论中国行政问责制的问题与完善

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题 目 论中国行政问责制的问题与完善

学 院 人文学院

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论中国行政问责制问题与完善

摘要

行政问责制度在当前中国具有深远的意义和价值，本文在先从理论层次上对行政问责制进行了表述，并揭示了行政问责制在国内外的背景及研究意义，对行政问责制在我国的发展进行了表述，并对它的问题进行了综合，其中运用了博弈论的观点对主客体的模糊性进行了分析，最终对当前中国的行政问责制提出了几点建议。

关键词：行政问责制 博弈论 主客体

1.研究背景及意义

行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。

20世纪30年代，以罗斯福新政为开端的“大政府”诞生，随着政府职能的不断扩充，诸如机构臃肿、行政低效、无人监管、政府腐败等政府治理问题随之出现。公众对政府的信任度也随之降低，加强政府监管力度的声音越来越多。20世纪70年代世界经济滞胀的大背景下，詹姆斯.步坎南的公共选择理论应运而生，认为对政府行政权力进行监督制约尤其必要，为行政问责制奠定了理论基础。新制度经济学委托—代理理论则促使行政问责进入了公众视线。

我国的行政问责概念的引入，源于两个方面的因素。一是香港2002年7月的“主要官员问责制”，为我们第一次带来了问责这个概念；二是2003年4月“非典”期间孟学农等高管引咎辞职时间，引发了社会对“官员问责制”的广泛关注，带动了对行政问责的理论研究和问责时间的探索。也是从这个时期开始，我国行政问责制度发展迅速，在发展中行政问责制度得到了不断的改进与完善，但与此同时也暴露出一些问题，值得我们反思。另外，随着社会进步和公众参与社会事务要求的提高，我国行政部门正面临着逐渐增加的来自于公众的监督和问责压力。自2003年8月以来，长沙、成都、重庆、南京、济南、深圳等市级人民政府先后出台并全面实施行政问责制，有针对性的行政问责制逐渐成型。

2.我国行政问责制度的现状

我们不可否认行政问责制度的出现对于规范官员为民着想的行为起到了一定的规范，一些地方对建立行政问责制进行了积极有益的太所并不断向纵深推进，

问责方式由上级问责制度问责转变；问责对象从追究违法违纪官员向不作为的公务员深入；问责范围从安全生产领域向其他领域推进，在治理庸政、行政不作为和提高行政执行力方面，取得了一定的成效，积累了宝贵的经验。行政问责制自启动以来，无论对促进我国的经济发展还是民主政治和社会进步，都起到了积极的作用和深远的意义。但行政问责制度在中国存在短短十年时间，而且受限于大的体制环境的制约，很多官员在向上级汇报的时候是一个样子，在下面视察时有时另外一个样子，让百姓也苦恼。曾经一幅图片，以为省级领导视察工作，而照片上领导们全部悬空在半空中，任何一位百姓都可以看出来是ps的图片，在十八大召开之前，这些领导仅仅就此事向百姓认错，但官职仍然不变，甚至很多百姓将这视之为官员的作秀。

3.当前我国行政问责制存在的问题

3.1 法律制度短缺

行政问责制只是中央政策而不是法律。所以在很多高官看来，行政问责制只属于道德层面无法延伸到法律层面，很多学者也认为，道德的遵从是应该的，但是法律上的不作为让高官有可乘之机，也是目前我国行政问责制最大的问题所在，没有法律的支撑就没有它的顺利实施。在地方性政府规章上也存在缺陷，我国仅有的专门行政问责的立法形式只是地方性的政府规章，如长沙、南京等地方政府出台的专门的行政问责方面的政府规章，但它的效力并不高，没有国家层面上的法律支撑，仅仅靠地方上的行政问责，没法明确官员的责任和价值。比如，对问责事由的规定不够具体，我国目前已有的各种法律法规中，对问责事由的规定弹性太大，缺乏科学性；对问责责任形式的规定不够全面；对政府及其人员追究责任的程序固定缺乏可操作性，其中很多的漏洞让一些官员有机可乘。

3.2 行政问责主客体缺乏

所谓主体缺失指的是在行政问责当中，仅仅由上级领导对下级官员的问责，问责主体单一，缺乏其他主体对我们政府官员进行行政问责。在同体问责过程中，如果在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很难保证问责结果的公正性，往往会避重就轻、大事化小，使责任人逃避问责应有处罚。由于我国法律尚在完善之中，对于各职能部门责任的划分尚未十分明确，官员的权责划分模糊，责任意识不强，在危机时间出现时，不能很好的协调各部分之间的人力、物力和财力，到事件后追究责任时相互推诿，推脱责任，应该由谁负责，负多少责，没有权威的定论，近凭领导的个人判断，往往有失公平。行政问责客体的模糊，也在行政

问责难以执行或者执行不到位的重要原因，也是当前中国虽然反腐力度不断加大，但仍有很多露网之鱼。

3.2.1 博弈论解释主客体缺失现象

关于上面说到的主客体缺失现象，我们可以从博弈论里面的“智猪博弈”来分析这种现象，智猪博弈讲的是：猪圈里有两头猪，一头大猪，一头小猪。猪圈的以便有个踏板，每踩一下台版，在远离踏板的猪圈的另一边的投食口就会落下少量的食物。如果有一只猪去踩踏板，另一只猪就有机会抢先迟到另一边落下的食物。当小猪踩动踏板时，大猪后在小猪跑到食槽之前刚好吃光所有的食物；若是大猪踩动了踏板，则还有机会在小猪吃完落下的食物之前跑到食槽，争吃到另一半残羹。那么两只猪各回采取什么策略？答案是：小猪将选择“搭便车”策略，也就是舒舒服服地等在食槽边；而大猪则为一点残羹不知疲倦地奔忙于踏板和食槽之间。

原因何在？因为，小猪踩踏板将一无所获，不踩踏板反而能吃上食物。对小猪而言，无论大猪是否踩动踏板，不踩踏板总是好的选择。反观大猪，已明知小猪是不会去踩动踏板的，自己亲自去踩踏板总比不睬强吧，所以只好亲力亲为了。

在现实中，我们可以看到，上级在行政问责制中起到关键作用，如果下级犯了错误，而上级作为利益攸关方，对下级的照顾则会让执政问责制失去它应有的效用，这种现象也在极大程度上对性质问责制提出严厉的质问，唯有改革才可使这种现象慢慢消除。

3.3 问责范围太小

一些地方政府更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在法律负责、对工作负责、对权力负责的努力上欠火候。问责范围太小，主要表现在：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责，如校车问题，食品问题等。没有出现大的事故是不会对部分官员问责的；二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责；三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为；四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。的确，重大责任事故已经严重地损害了行政相对人的合法权益，损害了政府的形象，理应受到责任追究；作为行政首长，理应为此承担责任。但在其

他方面，比如说行政首长用人失察、决策失误、政绩平平、无所作为等方面并不问责。

4 完善我国行政问责制的思路及对策建议

行政问责制在我国刚刚开始，还没真正成熟，因此，必须在实践过程中进一步完善，同时也必须在理论上深入探索完善行政问责制之路径。

4.1 完善法律制度

为了处理复杂争端而被创造出来的法律系统导致了正式规则的地位，要保持长期有效的问责体系，需要建立健全行政问责法律体系，用法律使行政行为主体对自身的责任意识从被动转向主动，所以行政问责法律制度的建立至关重要。因此应该制定切实可行的与行政问责有关的法律，提高行政问责的制度完善。

一要制定一部完善的《行政问责法》，对问责的主体、客体、问责事由、问责的实施程序、问责结果、问责救济等方面，做出详细的规定，对责任主体关系进行明确的界定，填补实行行政问责制可能遇到的法律空白，确保有法可依，提高行政问责制定实施的刚性和有效性。二要统一从中央到地方多制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围，理顺相互关系，发挥各自独特的作用，避免地方规章混乱，给执行增加难度。三要促进行政问责配套制度的完善，要加强信息公开。只有让公众获取充足的信息，才能激发公众的社会主体意识和参与意识，而且，信息公开可以起到政治“防腐剂”的作用，政府垄断的信息越多，就越容易产生权力寻租的空间，因此为了保障行政问责制的顺利实施，信息公开是必要的。四要建立科学的官员绩效评估体制，行政问责制的绩效评估机制是对行政问责实施效果的测评，绩效考核和评估是实行执政问责制的前提和基础。只有运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部的政治业务素养和履行职责的情况作出准备客观的评价，才能为行政问责制的情况作出准确客观的评价，才能为行政问责制的实施提供科学依据。

4.2 问责形式多元化，明确问责客体

当前我国行政问责主体单一，而国外的行政问责时间表明问责制既需要同体问责，也需要异体问责，同体与异体问责结合但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主、公正要求的问责方式，因此，我们要借鉴其经验，由以同体问责为主向同体、异体相结合，以异体问责为主转变。我们既要强化行政领导的问责，同时我们要建立法律问责、媒体问责、人大问责、纪委问责等多路径问责。在公共危机事件后有相关官员以引咎辞职的方式来对事件负责，而罢

免或辞职行政问责的方式之一，但不是唯一的方式，行政问责方式应该多样化多元化。

行政问责中问责对象不够明晰也是问责难以执行的重要原因之一。我国各级政府和政府部门之间有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部分相互推诿，使得问责客体不明确，在行政问责时间中，问责的往往是个别领导，一两个人对整个事件负责，问责范围太小。所以必须强化问责客体，拓展问责范围，使得最终的问责结果可以让人民满意，让国家满意。

4.3 探索中国特色问责制度

就我国问责制度的完善而言，当务之急是要研究制定一个能够涵盖所有领导干部的问责程序性规定，现在大都把问责的矛头指向行政机关的领导干部，这是必要的，但在我过现行的政治体制下，仅向乡政府领导问责是不够的，也是不公平的。在我国，同级各种组织中发挥领导核心作用的正是这些领导干部，如果执政党的各级组织的负责人不在问责范围，难免发生责任追究客体错位问题，说以在问责失独上要对照国家的政体采用适合我国的具有中国特色的问责制度，不能盲目抄录外国的问责制。中国自建国以来，无数次的实践告诉我们，中国必须发展具有自己鲜明特色的路线和制度才能让中国走向繁荣富强，而照搬照抄国外的制度和路线，只会让我国走向死胡同，到那时再去寻找新的出路，将是一件浪费时间和人力、物力的事情，无论怎样，十八大的召开，让我们看到中国未来的希望，也让我们看到我国对官员的问责上的积极性，所以无论从哪些角度，我国的问责制的前途是光明的，目前我们所需要的改革也必须是切实可行的。

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