平顶山市城市综合防灾规划20**年.1.4

城市防灾与减灾

——平顶山市的城市综合防灾规划建议

031210114 张展

内 容 摘 要

平顶山市位于河南省中南部，为中原城市群九个中心城市之一，是中部崛起的重要城市。处于京广和焦枝两条铁路线之间，拥有华东和中南地区最大煤田，有中原煤仓之称。是中国优秀旅游城市，国家园林城市、中国曲艺城和中国书法城。优越地理位置，良好的自然环境、丰富自然资源。

但由于地质环境条件复杂，地质灾害的多发，城市防灾任务艰巨。根据平顶山市的规划建设特点，结合所学城市防灾知识，就全方位的城市综合防灾和城市规划体系中的城市综合防灾两大方面，针对灾前预防、灾中应急和灾后重建等不同防灾阶段，对平顶山市的城市综合防灾提出规划建议。

关键词: 防灾 城市规划 平顶山市 城市综合防灾 不同防灾阶段

自从城市出现以来，灾害就一直伴随着城市阻碍城市的发展，如战争、疾病、洪水、地震„„古代城市总是在发展和毁坏之间徘徊。随着人类文明的进步，人们也在不断的同灾害作斗争。自工业革命之后，城市迎来了一个快速发展的阶段，城市规模不断扩大功能不断完善，大量人口不断地涌入城市，给城市注入了巨大的活力，城市呈现出一种前所未有的繁荣景象。同时，由于发展所引起的社会、经济、自然等方面原因，城市发生灾害的频率也在不断的增加。

对于多数人来说，大型的城市灾害似乎距离我们很遥远，最常见的就是停水停电、交通事故、火灾等等。但是近几十年来全球灾害频发，而我们也能在第一时间通过电视、报道看到灾害给城市带来的巨大损失。我们不禁会想当我们所在的城市发生同样的灾害，我们应当怎样面对。古往今来，有多少城市因为发生灾害而没落或者消失，这样的例子比比皆是：加勒比海牙买加岛的首府罗亚尔港在剧烈的地震后陷落水底；古希腊赫利克城地震后，海水涌入街道，全城消失于浪涛之下；中国新疆的楼兰城、高昌城，因水源断绝或干旱而废弃；陕北的统万城被流沙湮埋而废弃„„数十年的发展和建设，顷刻之间毁于一旦。

一、频发的城市灾害导致城市防灾规划的产生

汶川地震，一场举国震惊的大灾难，我们感受到了它的发生，看到了震后满目疮痍的汶川，它让我们真实的领略到了它的威力。越是现代化的城市，城市就越脆弱其，遭受灾害造成的损失就越大。城市灾害往往在人们毫无准备的情况会造成最大程度的破坏，所以做好城市的各项防灾减灾工作就显得非常重要，有了充分的准备才能将损失降到最小。现代社会的城市面对灾害真的是伤不起„„

（一）中国城市存在的问题

什么是城市灾害呢？城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的对城市系统中生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然和社会事件。只要灾害发生的地点或灾害的影响范围涉及城市，就可以称为城市灾害。目前，在所有灾害中对城市影响较大的为地震、洪水、火灾、战争等等。

1871年美国芝加哥市发生大火，这场大火烧掉了三分之一的城市财富；1976年唐山发生地震，全市交通、通讯、供水、供电中断，整个唐山市夷为平地。城

市系统构成复杂，人口和经济活动密集，如果出现如地震、洪水等大灾，其危害范围广，危害时间长，还会出现连锁反应。

中国现在正处在城镇化的快速增长阶段，城市数量不断增加，规模不断增大，城市聚集了大量人口和社会财富，是社会发展的动力源泉。

近年来，城市开发建设中反映出“急功近利”的错误观念和做法，表现出“重地表，轻地下”、“重形象，轻功能”、“重享受，轻防灾”等，致使高楼林立、光鲜亮丽的城市应有的防灾减灾能力不足。城市在硬件方面，基础设施建设普遍存在地下管线建设滞后，忽视减灾防灾管理，建筑抗震设施不达标，消防设施不达标，公共场所不按规范建设，缺乏应急避难场所和救灾物资储备场所等问题。软件方面，城市防灾减灾的机制有待进一步完善，群众防灾救灾意识弱，灾害预警社会动员等存在薄弱环节，灾害应急水平与城市发展不适应。

一般来说，一次中型灾害就可能使一个城市的发展延缓多年，一旦遭到破坏，势必对该地区的经济发展产生一定的影响，造成巨大的财产损失，同时给当地人带来的实质性的和精神上的创伤，表现出抑郁、惊恐、沮丧、绝望等问题，甚至会造成社会失稳。

（二）城市综合防灾规划的出现

灾害对于城市的影响是巨大的，人们需要一套有效的防治措施来保证城市的正常运转。经过积极的探索和经验的积累，世界各国相继制定了一系列防灾减灾的法律措施。

1961年日本政府制定了《灾害对策基本法》作为防灾管理的指导性根本大法。根据规定在中央设置中央防灾会议，在都道府县设置都道府县防灾会议，在市町村设置市町村防灾会议，形成一个三级防灾体系，而灾害发生时则成立灾害对策本部。

美国在1993年10月，国会修正了《罗伯特·斯塔福德减灾与紧急援助法案》并于次年再次进行修正，2000年国会通过《减灾法案2000》 。法案授权给联邦紧急事务管理署负责大部分的联邦灾害应急行动计划，其主要任务是领导应对所有灾害预防工作，在灾害发生后有效地管理联邦的应急行动和重建工作；同时，还发起灾前减灾行动计划，培训应急行动人员，管理国家洪水保险计划和美国消防局。

台湾2000年颁布实施《灾害防救法》 ，它是台湾地区综合性的防灾基本法规。

中国大陆在1998年颁布实施《中华人民共和国减灾规划》 ，2007年国务院公布《国家综合防灾减灾“十一五”规划》 ，2011年12月国务院印发《国家综合防灾减灾“十二五”规划》 。我国的城市综合防灾规划仅在国家层面上有所涉及，目前仍然处于探索阶段，进展缓慢。在省市层次还未形成较统一的编制规范。

在以前，城市防灾工作比较强调灾后的应急救援，面对灾害发生前的减灾不够重视，使得防灾工作较为被动。现在，城市灾害已经成为阻碍人类社会和谐发展的重要因素，而城市灾害作为现代城市规划出现的本源之一，城市规划在防治城市灾害上占有重要的地位，由于灾害的频繁发生，我们必须重新审视城市防灾与城市灾害之间的关系。从城市规划方面入手，寻找减少城市灾害发生的方法，使城市应对广域性的重大灾害，在灾前预防、灾害抢救、灾后重建等各阶段中，通过编制科学合理的城市综合防灾规划，使城市的建设用地选择、布局选择、交通系统、绿地生态、市政设施都与城市综合防灾密切相连，增进城市的综合防灾功能，使城市更具韧性。

（三）平顶山市概况

平顶山市位于河南省中南部，又因在春秋时期为应国，古典汉语“应”与“鹰”通假，因此平顶山又叫鹰城。处于京广和焦枝两条铁路线之间，以能源、原材料工业为主体，煤炭、电力、钢铁、防治、化工等工业综合发展的工业型城市，拥有华东和中南地区最大煤田，有中原煤仓之称。境内旅游资源丰富，如尧山、画眉谷、龙潭峡、香山寺、叶县县衙、尧山大峡谷漂流等，是中国优秀旅游城市，又是国家园林城市、中国曲艺城和中国书法城。优越地理位置，良好的自然环境、丰富自然资源，为其快速发展奠定了坚实的基础，2003年被确定为中原城市群九个中心城市之一。但由于自然资源的大量开采，导致市区出现不同程度沉陷，地质环境条件比较复杂，是地质灾害的多发区，主要灾害形式为山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降及地裂缝等，且该地区位于“华北地震区”（地震基本烈度为6度和6度以上的地区称为地震区），距离华北平原地震带较近„„城市防灾形式不容乐观。

（四）城市综合防灾规划的分类

城市防灾，即为抵御和减轻各种自然灾害和人为灾害及由此而引发的次生灾害。对城市居民生命财产的各项工程设施造成危害的损失所采取的各种预防措施。城市综合防灾规划则是在城市面临多样复杂的灾害类型时，针对前期预防、中期应急、后期重建等不同阶段，制定全方位的对策类型。

城市综合防灾规划贯穿灾害发生、高潮、湮灭的全过程，分别制定灾前防御、灾中应急、灾后重建的各项措施，并对三个阶段的工作做出周密的安排和良好的衔接。一般可分为全方位的城市综合防灾规划和城市规划体系中的城市综合防灾规划。

二、全方位的城市综合防灾规划在不同防灾阶段的体现

全方位的城市综合防灾规划由政府中的灾害管理部门牵头、组织编制的，是一种覆盖不同灾种、不同防灾阶段、不同防灾手段的防灾规划形式。针对城市的主要灾害类型，提出系统性的对策措施。

（一）前期预防工作不断完善

2004年印尼北部海域发生8.9级地震并引发海啸，造成几十万人伤亡，其中非常重要的一个因素就是缺乏有效预警措施，再加上当地人民对海啸知识的缺乏，当海啸扑来时还有人在海边嬉耍。反观日本，拥有一套完善的灾害预警机制，可以提前通过电视电信网发出警报，减少人员伤亡。

做好灾前预防工作，首先对该地区历史上发生过的重大灾害进行经验总结和教训分析。对其他地区有重大影响的灾害事件的经验教训进行总结，结合当地的地理环境和经济条件，制定详细的预防措施。

平顶山地区由于地形原因可能发生泥石流、山体滑坡、地面沉降等地质灾害。要充分研究地区内灾害可能发生的地点和可能造成的影响，摸清地区自然灾害风险情况，建立完善的灾害监测预警体制，加强自然灾害防御工程的建设，加强专业救灾队伍的建设，提升全民防灾意识，做好人们防灾自救的宣传工作。

（二）中期应急措施不容忽视

即使预防工作做得再好，也不可能杜绝灾害的发生，那么当灾害发生时，我

们应该怎样面对？

在汶川地震中，由于进入灾区的通道被阻断，大量救灾人员、救灾物资和重装备无法进入灾区，只能依靠直升机进行救援，由于通讯中断，外界无法与灾区内部取得联系，无法了解具体受灾情况制定应急措施。再看日本“3·11”地震发生后，多个地区的通讯网络遭到不同程度的破坏，但仅仅半个小时就基本恢复了移动和固话通讯网络，同时开放灾区所有公用电话供市民使用。在海地地震中，中国救灾队伍虽然是第一个到达灾区投入救灾的，但在这之前，是美国人在第一时间修复海地机场和无线通讯设备，并出动核航母为整个灾区提供所需的电力，保证了救援生命通道的畅通、救灾物资的运输和救援工作的顺利进行。

同样是海地，由于道路被阻断，粮食无法进入灾区，导致出现饥荒现象。2010年8月7日舟曲突降暴雨，县城发生洪灾，8月8日大雨引发特大泥石流；2011年日本发生地震，造成大量人员伤亡和财产损失，而地震所引起的福岛核电站的核泄漏事故所造成的影响却远比地震本身大得多。

对于一般性灾害，要首先对受灾地区进行灾情评估，了解受灾情况，并组织专业人员进行救灾。提供相应医疗、物资及财力保障，有效支援救灾活动。对于一些波及全市的大型灾害，要建立相应的救灾组织指挥系统，实行统一领导，组织有关部门调动应急救援队伍和社会力量。组织救灾支持系统，包括治安、社会保障、医疗救护及宣传教育等。保证城市生命线的畅通、城市动力源、水源的正常供给和通信设施的正常运转，否则会给救灾带来很大的困难。

在救灾过程中，除了要想尽办法抢救伤员挽救损失外，还要对灾区可能发生的次生灾害做出充分的考虑。灾害中所造成的损失并不都是直接灾害造成的，相当一部分的损失是次生灾害造成的。因此，对次生灾害切不可麻痹大意，掉以轻心，一定要做好防治工作：在消防和外援人员未来之前，周围群众应想尽办法扑救所发生的次生灾害（如火灾等）；搭建临时设施时应符合防火要求；针对灾害特点，组织进行紧急巡查和监视，发现险情立即报告；做好灾区卫生防疫工作，注意做好人畜尸体的掩埋工作，水源要进行卫生保护及清洁消毒，注意做好防寒、防暑、防潮、预防多发病，尤其是各种传染病的发生和蔓延。

在平顶山的城市综合防灾规划中，应借鉴其他地区的救灾经验，建立完善的防灾救灾的保障支持系统。对于狭长的城市建设特点，以建设路作为一条贯穿城

区东西的主要救灾通道和对外交通线，承担主要物资的运输，其抗灾等级要高于其他城市道路，并与湛河绿带相协调，共同作为城市救灾通道。市区内铁路交通线发达，可承担起大型装备的运输。

平顶山城区内重工业企业较多，在遭受重创后易发生原料泄露和火灾等诱发灾害，不易控制,往往会造成巨大的财产损失，且修复周期较长，投入巨大。在灾害发生后，应在最短的时间内疏散工人、关闭设备，尽量避免灾情的发生，或将灾情控制在一定的厂区范围内。城市内水源河流充足，应充分利用，将其作为阻燃带，划分各区，同时注意对水源地和水厂的保护，保证水源供应，保护城市主要电厂，提供救灾所需电力。充分考虑灾害发生后可能出现的突发事件和次生灾害的可能性，制定相应的防范措施和应急处理办法。

（三）后期重建事项同样重要

当灾害发生后，我们一方面要救灾，另一方面则要考虑如何使城市尽快的在灾害中恢复，即灾后重建工作的展开。灾后恢复重建应当坚持以人为本，科学规划，统筹兼顾，分步实施，自力更生，国家支持，社会帮扶的方针。灾后恢复重建是城市的一个特殊时期，因此比较重视近期灾后重建项目的布局和城市用地选择和总体空间格局的调整。一般来说灾后重建包括城乡住房、公共服务设施、基础设施、产业结构调整和生产力布局，市场服务体系、防灾减灾和生态修复等主要内容。

灾后重建首先要解决受灾群众的临时安置问题，应根据当地实际情况，选择交通便利、方便恢复生产生活的区域，避开可能再次发生灾害的区域，以免给群众造成二次身体和精神上的创伤，建设相应的基础设施，保证生活物资的供应。

对受灾范围和受损程度进行评估，确定损失。提出新的适宜人口和居民点建设的范围及产业发展导向，并编制相应的规划。重建时应实行统一安排，分步实施，上级政府出台相应的扶植政策，并给予一定的资金支持。重建工程应符合防灾减灾要求，避开灾害易发地区。

平顶山的发展动力主要依靠丰富的矿产资源开采及相配套的电力、钢铁、化工等产业，而且拥有丰富的水资源，在进行防灾规划时，要充分考虑大型工矿企业的防灾抗灾能力。大型工矿企业的建设资金规模巨大，应积极协调金融、税务等部门，寻求政策和资金支持，近远期相结合，优先组织高附加值、高税收、高

就业、低能耗，有较强经济拉动作用的企业恢复生产和重建。

三、在城市规划中体现出的城市综合防灾规划

城市规划体系中的防灾规划，是指在有关城市安全的土地使用、空间布局和各项防灾工程进行综合性部署、安排和实施。即在拟定城市规划时必须将防灾纳入考虑范围。城市规划体系中的城市综合防灾规划，是由城市政府中的城市规划主管部门牵头、组织编制的。其核心是空间防灾策略，主要表现在重视土地使用、空间布局、设施规划、灾前防御„„通过一系列的规划措施，将防灾工作的关注重点从应急救援转变到关注与土地利用规划整合的灾前减灾上来。

（一）城市基础设施在防灾规划中的作用明显

北京“7·21”灾难，16个小时内，暴雨横扫北京全境，受灾人口200万，生命线系统全面瘫痪„„虽然电视上时常见到抢险救灾的英勇身影与感人事迹，但也反应出北京在城市规划中所展示出的问题：人口密集，中心城区交通拥挤，没有足够停车设施，“摊大饼式”发展„„高速的城市规划建设给城市带来繁荣的同时，也为城市安全保障留下难以跨越的危机。再一方面也表现出北京在排水等工程系统设施的不堪一击，在防灾方面的设施建设跟不上城市建设的脚步，城市应急体系虽然完善，但本质仍十分脆弱。

平顶山市域范围内的防灾规划，应合理城市用地布局，平衡城市防灾减灾资源的分配。进行城市建设时，不能只注重地面的建设，同时要更加注重与之相配套的地下的工程设施的建设,地面建设的同时，地下设施要跟进，只建高楼不能称为城市。

在对其进行城市道路规划时，形成市域防灾交通网络，联系各防灾据点和保证应急物资的流通。设置防灾轴，形成防灾轴线网络，控制火灾蔓延，规划一定数量与人口规模相适应的公园、广场、绿地及空旷场地作为避难空间。

平顶山市是一座工业型城市，城区内工业设施较为集中，并且主要的商业服务设施大多集中在以建设路道路两侧，和以体育路、建设路、开源路和矿工路所围成的商业圈的范围内，人口密集，道路等级较低，交通拥堵„„这些都不利于城市的防灾。所以在规划中一方面要提高其抗灾性，另一方面对这些工业设施和

商业服务设施进行更合理的规划，分阶段将这些设备和人口较为密集的场所实行小型化分散配置，减少因一次灾害所造成同类设施的较大损失。

救灾中比较重要的设施如医院、消防、政府机关等在规划设计和选址方面，就应充分考虑周围环境和地质结构及建筑本身的工程性质能、设防标准、防护措施等原因，避开灾害易发区，减少灾害的可能性。加强对城市危险品源设施的控制，设置隔离区、远离人口密集地和交通设施，实行严格的管理政策，确保其周围设施的安全。

在对平顶山市生命线系统规划时，应考虑选择的多样性，提高生命线系统的可靠度。提供多个供给源和供给线路，适当实行小型化、分散化和自立化。为了确保城市供电，可将城市主要电厂采用环路供电方法并网使用，这样即使一个电厂遭受灾害其他电厂仍然可以保证正常的电力供应。供水方面，在经济、技术条件允许的情况下，采用多水源环形供水方案。通信系统设施要具备快速地修复和服务能力，采用多种通信方式并用的方法，提高可靠性。

日本的中央灾害通信系统就是这样，考虑到流量太大或者灾害造成的破坏，其灾害通信系统包括无线通信系统、固定的电话、传真热线通信网络、可视数据传输，还有一个卫星通信线路。这个方面很值得平顶山市去借鉴。

（二）平顶山市在城市规划中的防灾考虑

平顶山的城市总体规划中，要实现点、线、面相结合的城市防灾体系。

点：以滨河公园、湛河公园共同作为中心防灾据点，与市内的其他绿地广场，如市体育村、鹰城广场、工人文化宫等相互配合，形成一点多心的模式，共同作为防灾规划设施中的“点”。

线：在市域范围内形成以南北走向的光明路、开源路、新华路和东西走向的平安大道、矿工路、建设路、南环路为主的防灾交通网，并与区域内的铁路交通线相配合，形成一个有多种交通方式从全国各地到市域范围内，再到受灾核心区的防灾救灾交通网络。

市域范围内水源河流充足，可以充分利用湛河及其它分支河流如月台河、吴寨河、城东河、西杨村河、稻田沟等河流及两侧绿化，形成一轴多屏的防灾绿带。

利用市内主要干道和绿化带即月台河、城东河、开源路、光明路、平安

大道、建设路、湛河、南环路为主的“4纵4横”8条防灾轴，将城市划分为若干防灾区块，以减少灾害的危害范围和损失。

面：合理土地使用规划，根据各防灾区块的功能，分别制定防灾要求，确保防灾效果，协调区域内各县区。制定区域救灾联动方案，以平顶山中心地区和宝丰地区、叶县地区建立防灾合作机制，共享灾害信息情报；人员与救援设备相互支援；一旦发生灾害，三地可相互支援，提高救灾效率。

在平顶山市的总体防灾规划的指导下，对于具体地段和设施的防灾问题，通过编制平顶山市综合防灾详细规划，主要包括综合防灾控制引导、疏散通道详细规划、避难场所详细规划、防灾公园规划设计、防灾安全街区规划、防灾社区规划等类型，通过对防灾安全问题进行深入研究，详细分析其综合防灾规划方面的问题，进行针对性的设计，提高其综合防灾能力。

四、构建“安全城市”刻不容缓

频发的事故与灾害已经成为阻碍建设和谐社会的不和谐音符，建设具有抗灾能力的城市是我们共同的目标，完善城市灾害管理体系，加强城市灾害抗御能力建设，构建“安全城市”是每一个城市居民的愿望，面对大量的城市灾害的个案，每一个清醒的城市规划者和建设者都应对城市安全和防灾进行深刻的反思，提高城市危机意识，加强城市灾害管理和应急机制建设。

但是目前，我国尚无一部规范防灾减灾工作体系的综合性法律。城市防灾规划仍以单一灾种的防治为主，且不同类型灾害的防治工作，归不同部门具体负责；不同阶段不同层面的防灾管理工作也由不同的机构进行管理；灾时的应急救援指挥部属于临时性机构，缺乏常设性的机构。迫切需要对本国的灾害问题进行立法，完善现在的法律法规，制定全国性的防灾减灾综合法律，利用法律、法规来管理减灾工作。

文学大师雨果曾经说过，下水道是“城市的良心”，而完善城市的抗灾能力更是建设城市的“良心”。让我们共同努力，做好城市防灾工作，让过去那些一串串令人恐惧的伤亡数字成为历史！

参考文献

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