服务型政府建设的基本途径_政府创新

第42卷第1期2005年1月北京大学学报(哲学社会科学版)

JournalofPekingUniversity(PhilosophyandSocialSciences)Vol.42,No.1

Jan.2005

重点研究基地论坛

服务型政府建设的基本途径:()

摘　要:。服务型政府是民主政府、有限政　　

府、责任政府、绩效政府。这是服务型政府的形态,也是服务型政府的目标。实现服务型政府目标的基本途径是政府创新。政府创新不是随心所欲,也不是标新立异,更不是标语口号。政府创新是在不断积累的基础上的新发现和新创造,包括理论创新和实践创新。只有通过政府创新,才能实现服务型政府的目标,才能最终建成服务型政府。

关键词:服务型政府;政府创新

中图分类号:D035　　文献标识码:A　　文章编号:100025919(2005)0120126207

要的公共设施。提供维护性公共服务和完成为数

一、服务型政府与政府创新

不多的管制任务,是服务型政府的基石;提供社会性公共服务与必要的公共设施,是服务型政府的主要体现。第三,服务型政府是责任政府,即政府

何谓服务型政府?不同的学者有不同的看法。我认为,服务型政府首先是民主政府,即人民当家作主的政府。人民是国家的主人,政府的权力来自于人民的授予,政府的施政目标必须征得人民的同意,人民有权参与政府决策和执行的过程。人民的利益至高无上,政府为人民服务是天职,而且必须全心全意地为人民服务,以符合“人民政府”的神圣称号,并实现社会公共利益的最大化。其次,服务型政府是有限政府,即政府的权力是有限的,不是无限的。计划经济时代的政府是管制型政府,其权力是无限的,无孔不入,无限膨胀;而市场经济时代的政府应该就是服务型政府,为市场服务,为社会稳定和经济发展服务。政府服务的内容是提供维护性的公共服务与完成为数不多的管制任务,并提供社会性的公共服务与必

收稿日期:2004-12-01

必须对自己的行为负责,对自己所提供的服务负责,对人民的利益负责。对于政府的失职行为,人民有权对政府提出质询,追究责任,直至罢免政府官员。这与管制性政府的责任不清和责任心不强,以及人民的利益即使受到损害也无权并无法追究政府的责任形成鲜明的对照。第四,服务型政府是法治政府,即依法行政的政府。第五,服务型政府是绩效政府,即有效率和效益的政府。[1]

服务型政府是民主政府、有限政府、法治政府、责任政府、绩效政府。这是服务型政府的形态,也是服务型政府的目标,更是成熟的市场经济体制发展的必然要求。中国目前正处于计划经济向市场经济转变的过程中,建设服务型政府被提上了日程。服务型政府的建设是一项系统工程,涉及观念更新、政府职能转变、民主与法制建设、

),男,安徽省全椒人,北京大学政府管理学院教授,北京大学政治发展与政府管理研究作者简介:谢庆奎(1943—　

所研究员。

本文为教育部人文社会科学研究基地北京大学政治发展与政府管理研究所重大项目“当代中国政府管理与发展的基础理论研究”成果之一。项目批准号:2001ZDXM810003。

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政治文明建设等诸多方面,需要一个时间较长的时候,政府理念一定要由“官本位、政府本位、权力

过程。这个过程就是政治与政府创新的过程。而本位”转变为“民本位、社会本位、权利本位”。

政治创新和政府创新是紧密相联的,相互促进的,“官”“、民”本位观念不转换,所谓“服务”,也只能相互融合和重合的。因此可以说,服务型政府建是一种恩赐,且不会长久,服务型政府的建设最终设的基本途径,就是政府创新,即通过政府改革、会成为泡影。发展和创新的途径,逐步实现服务型政府的目标。,,作为政府改革与发展的新生方面,政府创新是指在现有政府体制的基础上,变化和新实现的挑战、新方法,以达到,最终实现国民经济和社会的可持续发展的长远目标。但政府创新不是随心所欲,也不是标新立异,更不是标语口号,而是在不断积累的基础上的新发现和新创造,是在科学发展观和正确政绩观的指导下的发明创造。检验政府创新的标准是,是否以人民为本,是否对民众有利,是否有效率和效益,是否有利于社会经济的协调和可持续发展。

、、文化制度等。具体到,它是指在政府和政治以及行政、立法、司法等的横向关系上,以及中央政府和地方政府的纵向结构上,加以全面的改造和创新,重塑政治与政府(政策制定和政策执行)之间以及府际关系。由于政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势,因而政府体制创新通常是交易成本最低的创新形式。而且,政府体制创新来自统治者而不是选民,这是因为后者总是面临着搭便车问题。[2](P32)但是,政府体制创新的有效性受多种因素的制约,其中主要有统治者的偏好和有限性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突等。

[3](P397)

二、政府创新的内涵

政府创新的内涵包括四个层面:①

第一,理论层面的政府创新。它主要是指关于政府的起源、性质、目的、规范、环境、结构、功能和发展等方面的理念与知识的创新。在市场经济的条件下,政府创新是指适应政府管理模式的变迁,在公共服务领域引入市场机制和价值判断,建立公共服务领域的市场竞争机制和社会公正机制,以实现更多的市场和更小、更有效、更正义的政府。如“新公共行政学”的行政理论创新运动,不但在行政管理理论沿革过程中具有里程碑的意义,而且它也是对新公共管理理论的有益补充,其贡献在于将价值判断和社会公平标准注入到新公共管理的效率目标之中。正是在新公共行政理论的授权与分权决策中,创造民主工作环境、市民参与政策制定、顾客导向等主题下,新公共管理理论的市场导向、突出效率的改革方案才能更加切合实际,取得良好效果。又如,在建设服务型政府的

①

第三,人员层面的政府创新。它是指政府工作人员行政能力的不断提升和发展。美国一位公共行政专家指出:“公共行政创新最重要的是人才”,影响公共行政创新的因素很多,但最重要的是在合适的时间、合适的地方拥有相应经验和能力的合适人才。政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同,将在很大程度上影响政府的工作效率和效益,直接关系到政府形象的提升和政府合法性基础的加强,需要认真研究和高度重视。必须严把政府工作人员进口关,大量引进高素质人才,淘汰不合格人员,并且对在岗人员加强培训,不断更新观念、知识、技能,使政府行政人员的行政能力不断得到提升和发展,以适应全球化时代的新形势、新任务和新挑战。

第四,操作层面的政府创新。它是指政府工作的信息化或电子化政府,是行政事务在操作层面的政府创新。西方国家在实施电子化政府工程

参见刘靖华著《政府创新》:,中国社会科学出版社2002年版,第68页。作者原意是三个层面,笔者增加了操作

层面。

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中,首先强调信息基础设施的建设和网络技术的推广运用,这是技术理性和效率主义的表现。1993年,美国总统克林顿和副总统切尔首倡电子政府时强调两点:一为减少“橡皮图章”,加速政府对国民需求的回应,让国民能够更快捷、方便地了解政府,并能“一站式”满足国民向政府申请贷款、竞标合同、网上付税等服务;二为重塑美国政府的运行系统,使之更有效率,,“[强调的是服务。化的过程中,,一哄而上,掀起了一股电子化政府的浪潮。这股浪潮是在中国IT产业的推动下形成的,并与各级政府的“形象工程”“、面子工程”“、政绩工程”挂钩,结果在花费了近万亿元之后[5],大多变成了摆设,没有发挥应有的效益。服务型政府也要求实行电子政务,政府的法规、文件、办法、会议上网,让民众知情,只有知情,才能参与;申报、网上审批,可以方便民众办事,简化办事程序,提高办事效率。这就是操作层面的政府创新。这种创新既能为民众办事带来方便,更好地为民众服务,又能提高行政效率和效益,使政府操作和运行过程更加透明,更加便于民众的监督,大大有利于政府过程的科学化、民主化和现代化。但是,操作层面的政府创新,必须明确方向,端正目的,防止一哄而起,盲目攀比。政府应该加大投入,加强信息基础设施建设和网络技术的推广运用,加快政府电子化的建设,以推动服务型政府的早日建成。

党政关系的改革与完善,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法行政有机统一起来。从这个根本点出发,解决权力的横向分配问题,优化权力结构,开展权力的制约和监督。其具体内容表现在:,,中国共产,,建立行政首长负责制的政府工作系统,依法行政;加强和改善党对司法工作的领导,决定司法工作方针、政策,依法独立审判和独立检察;不断推动中国共产党的多党合作和政治协商制度的发展和完善;逐步推行基层党支部(总支)和政府部门党组、企事业单位党组织的监督保证作用。

中央和地方关系的调整,主要涉及权力的纵向分配,包括财权和事权从中央向地方的下放。要转变传统上认为理顺中央和地方的关系就是权力下放,就是扩大地方政府的自主权这一认识上的误区。在中国现阶段,权力下放必须有前提条件,这个前提条件就是必须维护强势政府,强化中央的统一领导,维护中央的权威。发展经济,完善市场经济体制,同时为适应经济全球化和中国“入世”的要求而进行的政府职能转变与政府改革,都需要有一个强有力的中央政府。另一方面,扩大地方自主权并非只是扩大地方政府的权力,而是应该包括扩大基层人民群众的民主权利和地方各级人民代表大会的权力,在此基础上,扩大地方政府的行政管理权限,以便使其在法律的范围内自主地管理地方的行政事务。中央与地方关系的调整还包括地方各级政府之间关系的调整,要特别注意加强基层政府的建设。精简层级,实行省、县(市)、乡三级制,撤“地”强县,撤乡并镇,加强县市政府和乡镇政府的建设,完善乡镇政府的功能。同时,要理顺各级政府部门条、块之间的关系“,条条”不宜太多“,块块”不宜太专“,条、块”相交的地方要特别给予关注,即能发挥“条条”机构的作用,又能伸展“块块”部门的功能。

国家与社会关系的调整,其范围涉及到经济、社会、文化领域,要使人权得到宪法和法律的承认与保护,使个人经济行为获得合法的地位,同时要

三、政府创新的途径

政府创新除了理论研究之外,主要途径就是

政治改革、行政改革和执政党执政方式的转变。

(一)政治改革

政治改革作为政府创新的前提条件,主要就是解决权力过分集中的问题,解决权力制约和监督的问题。围绕这两个中心议题,政治改革主要在四个层面上进行,一是党政关系的改革与完善,二是中央和地方关系的调整,三是国家与社会关系的调整,四是加强对权力的制约和监督。

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将个人经济利益与国家经济利益的界限划分清楚。在社会领域,要促进法律对人们社会交往权

利的保护,促使社会团体和中介组织大量涌现,并且获得实体地位,疏通个人与社会团体进行利益表达的政治参与渠道。在文化领域,要使文化产品呈现出生动的多样化发展态势。调整国家与社会关系,关键是国家、政党与政府要向社会放权,还权于社会,,,“十六大”、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,加强对人财物的管理和使用的监督。”[6](P36—37)这里讲的是原则,重点是监督。如何对权力进行制约,这是中共“十六大”提出的新课题。这里包括最高领导人的权力能否制约以及如何制约,党政权力能否制约以及如何制约,国家的行政、立法、司法权力如何制约,国家和社会的权力如何制约等几个问题。中国不搞西方国家的三权分立与制衡,但权力一定要有制约,否则后果是非常严重的。需要根据中国的传统和现实,研究带有中国特色的社会主义权力制约体制。这个权力制约体制应该包括党内权力制约、政府权力制约、党政权力制约、国家与社会权力制约等几个部分。这个权力制约体制所要达成的目标是,任何个人、任何组织都不能滥用权力,任何个人、任何组织滥用权力都要受到惩罚和制裁。监督必须是权力的监督,没有权力的监督是不起作用的,等同于聋子的耳朵———摆设。权力的制约和监督,是政治改革的攻坚任务,难度很大。在这里,必须进行体制创新,逐步解决这个难题。

式,改变施政理念和施政风格。实现廉洁政府的目标要求,提高公务员总体工资水平,完善级别工资和职务工资制度,建立廉政公积金制度,进一步削减行政审批权,建立权力监督和制约机制等。,,建立。,赋予,推进机构改革,精简机构、人员和行政管理层次,推进干部人事制度改革,吸纳优秀人才为党和政府工作。实现责任政府的目标要求加强各级人大对政府工作的监督,完善政府官员述职评议制度和质询制度;要求完善领导干部责任追究制度,切实追究失职渎职领导干部的党纪政纪乃至法律责任;要求加强舆论监督,促使政府官员对民情民意迅速做出回应。实现法治政府的目标要求改革党的领导方式和执政方式,做到依法执政和依法治党;要求政府依法行政,改革行政执法体制,实现执法决策、执法行为和执法监督相分离;要求进一步推进司法体制改革,改革司法机关的领导体制、工作机制和人财物管理体制,加强司法监督,保障司法独立和司法公正。

从总体来看,现阶段行政改革的指导思想就是要将过去效率优先转变为服务优位,强调政府对社会提供公共服务的质量和水平。具体说来,政府为社会提供公共服务的战略重点有五大领域:一是提高政府公共教育服务水平,普及12年制义务教育。发展12年制义务教育,需要政府逐渐增加对公共教育服务的投入,相应地免去义务教育阶段的学费和杂费,建立各层次教育相衔接的教育体系。二是提高政府社会保障公共服务水平,完善基本社会保险与最低生活保障制度。稳步扩大社会保障的覆盖面,将各种所有制职工逐步纳入基本社会保障范围,并探索建立农村和小城镇养老、医疗保险和最低生活保障制度。三是提高政府公共医疗服务水平,使人人都享有基本医疗保健。实现全体公民基本公共医疗服务的平等化,使人人享有初级卫生保健,是政府改进公共医疗服务的重要内容。四是提高政府公共科技服务水平,加强对基础科学研究与中高技术领域的

(二)行政改革

行政改革的方向,是从传统的善政走向现代的善治。善治所要求的政府是廉洁政府、透明政府、效能政府、责任政府和法治政府。为了实现善治的目标,从中央到地方各级人民政府要积极推进政府改革与创新,改进政府管理体制和管理方

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补贴。政府资助的研究项目应当是公共性强、外部效益大、边际社会效益高、对于国家发展具有战略性的研究项目。为扶持中高技术产业发展、促进产业结构调整,我国的经济建设费用或基本建设费用要转变投入的方向,要朝符合WTO补贴规则的企业研究与开发补贴方向投入。五是投资于战略性公共设施领域,为全面建设小康社会提供公共设施平台。,、、信息基础设施、公共基础设施的需求将不断上升,政府公共服务必须及时跟上。[7]

变,由行使权力为主向说服教育为主的方式转变,由直接手段为主向间接手段为主的方式转变。这里的核心是由过去的“人治”向现代“法治”方式的转变。执政方式的转变,在政治体制上,表现为从“一元化”;在经济体制上,;在治理国;在权力授予方向变;在政治运行方式上,表现为从非程序政治向程序政治的转变;在国家治理方式上,表现为从人治向法治的转变;在政治伦理上,表现为从“上尊下卑”向“民主平等”的转变;在权力观念上,表现为从领导者“为民做主”向“人民当家做主”的转变等等。

实现以上转变,不仅是人心所向,大势所趋,反映了人类政治文明发展的一般发展规律,而且积极推进并实现这些转变,本身就是中国共产党领导建设社会主义政治文明所追求的目标。当然,实现执政方式的转变,对执政的中国共产党来说,既预示着光辉灿烂的政治前景,也是一个全新的课题,是一个希望与风险、机遇与挑战同在的长期过程。

以上是实现政府创新的主要途径。在今后一段时期内,政治改革、行政改革、执政党执政方式转变与执政能力建设,是政府创新的主要途径,而政府创新又是政治改革、行政改革、执政党执政方式转变与执政能力建设的主要表现。

(三)执政党执政方式的转变

胡锦涛同志在庆祝中国共产党八十二周年纪念大会上所作的“七一”讲话中论述道“:要科学判

断和全面把握我们党所处的历史方位和肩负的历史使命,正确认识和妥善处理党在改革开放和发展社会主义市场经济条件下执政遇到的新情况新问题,以改革的精神加强和改进党的建设,不断提高党的领导水平和执政水平,增强拒腐防变和抵御风险能力,始终成为团结带领人民建设中国特色社会主义的领导核心。”[8](P13)这段讲话深刻地揭示了执政党执政方式转变的必要性和迫切性。

作为执政党,想执好政的主观愿望都是一样的。但是,执政方式是否科学,直接关系到执政党执政的实际效果。大权集于执政党一身,执政党包揽国家和社会的一切事务,并不一定使执政更加有效;市民社会发展起来,大众民主意识迅速觉醒,也不一定必然削弱执政党的执政地位。问题的关键在于,执政党要因应时代的变化和要求,与时俱进,不断改革和完善党的领导方式和执政方式,按照政治运作规律的要求来执政。这是党的十六大给我们提出的带全局性的重大课题之一。从根本上来说,执政党执政方式的转变,就是要实现执政方式的法制化。

推动和实现执政方式法制化,要解决“一个定位”和完成“三个转变”。一个定位就是:党的领导权和国家权力职能定位要准确。三个转变就是:由人治色彩浓厚的治国方式向依法治国方式的转

四、政府创新实践

近年来,我国政府创新实践方面的探索主要体现为政治与行政透明、行政服务、干部选拔和权

力制约以及直接选举等四个方面。

政治和行政透明方面的创新实践主要有:(1)政务公开,即党政领导机关在制定重大政策之前广泛吸取相关专家和群众对该项政策的意见与建议,并且在可能的情况下吸收有关人员参与决策过程,使政策在颁布和实行之前能够为公众所知。(2)警务、检务、司法公开,在涉及公民切身利益的治安、检察、审判等问题上,使相关当事人知晓这些警政事务,并进行相应的警务、检察和司法监

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督。(3)任前公示,即党政权力部门的领导人在正式任命前,将拟任人选的有关情况公布于众,在规

定的期限内听取公众对候选人的意见。(4)政府上网,即通常所称的“电子政府”,政府在互联网上发布政务信息,在网上办公,直接处理公务和接受公民访问等。以及人大常委会市民旁听制度、决策公开的民主恳谈制度、党委会票决制度、政府采购制度等。

:线,出批评、。(2)领导下访,即主要领导干部定期到基层进行现场办公,听取公民的申诉、请求、建议并予以恰当的处理。(3)城市系统12319服务热线,太原市首创,全国推广,就是在一个城市,只要属于城市系统的问题,一个电话之后,很快得到解决。(4)政务超市,将一级政府的主要政务,放进一个“超市”,方便企业和个人办事,提高工作效率。(5)三级服务型政府,市、县、乡镇三级政府建成上下贯通的六大服务体系,即行政服务、财政服务、就业服务、便民服务、司法服务、投诉服务,以及社区公共服务平台、外来工之家、社会矛盾调解中心等创新。

干部选拔和权力制约方面的创新实践主要有:(1)干部竞争上岗,即干部的选拔和任用实现公平竞争、择优录用。(2)行政诉讼,即通常所说的“民告官”,公民可以通过法律对违法的政府行为向法院起诉,公民有权要求政府对其侵权行为给公民造成的损失进行赔偿。(3)离任审计,党政干部在即将离开原领导职务之前,接受政府的财务审计,以决定其在任职期间是否在财务上违反国家的法律和党的纪律。(4)舆论监督,政府通过制定专门的法规,保证新闻媒体对政府行为的监督,特别是对政府官员违法乱纪行为的曝光和批评。

直接选举方面的创新实践主要有:(1)村民委员会“海选”,吉林省梨树县创造,在全县范围内,各村民委员会的组成人员实行“海选”,大海捞针似的进行不定候选人、不加任何干涉的选举,一轮又一轮,直至选出主任、副主任和委员。这种非常民主的选举被在全国推广,在世界上发生了很好

的影响。(2)乡镇长两票直选,四川省遂宁市步云乡、深圳市龙岗区大鹏镇等地进行了试验,一票有全乡、镇的选民直选候选人,其中有竞选和竞选演说,第一票选出的乡、镇长候选人,再到乡镇人民代表大会上,。步云乡还用。3),10,团员采取直接、镇、街道的团委领导班子,是农民当选为团委书记的,试用一届三年,继续当选的转为干部。这种直选在青年中影响较大。(4)县区党代表直选,四川省雅安市在两个区、县进行试点,创新之处有三点:一是公开竞争性直选,二是选举程序完善,三是建立制度,保证党代表有效地履行职责和行使权力。这种直选在全国发生了较大的影响。(5)村党支部书记两票直选,在湖北省广水市的上百个行政村,用两票选出村党支部书记,一票是群众选民的信任票,第二票是根据群众的信任票,党员直接选举村党支部书记和支委。这种选举引起了关注。

以上这些方面的政府创新实践举措,对推进我国政府创新理论研究和实践深化必将起到重大作用,对政府创新的全面展开也具有重要意义。

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132　北京大学学报(哲学社会科学版)2005年

GovernmentInnovation:ABasicApproachtoServiceStyleofGovernment

XIEQing2kui,

(SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Abstract:ServicestyleofgovernmentisanewconceptioncomgovernmentinChina.Thenewconceptionofgovernment,responsiblegovern2ment,governmentbylaw,andgservicestyleofgovernmentisgovern2mentgtodowithfantasticthinkingorlipserviceandslogan.Itisnewcontinuingaccumulations,includinginnovationoftheoriesandpractices.Inor2dertoestablishastyleofgovernment,wemustputforwardtoefforttogovernmentinnovation.Keywords:ServiceStyleofGovernment;GovernmentInnovation;AdministrativeReform

(责任编辑　　何　方)

李宪之先生诞辰一百周年纪念会举行

2004年12月12日上午,由北京大学大气科学系、九三学社北京大学委员会联合举办的李宪之先生百年诞辰纪念会

在物理大楼隆重举行。

李宪之先生是我国气象科学的奠基者和开拓者之一,是我国气象科学界的一代宗师。他在20世纪30年代对寒潮、台风的研究是世界气象科学史上划时代的辉煌成果。他为气象事业贡献了毕生精力,为国家培养了几代的气象科学家。

中国气象局、中国气象科学院、中国科学院大气物理研究所、中国环境科学院、清华大学校友会、九三学社北京市委等单位的领导以及北大相关部门领导出席了纪念会。

中国气象局原副局长李黄、九三学社北京大学委员会主席陆杰华、北京大学统战部部长卢咸池、物理学院党委书记郭建栋、大气科学系主任谭本馗等先后在大会上发言,高度评价和赞扬了李先生的学术奉献和崇高品德。李宪之先生历届学生也纷纷发言,追念恩师。

(魏铭　讯)