价值，受非经济因素影响

确定行政职务、荣誉、薪水，市场、身份同时起作用

（二）社会因素（社会组织）

1. 社会组织分类：自然团体、人为团体（社团）

2. 工业社会中社团影响

社团汇聚和表达诉求，政府拟定、执行政策需社团协助

3. 传统与过渡社会中家庭影响

行政行为常为显赫家庭所左右，家族利益高于公共利益

（三）沟通网络（社会沟通手段）

1. 沟通网络：社会文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量、通讯和交通的状况等。

动员：社会成员沟通程度

同化：社会成员同一基本价值与目标认同程度

2. 一元化社会（现代工业化国家）：高度动员与同化

3. 多元化社会（传统社会）：低度动员与同化

（四）符号系统（共同意识）

1. 符号系统：包括政治神话、政治准则、政治法典

2. 符号系统构成“共同意识”：形成行政权威的基础

3. 传统社会君权神授：行政系统对君而不对民负责

4. 现代社会主权在民：行政系统对民负责，官员为公仆

（五）政治构架

1. 政治与行政是两种不同的政府功能，相互依存

2. 传统社会政治与行政权力合而为一，造成官僚政治：政客与官僚之间无明确区分，专横独断；公共权力幅度有限，行政效率低下。

3. 现代社会行政从属于政治：行政官僚权力有限，行政效率较高。

五、简评

1. 贡献性

研究方法上创新：比较（国别，制度）研究、生态研究

三种行政模式具有一定的概括性

五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架

2. 意义

有助于更好地理解不同国家不同时期公共行政现象

提出一条不同以往的研究行政问题的思路

3. 局限性

对行政生态环境的考察分析并不完整、系统，有些术语使用过于随意

第五章 挑战与创新时期的西方行政学说

第一节 以弗雷德里克森等为代表的新公共行政学

一、新公共行政学产生背景与基本含义

1. 产生背景：全球文化日益普遍化和理性化，要求回归传统价值，重建规范。

2. 新公共行政学的基本含义

传统公共行政学：1968年密诺布鲁克会议之前的公共行政理论。其特征是追 求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统。

新公共行政学：20世纪60、70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、 符号互动论及解释学和批判理论等研究方法，强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。其特征是非价值中立，致力于社会公平。 代表人物：弗雷德里克森，沃尔多。

二、对传统公共行政学“效率至上”观的反思

1. 两种效率观

机械性效率：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率。强调以最 少投入获得最大产出。

社会效率：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率。强调机械效 率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标相结合。

2. 传统行政学缺陷

效率至上观，使组织失去了应有的社会价值与责任。

某些行政原则，缺乏适应社会发展的能力。

以机械性效率来评估公共行政服务绩效，导致了总体上的无效率。

过于迷信效率，造成了长远性的效率缺乏和更多问题。

三、对社会公平价值观的提倡

1. 新公共行政学的理论依据：罗尔斯“公平正义”观

公平的自由高于一切：言论、集会、结社等政治自由。

公平的参与原则：所有公民都拥有参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治 事务的公平权利。

2. 新公共行政学的主张

理论主张：核心价值是社会公平。强调政府提供服务的平等性、公共管理者在决策和管理过程中的责任与义务、公共管理的变革、积极回应公众要求、学科交叉。

实践主张：赋予公共行政以伦理内容。保障公民平等自由权、努力使弱者平 等获得公共服务。

未来期待：新型“民主行政”。公众需要是行政体系运转轴心、公众的权利和 利益高于政府自身利益、政治民主切实体现在行政过程中、民主行政可以通过行政改革实现。

四、新公共行政学对传统的政治—行政两分法的突破

1. 传统的政治-行政两分法缺陷

传统政治-行政两分法是一种理论上的虚构，现实中行政体系游离于政策制定 之外的状况根本不存在。

2. 新公共行政学的主张

研究领域：以促进公共利益、建构民主行政为目标，研究行政组织运作中遇 到的社会问题，将焦点定位于如何发展公共政策。

非价值中立的研究方法：以专业知识和才能从事价值判断，积极主动改革社 会、推动社会发展、促进社会进步

五、新公共行政学的动态、开放组织观

1. 公共行政组织的基本运作过程

分配过程：行政组织内部各种权力、资金与利益的分配。成本效益分析是常 用方法。

整合过程：通过权威阶层协调组织成员的工作。构建有凝聚力的、能够有效 实现组织目标的整体。

边际交换过程：公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关 系。减少社会冲突。

社会情感过程：训练社会情感。提高社会环境适应能力。

2. 行政变革的原因与目标

变革原因：公共行政组织是公共服务的具体承担者、传统官僚组织社会反应 迟钝、现有公共组织忽视公众需要

变革目标：顾客导向、应变灵活。

六、简评

1. 理论贡献

关注公共行政意义与价值

公共行政学摆脱了对政治学与管理学的附庸地位

建立公共哲学，倡导行政民主

重新界定公共行政组织目标和意义，完善了公共行政组织理论的内容。 强调培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才，深化了公共行政教育 的内容。

2. 实践影响

减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众需求作出积极回应、面

对面沟通等观念和主张，影响深远。

第二节 菲德勒权变领导理论

一、生平与著述

领导科学研究权威

代表性理论：有效领导的权变模型。

代表性著作：《领导效率的个人因素与环境因素》、《权变模型：领导效用的 新方向》、《领导效能新论》

二、权变领导理论产生的历史背景

组织生存与发展日益受社会环境的制约，领导的效能也主要取决于环境条 件。

三、权变领导理论的理论渊源

领导特质理论：研究具备何种素质才适合当领导者。

领导行为理论：研究培训领导者应具备的素质。

情境论的影响：工作效果受情境影响。

四、权变领导理论主要内容

1. 权变领导模式基本点

领导绩效取决于领导特质与领导情势的适当匹配

任务导向型（低LPC ）领导者，在高度控制和低度控制的领导情势下绩效最 佳

关系导向型（高LPC ）领导者，在中度控制的领导情势下绩效最优。

2. 领导方式的分类与LPC 量表

LPC 量表：领导者领导方式测量表

关系导向型领导：得分高，以赞许来评价其最不喜欢的同事，支持与谅解下 属，关心建立良好人际关系。

任务导向型领导：得分低，以嫌弃来评价其最不喜欢的同事，关心任务的完 成，即使损害人际关系也不在意。

社会-独立型领导：得分中等，很少评价同事，对上对下不冷不热，不在意人 格影响，工作效率高。

3. 领导效能与情境控制

上下级关系：领导受下级尊敬信任、下级愿意追随上级的程度。

任务的结构性：目标的明确性、目标-途径的多重性、结果的确定性、决策的 可验证性。

职位权力：领导者权力和权威明确充分。

五、权变领导模式的新发展：认知资源理论

领导者智能和经验是指导团体活动的计划、策略和决策的源泉。

1. 两个基本假定

领导者通过精心思考提出计划、制定决策。

领导者以指导性行为将计划和决策传达给团体。

2. 认知资源理论内容

领导者的智能在没有被压抑时，能促进团体功效。

压力不大时，领导者的指导性行为越强，其智能对团体功效的贡献越大。 压力不大时，团体越是支持领导，指导型领导者的智能越能提高团体功效。 领导者不具备强有力的指导性行为，但团体支持他，团体成员能力越强，团

体功效越好。

领导和团体成员的能力对团体功效起促进作用，是就团体任务需要哪些能力 而言的。

压力很大时，出成绩靠的是领导者的经验与技巧，而不是认知能力。 领导者指导性行为部分地依赖权变模式中LPC 值和情境控制程度。

第三节 德鲁克目标管理理论

一、生平与著述

经验主义管理学派的代表人物、目标管理理论的创始人。

代表作：《管理的实践》、 《有效的管理者》、《管理：任务、责任、实践》、 《效果管理》。

二、目标管理理论的基本内容

1954年《管理的实践》

依据：注重自我控制，促进权力下放，强调成果第一。

宗旨：以“自我控制的管理”代替“压制的管理”。

基本观点：在确立目标的基础上，层层分解目标，予下层充分自主权，以最终达到预定目标。

1. 目标类别

战略目标：由高层管理人员制定，涉及关键问题。

策略目标：由中、基层管理人员制定。是次一级的目标

方案和任务：一般工作人员本职工作目标。

2. 目标管理成功的先决条件

高层管理人员积极参与，吸引下级人员参加。

情报资料充分，目标正确有效。

对实现目标的手段有控制权。

相信组织成员责任心和创造性，激励和保护组织成员。

3. 目标管理三阶段

制定目标

准备：提供有关情报，明确各自地位、职责和利益。

制定战略目标：具有足够的机动余地，明确表述标准。

制定试探性策略目标：征求各方意见，使策略目标逐步完善。

各级管理人员讨论、修改策略目标，增强参与感、积极性。

对各项目标和评价标准达成协议，形成完整目标体系上报。

实现目标：在一般监督下为实现目标进行过程管理

以工作人员自我管理为主，上级只对重大问题予以过问和监督。

成果检查和评价

把结果同目标相比较，奖励成就，发现问题，总结经验和教训。

将经验应用到新的目标管理中，不断提高目标管理工作的水平。

目标管理主要特点

以目标为中心：围绕目标制定计划、建立机构和制度规章。

重视成果的管理：目标内容具体，以成果评价为奖惩依据。

重视人的管理：动员所有人员以主人翁态度从事工作、参与管理

三、目标管理理论的应用—公共服务机构管理理论

政府机构工作目标是为公众服务，从经济学观点来看，政府机构工作必须有

明确的目标和任务，然后才能拔给资源、安排先后次序、限定日期和指定专人负责。

政府机构目标管理过程：

明确自身的任务、目的和使命，据此确定行政目标。

规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准。

制定衡量、考核政府工作的标准。

进行自我控制，形成整个机构及所有人员达标的系统。

加强检查、考核和评估，及时发现和解决问题。

四、简评

让下级单位和人员参与制定组织目标和计划，使其明确任务，增强责任心， 以高质量达成组织目标。

第六章 总结与探索时期的西方行政学说

第一节 布坎南公共选择理论的“政府失败说”

一、生平与著述

公共选择理论奠基人。

代表作：《成本与选择》、《政治活动的经济学》、《征税的权力》、《公共选择 论：经济学的政治运用》

二、公共选择理论的基本假设

公共选择：非市场的集体选择，即政府选择。

经济人：追求个人利益是人的本性，满足程度的最大化是人活动的基本动机。 公共选择理论的基本特点：以经济人的假定为基础，探讨政治领域中经济人 行为对政府行为的制约作用。

结论：国家和政府是人类组织，在面临取舍时，将更愿意选择能为自己带来 较多好处的方案。

三、“政府的失败”及其根源

1. 含义：国家或政府活动效率低下。

2. 表现形式：政府不能执行最好的政策，不能确保资源的最佳配置。

3. 根源

内部：部门领导人依据个人效用最大化原则来决策，而不着眼最大限度地增 加公共利益。

外部：缺乏制约政府行为方式的约束机制。

4. 原因

缺乏竞争机制：多数部门领导任命制，部门之间无竞争。

缺乏降低成本的激励机制：政府部门活动多不计成本。

政府机构自我膨胀：包括人员增加和支出增长。

监督信息不完备：政府处于垄断地位，不提供有效信息。

政府的寻租行为：政府滥用权力为个别利益集团服务；个别利益集团贿赂政 府部门谋求高额垄断利润。

四、补救“政府失败”的政策建议

基本思路：改革政治结构，创立新的政治技术，重建基本宪法规则，约束政 府权力。

1. 创立一种新的政治技术，提高社会民主程度

借助“需求显示法”完善多数投票法则。

需求显示法：又称征税（收费）投票制，向投票人征收某种税收或费用，促 使其显示对公共物品的真实偏好。

2. 在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率

打破部门分工，允许某些行政工作的自由竞争；打破政府垄断，允许私人企 业承包公用事业。

激励高级别人员，发挥其积极性：公共部门最高负责人可部分占有结余费用、 中层官员晋级与节约程度挂钩、机构负责人可将结余资金用于预算外活动投资。

3. 改革税赋制度，约束政府权力

在公众愿意的效用水平基础上，将政府税额限制在某个既定水平上，从而限制政府权力。

五、对我国政府管理的启发

1. 社会主义市场经济条件下政府管理模式的理论基点

承认“经济人”假设；承认个人效用最大化的合理性；政府的认知、行为能力 是有限的；寻租行为依然存在。

2. 转变政府职能的指导思想

减少政府干预范围、优化政府干预行为。

3. 改善政府管理的努力方向

转换观念，逐步熟悉适应市场经济要求的行为方式和思想观念。

引入竞争机制，打破垄断。

政府行为法制化，减少任意性。

健全和完善监督机制。

第二节 奎德的政策分析理论

应用数学专家、系统分析与政策分析专家。

代表作：《公共政策分析》、《公共决策分析》

一、政策分析及其必要性

1. 政策分析

概念：政策分析是政策科学的研究方法，它使用各种分析方法和分析技术来 帮助决策者制定政策。

2. 与运筹学、系统分析的关系

运筹学与系统分析：前者处理的是“低层次”问题—效率问题，而后者则处理 的是“高层次”问题—目标选择问题。

运筹学和系统分析侧重于对系统进行定量分析，政策分析则侧重于对问题的 性质进行分析。

运筹学关注效率，系统分析关注效率+成本，政策分析关注效率+成本+公道。

3. 政策分析的必要性

决策失误

可以避免：决策所必需的信息、资料、证据完全具备，但缺乏科学的决策方法和程序造成的决策失误。

难以避免：决策所需信息、资料、证据不充分

决策机构的低效

决策者代表不同利益集团，目标很难达成一致；使用的决策程序和方法落后；政府工作人员不称职。

上述原因归结到一点，就是缺乏政策分析。

二、政策分析的要素

1. 目标：决策者通过其决策试图完成或实现的东西。

目标的类型：明确或模糊、单一或多元、短期或长期。

目标选择的重要性：只有选择正确的目标，关于备选方案、成本和效益的信 息才会有意义、有价值。

2. 备选方案：用来实现目标的可供选择的办法或手段

备选方案类型：政策、战略或行动。

备选方案必须是彼此不同的，包括决策者一开始就知道的选择、以后新发现 或构想的选择。

备选方案的选择和确定一般要经过寻找、筛选、检验、准备实施四个阶段。

3. 效果：与备选方案直接相关的一系列特定后果。

决策正效果是指方案所得到的收益超过成本，负效果则指方案所耗费的成本 超过收益。

4. 标准：规则或尺度。

表明目标、备选方案和效果之间的相互关系，直接影响对备选方案的选择。 决策者的主观价值决定政策标准的选择。

政策分析人员必须把自己的价值观与决策者的价值观严格区别开来。

5. 模型：找到或构造一种程序，以预测采取某种方案将会产生什么后果。

三、政策分析的过程

1. 总体概述：试图阐明目标，解释有关问题和限定问题范围。整个政策分析工作的出发点。

2. 广泛探索：搜集作为分析依据的材料，找出它们之间的相互关系以及寻找新的备选方案。

3. 多方比较：比较每个方案可能涉及的成本、效益及其他后果，依据不同的标准列出优劣顺序。

4. 说明解释：得出结论，提出见解。

5. 测试检验：对作出的结论进行测试检验。

四、政策分析与政治因素

政策是一定政治系统的产物，必然与政治因素相关联。

1. 政治可行性：某项政策在政治上被接受的可能性。

政治家、政府官员和政策分析人员各自利益、追求不同

政策分析和政治考虑问题的角度不同。

政策分析受多种政治因素的影响。

有些政策会碰到政治上的反对者。

2. 谁是真正的委托人

不论事实上的委托人是谁，政策分析人员真正委托人应该是整个社会和全体

民众。

政策分析员的价值天平更应该倾向于社会和公众一边。 五、简评

奠定当代政府决策科学化的方法论基础。

第三节 奥斯本的企业家政府理论

一、生平与著述 代表著作：《民主实验室》、《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》 二、企业家政府理论产生的背景 1. 政府的本质及其存在的必要性

政府是用来做出公共决策、解决共同问题的方式。

解决当今世界各国所面临的社会问题，要靠集体行动。 2. 传统官僚体制的危机

现行官僚体制运作低质、低效。

社会变化迅速、信息丰富、知识密集，要求政府体制灵活、服务优质。 三、企业家政府的本质含义 1. 企业家政府本质含义

把企业经营管理的成功方法移植到政府中来，注重投入产出，提高行政效率， 重塑政府形象。

2. 政府组织与企业组织的区别

行为动机不同：连选连任\获取利润。

主要收入来源和方式不同：收税\顾客购买商品或劳务 动力不同：垄断\竞争。

成员考核标准不同：能否讨好当选政客\能否出产品或获得利润。 雇员对风险和报酬的看法不同：保证不犯错误\敢冒风险。 使命不同：民主、公道\专断、牟利。

四、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则

1. 掌舵而不是划桨：政府集中精力做好决策，把具体服务性工作承包给私营企业或非营利性机构。

2. 妥善授权而非事必躬亲：政府应善于授权，鼓励公众参与管理。 3. 注重引入竞争机制：以利提高效率，增强成本意识，提供优质服务。

4. 注重目标使命而非繁文缛节：改变政府行为的内部驱动力，以任务驱动代替规章驱动。

5. 重产出而非投入：按业绩付酬、按业绩管理、按效果做预算。 6. 具备“顾客”意识：为公众提供更多更好的服务。

7. 有收益而不浪费：政府应有事业心，学会集资、赚钱，以花钱来省钱，为回报而投资。

8. 重预防而不是治疗：着眼未来，以预防为主，而非事后弥补。

9. 重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式：分权机构反应灵活，富有效率，更具创新精神，更高的士气。

10. 重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。善于建立市场机制，发挥其积极作用。

五、简评 1. 贡献与价值

理论价值：政府改革的十项原则，对于重新审视政府角色，正确认识政府职 能具有重要启示意义。

实践价值：西方国家尤其是美国九十年代行政改革的指南。

2. 异议与批评：政府责任的削弱，重复与浪费；顾客意识损害公民意识。