我国国债发行规模的影响因素

2009年7月胜利油田党校学报Jul.2009

　　　　　　　　

第22卷第4期JournalofthePartySchoolofShengliOilfieldVol.22No.4

我国国债发行规模的影响因素

李东卫

(中国银监会阳泉监管分局,山西阳泉045000)

①

【摘　要】　在全球金融危机加深以及我国实体经济下行的背景下,我国实施积极的财政政策,把“扩内需、保增长、调结构”作为当前经济工作的第一要务,2009年全国财政预算赤字为9500亿元,将发行7500亿元的国债和2000亿元的地方债,从绝对数额来看是历年最多的。国债发行要把控制赤字风险和国债规模纳入当前财政发展规划;建立科学的财政支出政策体系,优化财政支出结构;优化国债结构,健全和完善国债运行机制;建立健全偿债基金,确保偿债有充足的资金来源;加强地方债券管理,建立有效防范地方政府债务风险的监管体系。

【关键词】　国债;发行;金融危机;政府财政

【中图分类号】　F812.5　　【文献标识码】　A　　【文章编号】　1009-4326(2009)04-0053-04

　　一、我国2009年增加国债发行规模的背景国债作为以国家为债务人的特殊的国家信用形式,到期要还本付息。国债的发行,既受到国民经济应债能力的限制,又受到国家财政偿债能力的制约。因此,在一定时期,国债客观上存在一个适度性的数量规模。

,应;发行,也不能因为国债的积极作用而放大对国债规模的控制,不能走向两个极端。国债既是一种调控手段,也是一种筹资手段。在其适度规模上,国债的筹资功能与调控功能可以得到充分的发挥。这就是说,国债规模过大,其副作用也就大;国债规模小,其积极作用又得不到充分的发挥。

从我国目前的情况看,面对国际金融危机,适度增加国债规模以保证经济健康运行是必要的也是可行的,同时,我国是一个发展中国家,面对当前实体经济下行,财政建设资金缺少的状况将长期存在,利用国债筹集建设资金不仅是可行的,而且是必需的。我国今年9500亿元的财政赤字,预计占GDP比重的2.8%左右。累计国债余额占GDP比重的20%左右。国际上,评价财政赤字风险有两个指标,即赤字占GDP比重不超过3%,国债余额占GDP比重不超过60%。

①【收稿日期】　2009-06-04

　　【作者简介】　李东卫(1968

从历史上看,我国在上世纪60年代,赤字占GDP比重曾经到过4%、5%左右。1999年至2003

年,财政赤字占GDP2.0%—2.6%

之间GDP的比重有明0.6%。

,赤字和国债余额占GDP比重这两个指标,不仅均低于国际控制标准,也远低于美国、日本的水平。总体上看,我国的财政赤字风险仍在可控范围之内。虽然2009年赤字增加较多,但由于前几年连续减少赤字,发债空间较大。因此,发行7500亿元的国债和2000亿元的地方债是我国综合国力可以承受的,总体上也是安全的。

二、国债发行规模影响因素分析

国债发行规模作为一个宏观经济变量是受诸多政治、经济因素影响的。一般而言,有以下几种因素:

1.财政赤字。通过发行国债来弥补财政赤字是

国债产生的主要动因,也是现代国家的普遍做法。财政赤字越大,国债的发行规模就越大。此外,中央政府发行的国债主要归中央政府所支配,因此当年中央政府的财政收入、财政支出理应成为国债发行规模的影响因素。2009年我国财政预算赤字为9500亿,将发行7500亿元的国债和2000亿元的地方债。数据显示,3月份,全国财政收入4402.21亿元,其中中央本级收入下降10.3%;地方本级收入

-),男,山西和顺人,中国银监会阳泉银监分局高级经济师。研究方向:经济金融理论与实

践。

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增长10.3%。一季度累计,全国财政收入14642.05亿元,其中中央本级收入下降17.7%。但后期财政收入形势仍不容乐观。此外,3月份全国财政支出5007.39亿元,比去年同月增加1197.58亿元,增长31.4%。一季度累计,全国财政支出12810.92亿元,比去年同期大幅度增加3304.18亿元,增长34.8%。从以上数据可以看出,一季度财政支大于

不断蔓延以及我国实体经济受到冲击的特殊情况,增加了财政赤字,所以扩大国债规模。我国国债发行基本上是为了弥补财政赤字和偿还旧债。由于财政赤字禁止向中央银行透支,只能通过发行国债解决,导致了国债规模的迅速扩大,可见弥补财政赤字是我国发行国债的主观动因。

其次,偿还到期债务也是增加我国国债规模的重要原因之一。国债有三大功能:弥补财政赤字、筹集建设资金、调节经济。除此之外,国债还得偿还到期债务本息。每年我国政府发行的国债中有相当大一部分是用来偿还到期债务本息。如1997年国债发行规模为2476.82亿元,到期债务还本付息额为1918.37亿元,占国债发行规模的80%左右,可见借新债还旧债是我国国债发行规模不断扩大的重要因素之一。

最后,居民储蓄存款增长是推动国债规模扩大的又一个重要的原因。,我国的居民,银行利率低于同期国;另一方面,国家有必要集中17万亿元社会闲置资金,把它用于经济建设的各个领域,所以近几年来我国居民储蓄的膨胀带动了我国国债规模的膨胀。

2.扩大国债规模对我国经济的影响。首先,正面效应。一是弥补了巨额财政赤字;二是既为基础设施建设以及惠及民生、急需财政投入支持的地区和行业给予更多的直接财政支持提供了资金支持,又为实现国家产业政策和实体经济发展提供了资金来源,同时为中央银行公开市场业务创造了基础条件;三是为金融机构、企事业单位和居民选择金融资产提供了广阔的天地;四是在当前国际金融危机和实体经济下行的背景下增发国债更有特定意义。

其次,负面效应。一是财政风险加大,影响财政长期可持续发展;二是通货膨胀潜在压力增加;三是为产生“挤出效应”问题提供了可能;四是在一定程度上会影响下一个经济周期的稳定。

四、几点建议

1.把控制赤字风险和国债规模纳入当前财政发展规划。2009年国家采取积极的财政政策,增加9500亿元的财政赤字,虽然9500亿元的财政赤字风险仍在可控范围之内,但由于受国际金融危机影响的不断加深,我国实体经济下行,最明显的特征表现为2009年一季度财政收入下降,财政支大于收,

收,要特别关注财政赤字风险。

2.国债规模。衡量国债发行规模是否适度的指标主要有国债负担率、国债偿债率、债务依存度,其中国债负担率是指一定时期国债累积余额占同期国内生产总值的比例。从这一指标看,国债累积余额也是制约国债发行规模的因素之一,在国内生产总值一定的条件下,国债累积余额越大,国债负担率就越高,在国债负担率安全的界限范围内,可供发行的国债规模就越小。目前我国累计国债余额占GDP比重的20%左右。国债余额占比远远低于国际警戒水平,所以我国增加财政赤字和增发国债规模在可控范围。

3.国债认购。有决定性的作用,发行的多少,,,,而居民储蓄和信贷规模从不同层面反映了社会资金的余缺状况,因而居民储蓄是制约国债发行规模的重要因素。最后,居民储蓄越大,可用于购买国债的社会资金越多,国债的潜在购买力就越强,国债的发行规模就可以越大,和国债发行规模呈正相关关系。

4.政府偿债。经济决定财政,财政反作用于经济,中央财政的收支状况取决于国民经济的运行状况,而国内生产总值是衡量一国国民经济运行状况的一个综合性指标。一般而言,国内生产总值越大,政府的偿债能力越强,国债的发行规模就可以越大。所以影响一国国债规模的因素主要有:国民生产总值、财政赤字、中央财政收支、国债余额、国债还本付息额、居民储蓄额。

三、国债规模扩大的原因及对经济的影响

1.我国国债规模扩大的主要原因。首先,财政赤字增加是我国国债规模扩大的主要原因。国债发行额与财政赤字高度正相关,财政赤字的大小直接影响国债发行规模的大小,从前几年我国增加财政赤字与国债发行实践看,财政赤字越大,国债的发行规模就越大。2009年国家为了应对全球金融危机54

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防控财政赤字风险的任务还相当艰巨,因此,把控制赤字风险和国债规模纳入当前财政发展规划,分步实施,逐步向财政平衡的方向努力。当前国际上无论是发达国家,还是发展中国家,都出现了一种追求财政平衡的发展趋势。中国作为一个发展中国家,经济总体发展水平不高,国家财力集中程度又低,财政赤字和国债规模必须同我国国民经济的较低承受力相适应。当前和今后一个时期,我国正处于经济转型时期,加之国际金融危机不断向我国蔓延,整个社会的不稳定因素增加,作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策,必须兼顾当前和长远,长期高赤字、高债务无疑会增加未来国民经济的风险系数。因此,下一步财政政策取向面临着一个重大转折,即应该把控制财政赤字风险作为当前的重要任务,这应该是一种较为冷静理性的选择。

2.建立科学的财政支出政策体系,优化财政支出结构。加强社会公共性开支,继续给予基础设施建设更多的支持,对那些惠及民生、急需财政投入支持的地区和行业给予更多的直接财政支持。如,保障性住房、教育、卫生、文化等民生工程建设,保和生态建设,、路、重建。,管好“三公”消费。20091998年相比,最大的区别就是减税的力度很大。包括增值税转型等在内,可减轻企业和居民负担约5000亿元。这将大大激发企业的发展潜能和居民的消费活力。同时改变国家财政包揽过多的分配状况,将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去。对一些不合理收费、不合时宜的税费给予彻底免除。从目前我国实际来看,可考虑免除那些个体经营、微小企业税收等,以此拓展就业渠道,增进民生福祉。构建阳光民主的分配机制、互相制约的监督机制、科学合理的问责机制和责任追究的惩罚机制,防止“暗箱操作”和“权力寻租”。与此同时,充分发挥人大、政协、审计、社会公众的监督作用,确保财政支出绩效最大化。一方面确保公共投资项目的高效,基础设施建设确保能提高企业的生产效率。不仅要严查公共投资中的贪腐现象,更要防止和严惩投资低效、失误投资之类的失职渎职。另一方面确保政府行政部门开支不再超常增长而是开源节流,按照公共财政预算压缩政府开支同样重要。

3.不断优化国债结构,健全和完善国债运行机制。一是调整国债持有者结构,满足各经济主体的

国债需求。首先,为配合中央银行公开市场业务的开展,应允许中央银行持有一定比例的国债,尤其是规模合理的短期国债。其次,应允许商业银行更大规模地直接进入国债市场,使商业银行成为购买国债的主力军。再次,要吸引外国投资者持有一定比例的国债。最后,应继续鼓励居民个人持有相当比例的国债。二是合理配置中长期国债,增发短期国债,优化国债期限结构。目前,我国国债以3-5年期居多,结构单一,这势必造成偿还期过分集中,增大还本付息压力,同时,也很难满足投资者对金融资产期限多样化的需求,也无法适应政府宏观调控的需要。因此,应兼顾政府投资需要和投资者意向,注意还本付息在年度间的均衡分布,以优化国债期限结构。三是调整国债利率结构,逐步实现国债利率市场化。目前,我国发行的主要是固定利率的国债,并比同期储蓄利率高出1-2个百分点。这种状况,国,除了现在一般的(),特别需要强调,通过发行专项建设国债方式既可以为国家的一些重点建设项目筹集资金,又可以相应地从建成后的投资回报中,解决或部分解决还本付息问题。

4.建立健全偿债基金,确保偿债有充足的资金来源。鉴于目前我国国债规模比往年增加较大的实际,为了保障偿债来源,有效地降低偿债风险,避免债务危机,可根据国际发达国家的做法,尽早建立偿债基金。从实际来看,偿债资金来源是问题的关键所在,国债部门应尽早采取措施多渠道、多层次筹集偿债资金。解决偿债资金来源的主要途经:一是从国债资金支持的盈利性较高的项目中提取部分资金,这主要根据国债资金的有偿性原则决定;二是从当年财政收入中提取部分充作基金来源,因为国债资金有偿使用既创造社会效益,又产生经济效益,通过税收形式缴纳部分基金补充偿债基金不仅必要,而且有国际惯例可循;三是国债资金使用受益的地方财政适度缴纳,这也是一项必不可少的来源;四是偿债基金中的增值部分继续滚存于基金之中。国债偿债基金的规模与来源是紧密相关的,同时也应该参照国债积累规模。在充分借鉴国际经验的同时,立足于我国国情,笔者认为基金总规模占国债余额的比例在3-5%之间较为适当。

5.加强地方债券管理,建立有效防范地方政府

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债务风险的监管体系。国务院日前同意地方发行2000亿元债券,由财政部代理发行,列入省级预算

机。多数发达国家注重财政信息的透明,特别是地方债务信息的透明,建立了定期规范的地方债务信息公开披露制度。目前,我国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统,地方政府性债务情况难以实时掌握,信息不对称,不利于国家的宏观管理。建议借鉴国外的成功经验,在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上,逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统,建立健全债务信息报告制度,提高债务管理的透明度,强化市场主体和社会力量的监督。

管理。2009年4月3日,由财政部代发的30亿元新疆政府债券一期在深交所上市,成为国内第一只地方政府债券。随后其他各地政府债券也将陆续上市。为了防范地方债务风险的发生,应做到以下几点:一是强化法律监管。必须不断完善现有法律法规,适时制定包括地方政府投融资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法律法规,对地方政府融资实行法制化、规范化管理,特别要制定对于违反法律法规的行为进行处罚的细则。二是强化机构监管。对地方政府债券的管理,应由国家发改委、财政部和中国证监会共同负责。目前财政部已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处,专门负责地方政府债务的管理。建议证监会设立地方政府债券监督部,全面负责地方政府债券市场的监管,保证债券资金必须用于拟投资领域或项目,不得随意更改用途,每隔一定时间,要向社会公布资金使用情况,接受社会监督。同时,有必要建立政府投资建设项目的社会公布制度,建设项目发表意见和建议,项目,要进行听证,马,,化。,提高债务信息透明度,是控制地方政府债务的有效手段。发达国家普遍形成了较为健全的债券市场机制。例如,在美国,信用评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度构成了市政债券市场的三个重要机制,减少了市场的违约风险,有效防范了潜在的债务危

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China’sTreasuryBondIssueWorthAnalysisofInfluencingFactors

LIDong-wei

(TheCBRCYangquanFieldOffice,ChinaBankingRegulatoryCommission,Yangquan045000,China)

Abstract:Thedeepeningglobalfinancialcrisisandtherealeconomyinourcountrydownthebackground,China’sproactivefiscalpolicyto“expanddomesticdemand,capitalgrowth,transferstructure”,asthetoppriorityofeconomicwork,thisyear’sbudgetdeficitfor9500billion,willissue7500billionyuanoftreasurybondsand2000billioninlocalbonds,fromtheabso2luteamountofviewisthemostovertheyears.Inthispaper,theimpactofChina’streasurybondsissuedbyfactorsofallsizesacomprehensiveanalysisofthecorrespondingpolicyrecommendations.

Keywords:bonds;issue;proposal

(责任编辑　孙海泽)

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