"十三五"时期深化我国城市新能源试点示范的规划思考

　　一、我国新能源示范城市政策发展历程 　　我国关于新能源的示范政策根据2007年国家发改委发布的《可再生能源中长期发展规划》，于2009年首先在县级城市层面启动。绿色能源县是国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要确定的新农村建设重点工程[1]。2009年12月，国家能源局要求各省发展改革委和能源局组织申报第一批国家绿色能源示范县称号并评选出108个国家绿色能源示范县[2]。以浙江省为例，龙游、景宁、温岭三县获评开展示范，平均获得国家2000万元以上的项目建设资金补助[3]。 　　2012年7月，国家发改委发布《关于印发可再生能源发展“十二五”规划的通知》（发改能源〔2012〕1207号），提出 “十二五”期间，要建设100个新能源示范城市和200个绿色能源示范县。通过近两年的顶层政策设计，基本完成了新能源示范城市从目标、技术、政策和示范的系统性设计，形成了顶层政策框架。 　　2013年3月国家能源局就进一步做好城市申报工作提出了要求，并于2013年12月组织实施了新能源示范城市概念提升研究。2014年1月，国家能源局正式发布了首批81个示范城市和8个产业园区（包括5个先行创建试点城市），入选的城市将在新能源示范项目和应用方面为全国新能源产业的发展创造良好的产能空间，为引导我国城市能源结构优化调整起到示范带头作用。 　　二、新能源城市政策设计与示范联动 　　1.全国新能源示范城市工作具有引领作用 　　全国新能源在城市层面的工作由试点（5个）到示范（81个），形成了基本完善的顶层政策架构和示范抓手。通过试点城市的新能源探索，为全面的示范工作提供了不同的借鉴模式。首批通过的81个城市，均具有良好的新能源开发利用基础和地域代表性，通过在新能源领域的示范，具有引领全国城市能源结构实现实质性改善的作用。 　　2.差异化新能源发展模式具有一定推广价值 　　国家能源局于2013年12月召开全国新能源示范城市建设座谈会。通过示范城市的汇报，一致认为示范城市建设应遵循：一是规划引领，二是政府主导，三是项目支撑，四是多元发展，五是电网服务，六是金融支持，七是政策支持。国家能源局提出下一步要在现有基础上完善规划，健全工作推进机制，抓紧研究配套政策，加快项目实施。近期国家能源局将集中批复一批新能源示范城市建设规划，2014年召开新能源示范城市建设现场会，推进新能源示范城市建设，在促进地方发展和改善环境上发挥作用。 　　3.新能源的用能理念在城市规划建设中得到广泛认同和不同程度的采纳 　　示范城市均遵循因地制宜和合理开发的理念，在新能源规划中，能够协调发展不同品种的新能源消费，能够按照国家关于新能源示范城市的创建要求开展示范工作。示范城市将新能源与建筑相结合、适时选用微电网技术、农村地区生物质燃料技术等，尤其是城区汽油替代燃料（如甲醇等）的示范性规划，既有助于降低城区交通源污染的排放总量，缓解城市空气灰霾，又能够促进新兴交通能源产业的孵化和有效扩散。 　　4.依靠示范创建有效推动城市新能源科技的产业化、集群化发展 　　新能源示范城市注重在产业层面推进新能源的示范工作，如，吐鲁番新区专门规划光伏产业园；德州按照“中国太阳城”的战略，实施全域新能源产业综合体的打造；敦煌根据自身独特的新能源优势，提出高强度开发与利用的产业思路；芜湖以高新区为产业引擎，在孵化产业的同时，面向市域强化产业辐射带动；湘潭作为老工业基地，以经济开发区和有产业条件的县实施新能源汽车、分布式能源和风电产业项目。 　　三、“十三五”时期深化新能源示范的思考 　　1.新能源示范城市空间格局与质量亟需加速构建和夯实，推动示范深化 　　根据国家能源局的统计，首批国家级新能源示范城市总数达到81个，“十二五”制定的目标将稳步得到实现。中国城市科学研究会2014年4月对我国约31省（市、区）地级以上城市的调研发现，新城新区建设总量超过900个。因此，加快引导我国城市规划遵循低碳的原则十分必要。 　　2.示范激励政策体系应强化与国家省市主体政策配套或关联政策的协同 　　从省级层面的调研发现，省级发展和改革与能源部门主要以贯彻上级业务主管部门政策要求的形式，转发或实施申报工作。极少有省、直辖市提出本地区的新能源示范城市的发展规划或行动方案，地方创建目标不够明确。与此同时，在落实国家制定的指标体系的同时，省级部门应当研究编制适合本地区的示范城市指标体系，引导所管辖地区城市因地制宜规划应用新能源和发展新能源产业，推进相关的技术导则和标准体系的研究工作。这不仅有助于规范地方城市的新能源发展，并有助于通过自下而上，全面形成成熟、有效的新能源示范城市的规划建设模式、发展规划类型和全面系统的规范标准。 　　落地的和可执行的奖励政策相对有限，缺乏有效的政策指引势必影响城区创建。国家虽然在顶层设计上已对创建新能源示范城市提出了明确的要求，但是各地应当结合地方实际，因地制宜，提出更高和更科学的评价标准。 　　3.总体评估创建成本并实施有效分解，明确投资配比和创新投融资机制 　　2010年首次批准了25个可再生能源建筑示范城市（共90个城市申报）[4]，2012年共计21个城市获得了可再生能源建筑应用示范城市（共计6.78亿元）[5]，每个城市平均获得约3.2千万元的资助。国家能源局对德州市建设国家新能源示范城市规划（2011年-2015年）的批复，主要意见聚焦在项目资金的落实与城市规划的协调性上。德州新能源示范城市的愿景，到2015年约需累积投入74.91亿元[6]。该投入必须以市场为主，政府配套为辅。将对太阳能、地热和垃圾焚烧等相关技术研发、设备制造等给予适当的企业所得税优惠。 　　4.能源行业各级主要职能部门之间有效协调与工作的机制尚未形成 　　发展改革、能源、国家地方国资委（下属能源企业）、建设、环境、工信、交通和财税等部门应围绕城市的新能源规划建设工作，建立部门间有效的协调与工作机制。新能源开发利用是一个跨部门、跨行业的系统工程。规划的执行需要依靠国家各职能部门的配合、地方政府的施政决心和行动。比如，在太阳能光伏建筑一体化问题上，就需要企业、能源主管部门和城建部门等多个部门之间的沟通和协调，只有形成合力才能实现预定目标。《规划》要写入当地的“十三五”规划、城市总体规划之中。因此，新能源示范城市的发展，应考虑由发展改革、能源、建设和能源企业为主体的领导小组及其他部门参与的部委级协调工作机制。发展改革、能源和能源企业从行业应用和示范工程予以管理；建设部门从项目规划实施予以管理，协同推进示范应用。 　　5.新能源利用可能引发次生的生态环境问题亟需科学评估合理预防 　　新能源的开发过程和运营过程均可能引起次生的生态环境问题，如中大型风电场对土地资源的占用，运营过程中磁场、噪声对周边飞禽和文化旅游资源的影响；焚烧等垃圾资源化利用对于区域空气质量和人居环境的影响；超大规模高强度集中化地源热泵应用对地质环境和局地物候的影响；光伏发电组件制造过程中环境污染和高能耗的控制与减缓等。亟需从环境影响评价制度监管的有效性出发，实施科学全面的评价，严格杜绝对环境的高冲击，统筹考虑能源消费升级与人居环境提升的关系。 　　6.获评示范城市的新能源规划建设应得到有效监管和指导 　　强化对获评城市的新能源规划建设的指导与监督，是我国能源主管部门的重要责任，通过监督保障规划理念、行动方向和建设质量按照既定的要求稳步推进；通过指导和宣贯，可有效提升城市创建的能力并更好地积累推广示范经验，形成良好的示范创建机制，保障新能源工作在城市尺度的有效实施，为逐步提升城市能源利用水平提供有效路径，促成示范城市能够在地区和全国范围内形成示范效应。 　　四、推进我国新能源示范城市稳健发展的政策建议 　　稳步推进申报遴选进程，优化完善示范空间发展格局，推动能耗大省、新能源富省城市能源消费结构优化升级；研究制定与省级能源规划相适应的示范政策，明确与各级主体政策的协同衔接，出台促进市场参与的激励政策；重大示范项目实施成本控制，与金融、财税系统联合研究适合不同城市的新能源投融资参与机制并出台相关办法；加快形成有效的部门间新能源协调工作联席体制，率先在示范城市层面建立部门间协调工作机制与行政管理方法；建立并完善新能源开发利用环境影响评价方法，研究并制定有效降低环境影响的技术政策，拒绝高环境冲击项目；建立示范城市有效督导和经验交流，强化对新城/新区的新能源示范引领，深化区域间新能源技术政策合作与推广；建立并推广高效的新能源应用传播体系，深化公众对我国能源环境形势的认识，提高其主动参与应用的能力水平；城市和区域可再生能源多层次政策协同统筹推进，促进新能源示范城市既定发展目标的达成和能源结构的优化；加快淘汰城市落后能源生产和削减不合理能源消费，为新能源利用深度置换出有效空间，并激励市场参与强度[7]。 　　参考文献： 　　[1]国家能源局.关于推荐绿色能源县的通知（国能新能〔2009〕343号）. 　　[2]国家能源局、财政部、农业部关于授予北京市延庆县和江苏省如东县等108个县（市）国家绿色能源示范县称号的通知，国能新能[2010]349号. 　　[3]我省积极推进国家绿色能源示范县和新能源示范城市申报工作[N].浙江省发改委电力与新能源处 （2012-08-01） . 　　[4]首批可再生能源建筑全国示范城市名单公布[N].中国地源热泵网（2010-07-21）. 　　[5]关于对2012年可再生能源建筑应用相关示范名单进行公示的通知，财建便函〔2012〕61号. 　　[6]德州市人民政府.德州市建设国家新能源示范城市实施方案[R].2012-06-20. 　　[7]徐振强，杨光，王凤.基于PM2.5防控理念的特大城市清洁空气改善战略研究[J]. 建设科技，201318：23-30. 　　（责任编辑：赵静）