浅议省管湖泊水行政处罚的管辖

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２０ ０ ６年第 １ 期 ２

江苏水利　

浅 省管湖泊 议 水行政处罚的 辖 管 　

左顺荣 汤 云　

依照 《 江苏省湖泊保护条例》 　 （ 以 下称《 湖泊条 例》 ） 实施湖 泊的保护 与 　 管理 。 必要对 湖区的水事违法行 为　 势 进行水行政处罚 。 而要正确行使行政　 处罚权 。管辖是首先要解决 的问题。 　

尽管 《 中华人民共和 国行政 处罚法》 　 （ 以下称《 处罚法》和《 ） 水行政处罚实　 们在行使权力时 ，往往只重视 利用 ， 　 而轻视管理 ， 忽视保护。湖泊面积　 更 由大到小 、 至到无 ； 甚 水质不 断下降 、 　 甚至恶化， 也就在所难免了。就说洪　 泽湖 ， 号称 “ 日出斗金 ”涉湖 的行政　 ，

机关 自然不会放过对于利益 的追逐 。 　

区划分段管理。 公安机关对于洪泽湖　

的治安 管理是 “ 模糊 的” 区域属 地管　 辖原则。相 比之下 ， 水行政主管机关　

只是“ 肩挑” 湖泊 防洪 的公益重 任。 　 ２ 湖泊行政 区划界 限不清 ， ． 水行　

政处罚区域 管辖 矛盾。中华 民族 的历　 史某种 意义上说就是一部 治水史 。 而　 治水的重点就在大河大湖。洪泽湖 的　 形成历史久远 ， 环湖 的行政 区划数　 其

施办法》以下称《 （ 处罚办法》 水） ） 就（ 行　 政处罚的管辖作出了规定 ， 但其毕竟　

是原则性 的， 与千差万别 的湖 泊现状　

渔业部 门通过发放养殖证 、 捕捞证收　 取费用，同时也就行使对于无证养　 殖、 捕捞违法行为的行政处罚 。广义　 地说 ， 面也 是 国土的组成 ， 国土　 水 但 部 门目前管理 的只是 土地 ， 面对　 他们 越来 越多 的建设 需求 和 国家 严格 的 　 土地 政策 ，只 能要求 以 “ 土地换土　 地” ，而建设单位只有 以 “ 面换土　 水 地”“ ，牺牲” 的只有湖泊了。在此“ 水　 土转换 ” 交易 中， 收益 的是国土 、 建设　

相距甚远。笔者现仅以洪泽湖为例， 　

对省 管湖泊 的水 行政 处罚管 辖 问题　

作点粗浅的探讨 。 　 目前省管湖泊水 行政 处罚管　 辖 的现状与 问题　

一

、

经变迁。远可追溯到夏 、 、 时期 ， 商 周 　 仅建 国后湖 区 的行 政 区划就经 过 了　 十次左 右的调整 。 洪泽湖 目前环湖分　 布着淮 安市（ 市） 阴区 、 地级 的淮 洪泽　 县 、 眙县 ， 盱 宿迁市 （ 地级市 ） 的泗洪　

县 、 阳县 。该五 县（ ） 于湖 区管　 泗 区 对 辖 的划分是依据 《 江苏省人 民政 府关　 于 同意调整 洪泽湖 区行 政区划 的批　

我省湖泊众 多， 中 ０ ｋ ２ 其 ． ｉ 以上　 ５ｎ 的列入 江苏省湖 泊保 护名 录 的湖 泊　 有 １５个 ， ６

其中洪泽湖等 ｌ ３个湖泊 ， 　 《 湖泊条例》 规定 由“ 省水 行政 主管部　 门管理 ” 。长期 以来 ， 由于湖泊管理 、 　 保 护， 法律上的不衔接 、 操作性差 ， 体　 制上的不协调， 利益上的部门冲突严　 重等原 因， 导致我省湖泊 面积缩小过　 快 、 区过分淤积 、 质 日 湖 水 趋恶化 、 生　 态惨遭破坏 。 可以说我 省湖泊已到 了　 如再不 保护 、 治理 ， 必将 危及社 会经　

济发展 、殃及人 民群众生 活的程度。 　

主管部门， 还有建设单位、 开发商等。 　 当然国土 、 建设等主管机关 ， 不仅可　

以在上述过程 中收取 有关 费用 ， 而且　

还 可在 建设 的过程 中使用 行政处罚　 权来获 利。交通 主管机关在水运 、 航　 道管理的过 程中 ， 除按规定 收取 相关　 规费外 ， 还行使违规从事船舶运输、 　

复》苏政复 ［９５ １０ 进行。 （ １８ ］ 号） ４ 该批　 复是依 相邻县 问 陆上“ 边界 点” 向湖　 心延伸 ， 所构成 的三角水域 即为 各县　 的行政管辖 区域 。对于各县 乡镇之间　

的区域界线 ， 也是依照 同样 的方 法划　 分确定 。这样 。 临湖各县 （ ） 乎有　 区 似

损坏航道等行政处罚权。 公安机关则　 通过收取水 上治安费 、 寄泊费等　 船舶

来进行治安 管理 、 行政 处罚 。新兴的　

了法律意义上的属地管辖所要求的　

区域 。 之所 以说是“ 似乎”是因为“ ， 湖　 心” 没有定义 。 即使有定义 。 洪泽湖面　 积 为 ２ １ １ ｋ ２湖水 淼 淼 ， 们 怎　 　５． ｉ ， ９ｎ 人 么把握湖心？ 面上 的界线 又怎样确　 湖 立？ 所能做到的也就是纯属 概念性的　 理论界线 。简言 之 ， 一是其 “ ” 地 所属　

痛定思痛 ， 造成这些 危害后果 的原 因 　 固然很 多 ， 其 中湖泊 的 “ 但 行政 主管　 不 明 、 管辖不 清” 是主要 原 因 处罚 确 　

之一。 　

开发 、 旅游等部 门对 于湖泊 的主张大　 有后来 居上之 势 ，他们 要 “ 巢引 筑 　 风 ”就要 在湖 泊上 “ 。 画地 为牢 ” 兴建　

景点， 有了自己的“ 一亩三分地” 自 ，　 然就有了行使行政处罚权的依托， 当　

然处罚的收益只是他们 的意外 收获。 　 如此种种 ， 一而足。涉湖行政 主管　 不

１ 湖泊行政“ ． 主管” 关众 多， 机 行　 政 处罚职 能管辖 矛盾 。先 区分一下　

未定； 二是即使“ 有所定”人们也难　 ， 以“ 认知” 长期 以来对于洪泽湖 区的 。 　

水 事违法 行 为的查 处 ，由于界 限不　

“ 主管” 管辖” 与“ 的概念 。这里借用　

公 、 、 机关之 间及其 与其 他行政　 检 法

机关对于行政处罚权的行使可以说　

争

先恐后 ，重叠交叉更在所难 免 了。 　

机关之 间处罚 权限 的分 工概念 ，主　 “ 管” 就是各行政机关所享有 的行政处　 罚权限 。管辖 ” “ 则是行政机关之 间的　 处罚权 限划分 。对于 湖泊 的开发 、 利　

用 、 约和保 护 ， 节 涉及 的 主管机关 众　

但“ 一部真经各有各的念法”渔业主　 ： 管部门是省局在各大湖设立渔业管　

理 委员会（ 渔政 监察支 队）直 接负责　 ，

明、 责任 不清 ， 临湖政府 自由裁 量权　 非常之大 ， 甚至 可 以说 ， 想过 问就过　 问， 不想过问就束之高 阁。 更有甚者 ， 　 就是带 头违法 围 垦 、 围养 等等 ， 还美　 其名 日“ 发展 地方经济 ” 。资料表 明， 　

这样 的湖 泊现状 并非 洪泽湖 独有 而　 是普遍存在。 　 。 　

３ 湖 泊水行政 主体层级 冲突， ． 水　

多， 除水利外 ， 还有渔业 、 、 交通 国土 、 　 环保 、 林业 、 农业 、 、 旅游 开发 、 等　 公安 行政机关 ， 他们各 自根据相 关的法律　

大湖 的渔政管理 ， 其他河湖则 由有关　 市、 自 县 行管理 。 如洪泽湖由“ 洪泽湖　 渔 管会 ” 直接管理 。交通主 管的海事　 部 门对于洪泽湖 的湖 上安 全巡查 、 遇　

行政处罚级别管辖矛盾。 水行政机关　 对于 湖泊 管理 的管辖 层级混 乱 主要　 表现在 ： 一是实体法 上流域 与区域管　

险搜救， 由省海事局授权洪泽县海事　

处统一负责 。 而航 道管理则是按行政　

法规行使行政权力。 然而问题在于他　

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辖的冲突。 由于河湖尤其 是流域性河　 湖对 于国计民生的重要性 ， 加之河湖　 有着 “ 桀骜不驯” 的特点 ， 决定 了国家　 在水 资源管理 上实行“ 流域管理与 区 　 域管理相结合”《 （水法 》第 １ 条 ） 　 ２ 的

江苏水利 　

毫无疑问， 省管湖泊的安全与完　 整直接关系到我省小康社会建设和　

人 民安居乐业。 水行政 主管部 门要切　

免 。行政处罚 的多重主管 、 多重 管辖　

现象也就屡见不鲜。 但作为水行政主　

管部 门的优势 ： 一是享有水 资源 的统　

原则， 并在大江大河和重点河湖设立　

了流域管理机构。“ 内流域” 省 也有类　 似的地方性法规规 定和机构设置 。 很　 显然 ， 管理中“ 域 ” 位于“ 在 流 优 区　

实承担起 开发 、 用 、 约和保 护好　 利 节 湖泊尤其是 省管湖泊的责 任 ， 就必须　 依 照法律法 规的规定 ， 时 、 面、 及 全 正　 确地行使水行政处罚权。 　

１ 借鉴 “ ． 领水 ” “ 海 ” 念 。 、公 概 划　

管理 和监督 权 （水法 》 １ 条 ） 《 第 ２ ， 　 其他

主管部门只是“ 按照职责分工负 　

一

责有关工作”《 （水法》第 ｌ 条）《 　 ３ ，湖 泊条例 》 又作 了进一步重 申。二 是由 　 于每个湖泊主要 功能不同 ， 对具体 湖 　

泊 有行 政管理 权要 求的行政 主管 部　 门一般也 只有 二 、 三个 。三是 同一个　 违法行 为， 即便在有他机关处罚 的情　 况下 ，符合水法 律法规规 定的情形 ， 　

定现 实的 管辖 区域 。分 别行使 处罚　 权 。首先 ， 参照 国家领 土中对于领水　

域” 。然而 ， 《 法》 ６ 至 ７ 条　 从 水 第 ５ ２ “ 对于违反水法行为 的处 罚 由县级 以　 上水 行政 主管部 门或 者 流域管理 机　

构 实施 ” 的规 定 ， 又可 看 出在 处罚 中　 “ 区域” 优位于“ 流域 ” 。这不能简单地　 认为仅是顺序上的颠倒 。 水法》 《 作为　

的设置办法 ， 湖泊的一定区域范　 划定

围——“ 领湖” 由临湖政府（ ， 单位） 管　 辖。但“ 领湖” 究竟多大为宜？ 这里要　 考虑三方面 因素 。 一是该“ 领湖” 应该　 是确定的且是易掌握的。 否则就失去　

了引入这一做法的意义。 二是地方政　

有 管辖权 的水 行政 主管机关 依然 可　 以实施除罚款以外的处罚 。 实际上在　 水利工程管理范 围内为防汛 、 利工　 水 程建设所用 电力 、 通讯 、 防护林 、 堤防　 等 ， 为水利 工程设 施 ， 对人 对其　 均 相 的毁损 ，水行 政机关 都有权 依 法予　 以处罚 。但这 些设 施的相 关行业 主　 管 机关 也 同 样 依 法 享 有 行 政 处 罚　

水行政管理 的基本法 ， 就存在 “ 流域 ” 　 与“ 域 ” 类 主体在 “ 理 ” “ 区 两 管 与 处　 罚” 上的错位 ， 为管辖 争议 留下诱 因。 　 现实 中还 大量存在 “ 地方性法规 、 规　 章” 等多种执法依据 ， 存在诸如 “ 法律　

府（ 单位 ） 的经济发展需要 。 否则难以　 调动其 “ 湖” 管 的积极 性。三是 “ 因湖　 而 异” 。就 洪泽湖而言 ， 否 以 ２０　 是 ０～ ３０ ０ ｍ为宜 。 需要说 明的是 ， 一要科学　 地确定 “ 领湖基线 ”即“ ， 领湖 ” 的范围　 从何处起算 。这本不该成为 问题 ， 但　 是众所周知 的湖泊围垦现状 ， 可能会　 使“ 领湖基线” 的确定变得复杂。 主要　 是应避免“ 围湖成地 ” 的合法化。 二要　 修 订完善有关法规。 例如 。江苏省水　 《 利 工程 管理 条例》 除规定了河道湖泊　 的管理 范围外 ，还划定 了流域性河 、 　 湖堤防 和大 中型涵 闸 、 水库 、 区的　 灌 管理范 围。其 中将河 、 １　０ｍ不　 湖 ０２０ 等的水面纳入河、 湖堤防工程管理范　 围。其 次 ， “ 规定 领湖 ” 以外的

水域作　 为“ 公湖” 由省水行 政主管机关直接　 。 管辖 。 或者 授权 、 托临 湖 的省 属水　 委 利工程管理单位行使管辖权。即“ 领　 湖” 区域 ”“ 归“ ，公湖” 流域 ” 各管　 归“ 。 对除湖泊水 域的管辖进行划分外 ， 对　 于湖泊 的保 护 范围 ， 依据 《 则 江苏省　 湖泊保护条例》第 ８ 的规定划定 。 条 　

法规授权组织”等多类行政主体。 其　

管辖的冲突 自然不 可避免 。 二是程序　

权。因而强势开展水法律法规宣传、 　

水 行政 执法巡 查 、行 使水 行政处 罚　 权 ， 增强水 法权 威 、 高水 利地 位　 是 提

法上处罚管辖规定的冲突。 处罚法》 《 　 第 ２ 条规定 “ ｏ 行政处罚 由违 法行为　

发生地 的县级 以上地 方人 民政府 具　 有 行政 处 罚 权 的行 政 机关 管 辖 ， 法　

的关键 所在 。 　

．

３ 理顺水行政处罚主体层 级 ． 　 ． 明

律 、 政法规另有规定 的除外 ” 处　 行 。《 罚办法》 ｌ 条首先 规定“ 第 ７ 国务院水　 行政 主管 部 门及其所 属 的流域管 理　

机构管辖 法律 法规 规定 的水行政 处　

确处罚的事项和 范围， 水行政 处罚 使 　 合法、 周密、 高效 。 一要 从水法律法规　

自 身的角度 ， 理顺流域与区域对于湖　

泊 的行政管理 、 处罚权 限的关系。二　

罚”第 １ 条才作“ ， ８ 除法律 、 行政法规　 另有规定外 ， 水行政处罚 由违法行为　 发 生地 的县级 以上人 民政 府水行 政　 主管部门管辖” 的规定。 其冲突在于： 　 第一 ，两者 的规定 是矛盾 的。《 处罚　 法 》 立 的是 “ 确 区域 管 辖 ” 一般 原　 为 则 ，处罚办法 》 《 规定 的是 “ 流域管辖 ” 　 为一般原则 。第二 ， 处罚法 》 从《 对于　 “ ” 除外 规定 的要求看 ，处罚办法》 《 作　 为部门规 章无 权对 属地 管辖 的一般　

要建议制定《 水法实施办法》 行政法　 规， 解决好《 处罚办法》 处罚法 》 与《 管　

辖 规定 的有关 冲突。三要修订 《 　 处罚 办法》 规范水行政处罚 的区域 、 、 级别 　 职能 、 指定、 移送管辖等规定 。 四要运　 用好《 处罚办法 》 １ 条第二款 的规　 第 ８ 定， 解决 因湖泊 范 围大 、 界线难 以确　 定的水事案件（ 纠纷 ） 的管辖。当然该　 规定是行政处罚管辖上的 “ 霸王条　 款” ，据此规定省水行政 主管部 门可　 以直接 管辖市 级 乃至县 级水行 政主　

—圜瞄簋

辖”各行其权 、 各尽其责。第三， 　 　 其“ 、

原则作 “ ” 除外 规定。 三 ， 第 两者的“ 除　 外” 定， 规 都排 除 了地方性 法规 对于　 处罚管辖作 “ 除外” 规定的权力 ， 即 也

　

并设立界限标牌， 从而界定完整湖泊　

区域管辖范 围。 　

２ 依据湖泊保护 法律 法规 ， ． 突破　

管的行政处罚。 五要借鉴工程建设项　

目许 可上的做法 ， 根据水行政处罚案　

件的要素， 比如社会影响、 危害程度、 　

涉案标 的等 ， 设置水行政处 罚的管辖　 层级， 克服管辖“ 霸王条款” 带来的严　 重挫伤 基层水 行政 主管 部门 的积极　 性、 上级机关又无法将 行政 处罚实施　 到位的缺陷。六 要完善授权 、 委托制　 度， 实施对于“ 湖” 公 的水行 政处罚管　 辖。 另外 ， 建立鼓励市 、 县水行政 主管　 部门在“ 公湖” ， 于一般水行政案　 中 对 件的先 发现 、 先立 案 、 管辖和 重大　 先 案件上报机制 ， 实现我们对于湖泊开　 发、 、 利用 节约和保护的初衷 。 　 （ 者单 位 ： 作 江苏省 三河 闸管理　

处 ２ ３ ０ 洪泽县人民检察 院） ２ １０ 　

《 湖泊条例》 无权作“ 省内流域管辖” 　 优先 的规定。三是流域湖泊跨县 、 跨　

市、 省， 跨 往往是 省 、 、 市 县相邻 的界　

其他行业羁绊 ， 强势行使 湖 泊水行政　

河， 对其水事违法行 为的处罚管辖又　 没有界定 。 实践中“ 流域管辖” 以覆　 难 盖到位 ，区域 管辖 ” “ 又于法无据涉嫌　

超权越位 。 正如老百姓说 的“ 该管的 ， 　 管不了 ； 管得 了的 。 能管” 不 。久而久　

处罚管辖权 。自 １８ 年《 法》 ９８ 水 颁布　 实施后 ， 水利 法制建设 取得 了长足发　 展 。就 我省 而言 已经形 成 了以 《 水　 法》《 、防洪法》为基本法律，河道管　 《

理条例》 等多部行政法规和《 湖泊条　 例》《 、水利工程管理条例》 《 、水资源　 管理条例》 等多部地方性法规配套 的 　 湖泊开发、 利用 、 节约和保护的水法　 律法规体系。但由于社会经济的发　

展， 行业利 益 的冲突不 断加剧 ， 各行　 业都试 图拿 起法律 武器捍 卫行 业利　 益。因而法律冲突、 法条竟合在所难　

之， 流域湖泊 的水行 政处罚管辖就形　 同虚设 ， 这也正是其 “ 江河 日下 ” 的原　

由之一 。 　

二、 解决省管 湖泊 水行政处罚管　 辖问题的途径 与对策