我国农村金融存在的问题与对策

我国农村金融存在的问题与对策

中国农业银行产业金融部副总经理 褚继田

发布时间:2011-01-17

长期以来，农村金融一直是我国金融体系中最薄弱的环节，也是社会各界持续关注的一个热点。就这一问题，笔者结合自己多年农村金融服务的经验，进行了深入的研究和思考，有如下一些认识，供大家商榷。

我国农村金融发展现状

20世纪90年代以来，我国的农村金融市场架构逐步建立，各类市场主体、各项机制、功能渐次完善，在促进农村经济繁荣、改善农民生产生活条件等方面发挥了重要作用。以银行业为例，银监会数据显示，截至2009年末，银行业金融机构涉农贷款余额9.1万亿元，比年初增长34.8%，其中农户贷款2万亿元，比年初增长32.8%。全国银行业金融机构空白乡镇减少到2792个，服务空白乡镇减少到342个；北京等五省市实现机构全覆盖，20个省份实现服务全覆盖。同时，172家新型农村金融机构经核准后开业，包括148家村镇银行、8家贷款公司和16家农村资金互助社，这些机构存款余额269亿元，贷款余额181亿元，其中农户贷款对象涉及5.1万户、金额为65.5亿元，开始发挥支农作用。

然而，农村金融机构在支持农业、农村经济发展过程中，也付出了巨大代价。仍以银行业为例，银监会2007年年报显示，当年末商业银行农林牧渔业贷款不良率高达47.1%。2008年底农业银行不良资产剥离后，这一比率大幅下降。但2009年商业银行涉农贷款不良率仍高达7.4%，大大超出工业贷款(2.9%)的不良率水平。金融机构放贷损失很大，其中既有政策性损失的因素，也有农村金融市场发育不健全、金融机构自身经营不善等原因。

农村金融服务存在的问题

农村金融问题之所以备受关注，是因为它关系到农业、农村经济的发展和农村的繁荣稳定。这些问题主要表现在以下方面：

农村金融有效供给不足

农村金融有效供给不足，既表现为融资、避险、理财等功能性服务不完善，也反映在供给量上与有效需求间存在巨大差距，其中资金供给不足问题又最受关注。这一问题的出现既有正规金融渠道有效供给不足的原因，也有因法律地位不明确、政策风险大导致的非正规金融等民间资金被压抑，以及政府职能发挥不充分、财政资金不到位等方面的原因。从金融供给角度来说，农村资金经由金融机构持续外流问题确实非常突出。在改制为银行之前，邮政储蓄只存不贷，是从农村虹吸资金回流城市的主渠道。商业金融机构甚至部分合作金融组织，在农村地区大量吸储的同时，出于成本收益考虑，不仅在战略上偏向于收缩农村市场，在内部经营管理制度、服务手段、服务渠道等方面也作出了不利于增加农村资金供给的安排。政策性金融资金实力和服务能力都比较有限，也影响了其对农村市场的资金投放。

农村金融体系功能不完善，层次不清晰

首先，农村金融体系功能不健全。农村地区的货币、资本、保险、期货等市场发育水平较低，价格发现、资源配置、风险对冲等功能不健全。正规金融，非正规金融的作用没有清晰界定和充分发挥。其次，农村金融产品与工具匮乏。农村金融市场上产品创新动力不足，产品与工具种类少、覆盖面窄、服务纵深小的问题比较突出。再次，农村金融市场运行机制不完善。市场准入、交易、信息公开、信用评级等方面的制度建设有待加强，竞争机制仍不充分，风险监测和预警体系还比较脆弱，缺乏有效的风险控制机制。最后，政府在农村金融发展中的作用有待调整和理顺，扶持农村金融的切入点和方式有待改进，在营造良好的农村金融发展环境，特别是改善市场基础设施、信用环境、行政环境以及完善政策性风险补偿机制等方面的工作有待加强。

配套政策制度不完备，对农村金融支撑力度不足

首先，在财政与税收政策方面，虽然近年来政府陆续出台了一些农村金融服务方面的优惠政策，但在财政贴息、呆坏账核销、提供低成本资金来源、创设专业担保等方面的政策仍不明确，制度不完善，措施不到位，支持力度不够。其次，货币政策方面，对多数农村金融机构在存款准备金率、流动性比率、信贷规模、利率等方面没有给予应有的特殊安排。第三，监管政策方面，在农村金融机构准入、金融产品创新、资本充足管理、尽职免责等方面或者监管弹性不足，或者制度建设滞后，在推进征信体系建设、改善农村信用环境、规范金融市场各方主体行为等方面的引导和监管政策有待加强。第四，与农村金融息息相关的还有相应

的农村发展政策，如产业和行业、价格、财政、货币、税收、贸易等经济政策，以及社会保障、医疗、教育等其他政策，由于它们直接影响着农村金融市场各类主体的市场行为和经济利益，因而同样关系到农村金融的发展。

农村金融市场的运行环境有待改善

首先，从经济环境来看，农村经济整体水平较低，金融资源分散，且各地发展不均衡，在金融需求数量、结构和质量方面存在较大差异，金融供给形势比较复杂，被定位为农村金融骨干和支柱的大型商业性金融机构难以满足这种要求。其次，从法制环境来看，适应农村经济特征的担保、物权、流转等法律制度还不完善，相关领域“无法可依”严重制约了农村金融创新。部分农村地区宗土观念比较浓厚，执法环境有待改善，对金融机构合法权益的保护有待加强。最后，从信用环境来看，部分农村地区信用环境较差，仍存在将金融债权与财政资金混同、债务意识淡薄的现象。信用中介发展滞后，市场信息缺陷严重。政府对农村金融发展的行政不作为和行政过度干预同时存在。

深层原因分析

从以上分析来看，当前中国农村金融所面临的问题几乎涉及社会经济的方方面面，解决这些问题看似无从下手，但笔者认为，这只是农村金融诸多问题的表象，其背后有更深层的原因。

农村经济发展缓慢是造成农村金融服务不断萎缩的经济根源。经济决定金融，应该从农村经济的视角看待农村金融的发展。农村金融不可能脱离农村经济的实际水平，实现超前发展。当前，农业和农村生产基础依然薄弱，市场风险、自然风险并存且难以控制，行业的平均利润率较低，在这种条件下，金融机构不断压缩农村市场，是其商业化经营的合理选择和资本趋利性的必然结果。同时，农村经济在地域上也具有非均衡发展特征，部分农村地区仍保留着自然经济特征，与建立在信用基础上的现代金融制度存在冲突，也成为束缚农村金融深化发展的重要原因。

二元经济思维主导下的社会分配结构是造成农村金融体系薄弱的历史根源。近年来，虽然中央提出了城市反哺农村、工业反哺农业的要求，但整体来看，二元经济的影响及其思维惯性依然存在，由于价格管制、财政支出等社会再分配政策有失公允，城市经济对农村经济、

第二和第三产业对农业的剥夺依然存在，突出表现在扭曲的农村生产要素和农产品价格、滞后的农村社会保障和公共事业建设、过低的农民工劳动价格等方面。这些都仍然维系着不利于“三农”的分配格局，是造成城乡分割、“三农”积弱的历史性原因，也是导致城市金融机构长期冷落农村金融市场、各类农村金融资源不断向城市和非农产业流出的制度性因素。

对农村多元化金融需求的忽视是造成农村金融体系功能残缺的认识根源。首先，农村的金融需求不仅仅限于融资需求。伴随农村经济发展和农民收入提高，融资、保险、理财等各类金融服务的需求都在增长，但由于其中对资金的需求最迫切，政府、社会各界对农村金融需求的关注焦点主要集中在融资方面，导致长期以来农村金融市场主体结构失衡，保险、证券、期货等市场发展滞后，金融市场功能不健全，协同效应难以发挥。其次，农村的资金需求也不等同于金融需求，不能完全依赖金融体系解决。农村资金缺口性质比较复杂，既有商业性融资缺口，也有公共产品，“市场失灵”等领域的投入缺口，不能将农村长期存在资金缺口的责任完全归咎于商业性金融服务不到位。

农村金融市场主体层次紊乱是造成农村金融供给长期不足的体制根源。对应农村金融需求的多样性，农村金融供给主体应该实现多元化、多层次，银行、保险、证券、期货和市场中介组织等都应成为农村金融市场的有效供给方。但长期以来，相对银行而言，其他金融机构在农村的发展更滞后，或者机构缺位，或者功能缺失，这不仅造成此类需求在农村金融市场难以满足，而且还影响到农村金融市场资源配置、价格发现、风险补偿等功能的实现。从资金供给角度来看，在农村市场上，除掌握财政资源的政府外，还包括提供金融服务的政策性银行、商业银行、合作金融组织和民间金融，但目前这四类主体的市场定位缺乏协调，服务层次互相交叉，没有建立必要的合作互补机制，构成的服务网络存在明显空白。

政策建议

要真正解决农村金融问题，需要从国家的经济全局出发，立足于整个农村经济和农村金融体系，在推动农村经济改革与发展的大背景下去统筹考虑和系统规划农村金融市场的总体发展，在坚持整体推进的框架下，优先补全紧缺的市场功能，加固关键的薄弱环节。当前可首先从以下方面入手：

培育农村金融发展的良好宏观环境

良好的宏观环境有利于农村金融服务持续改善。要打破城乡二元经济格局，理顺“三农”产品和要素价格，调整相关的财税、贸易、就业等政策，改变农业和农村在社会分配中的扭曲地位，使农业回报合理，农民收入增加。鼓励多渠道建立与国情相适应的农村养老、医疗等基本社保制度，增加各级财政对“三农”的转移支付，减轻农村居民消费的后顾之忧，激活农村消费市场。将工业反哺农业、城市反哺农村的要求制度化、具体化，增强农村经济的发展后劲。增加农村义务教育投入，提高农村人口素质，改进农村发展的人力资源条件。明确政府在弥补农村资金缺口、改善农村金融运行环境中的职责和作用。

着力构建功能完善、层次清晰的农村金融体系

建立与农村经济发展水平相适应、与农村金融需求相协调、与监管水平相匹配的农村金融体制。健全包括银行、保险、期货、市场中介等多元化主体在内的农村金融市场主体架构，优先完善其风险补偿功能，着力构建以合作金融为主体、非正规金融为补充、政策性和商业性金融各有侧重的多层次农村融资服务新格局。同时，随着农村金融市场准入门槛的降低和新型金融组织的不断创立，农村金融的风险程度和监管难度将不断加大，应尽快建立妥善、安全的农村金融机构市场退出机制。

健全农村金融市场的风险补偿功能。一是考虑到农村企业绝大多数是中小企业，建议由中央财政牵头，组建国家再担保公司或创设担保基金，主要为中小型担保机构和农村担保机构提供再担保支持，并作为对农村担保业务进行补贴的主渠道。二是按照中央、地方、个人合理分担保费的原则，以政府负担为主，建立政策性农业保险公司及服务体系，或以财政补贴及优惠再保险等形式，引导商业性保险公司增设农村网点、拓宽农业险种、降低农保费率。三是加快完善农村期货市场，拓宽农产品期货交易种类，大力发展具有较高专业资质、专门为农村各类经济组织和种植大户提供套期保值服务的期货交易商。

建立多层次的农村融资服务新格局。重构各类型金融机构在农村金融市场的定位和职能，实现服务错层、优势互补。一是明确农业发展银行作为整体服务“三农”的主要政策性银行的定位。二是明确国家开发银行在推进商业化改革的同时，仍应服务于农村大型生产、生活基础设施建设融资。三是强化农业银行在农村金融中的骨干和支柱作用，重点为农村大中规模和中长期商业性融资需求提供服务。四是发挥邮政储蓄银行在乡镇网点普及、网络连通城乡的优势，满足农村中小规模、中短期融资需求。五是将农村信用社法人层级主要控制在县和县以下，强化其农村金融主力军的定位。六是给予非正规金融和村镇银行、贷款公司等新型农村金融组织与其实际作用相称的法律地位，同时加强后续监管，规范、引导其发展，使其成为满足农村小额、快速、短期融资需求的重要力量。

完善与农村金融发展相关的政策制度

区别对待的财税政策。把扶持农村金融进而间接补偿农业和农村作为国家财政支农政策的主要实施方式，建立合理的利益补偿制度和机制。合理界定农村金融业务的范围，对所有开展农村金融服务的金融机构，均按照相应业务量给予一定的风险补偿。减免农村地区银行、保险等金融机构的营业税，对金融业涉农业务获取的应税收入在所得税方面给予优惠。允许商业银行税前核销一定比例的“三农”不良贷款，同时放宽核销标准，下放核销权利，简化核销流程。

差异化的货币政策。尽快出台社区再投资法，保证农村地区各类金融机构都有一定比例的资金服务当地经济，抑制农村资金过度外流。对所有农村金融机构实行差别存款准备金率和存贷比管理，在控制风险的前提下，扩大其可用资金规模。优先建立覆盖农村金融机构的存款保险制度，确保市场准入门槛降低和主体多元化以后农村金融的稳定与安全。加快利率市场化改革，放宽对农村金融机构的利率水平限制，使产品与服务定价能够真实反映农村金融供求关系和风险水平。

富有弹性的监管政策。在确保能够实施有效监管的前提下，适度放宽农村金融机构市场准入条件，允许更多的民间资金，以更加灵活的方式从事“三农”金融服务，引导新型农村金融组织规范化、规模化发展。尽快出台专门针对农村金融服务的激励机制和尽职免责条款，确定合理的风险容忍区间，调动各类金融机构和人员服务农村市场的积极性。支持农村金融产品创新，在监管政策上给予一定优先和便利。加大对金融市场参与各方交易行为的规范力度，引导建立良好的农村信用环境。

改善农村金融市场的运行环境

加快农村金融立法，健全适应农村经济特点的物权、流转、担保等法律制度，激活宅基地、集体用地等农业和农村资源的市场价值，促使其转化为信用手段，使农村金融机构创新担保方式“有法可依”；完善金融执法机制，加大对金融违约行为的惩戒执法力度；健全农村金融市场中介，降低登记、公证、评估等的费用；建立农村金融市场的多元化产权制度，允许各类资本特别是民间资金通过直接设立或参股村镇银行、贷款公司、专业担保机构等，投资农村金融业，培育多元化市场主体，健全市场竞争机制，形成合理的农村资金价格形成与发现机制，使金融服务定价在考虑服务对象承受能力的基础上，能够充分覆盖各类成本与风险，保证农村金融机构的可持续发展；政府要积极引导农村经济的市场化发展，培育适合信用经

济的文化氛围，同时，从自身做起，塑造诚信政府形象，为农村信用环境的改善做好表率。

《中国金融》2010年第22期

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