党管干部的方式需要与时俱进

党管干部的方式需要与时俱进*

北京大学国际关系学院 潘 维

一、坚持党管干部原则

“路线方针确定了,干部就是决定一切的因素”。党管干部原则是中国共产党的基本组织路线,是党持续执政的根本。

尽管“枪杆子里面出政权”,但在马上得天下并不能在马上治天下。治理国家,建设国家,需要不同于革命运动和战争经验的专业知识。因为这个道理,建国之初,我党启用了一大批非党员社会贤达,参加社会主义建设事业的领导工作,务使人尽其才,野无遗贤。

然而,革命并未因战争结束而完结。建设计划经济也是革命,从计划经济转型,建设市场经济,还是革命。在革命中,内外阻力重重,随时可能产生社会动荡。这就需要共产党牢牢掌握政权,把握社会发展方向。事实证明,坚持“党管干部”是保证党的领导,保证我国社会稳定的根本组织原则。

与此同时,建国50多年来,组织部门也在保证干部政治上可靠的基础上,大力培养有专业知识的新一代党员干部,坚持又红又专的标准,努力使党的组织工作适应经济建设的时代。

显然,我党的组织工作是卓有成效的。当其他共产党国家纷纷垮台,中国共产党的领导干部们经受住了考验,带领全国人民创造了一个世界奇迹。

上述历史说明:第一,党管干部是执政党的基本组织路线;第二,党管干部的方式并非一成不变,也要“与时俱进”,适应时代要求。

如果党管干部的方式不适应时代要求,不能及时地做出相应调整,干部队伍就会出大问题,就会损伤党的威信,削弱党的社会基础。

二、党管干部原则面临的新问题

在21世纪初,我党的组织工作面临三大类社会变化,时代的变迁要求我们及时调整党管干部的方式。

(一)“干部”队伍膨胀,在可见的将来还将继续缓慢膨胀

社会发展程度越高,国家对经济生活的日常管理工作就越重、越庞杂,要政府办的事情也必然越多,官员的需求量也就越大。香港经济是世界上“最自由的经济”。但早在1990年,香港的500万人口里就已经有20万公务员,是总人口的4%。这个比例在发达地区是很低的了。2003年,宁夏自治区的书记抱怨说,宁夏22个“纳税人”就要养一个“干部”。根据美国2003年的统计资料,美国是每13个“纳税人”养一个“政府雇员”。美国政府雇员占总人口比例7%,而我国4000万“干部”与总人口的比例才3%,不到美国的一半,而且我国的“干部”还包括了美国和香港统计数字中所不包括的学校教师、新闻记者和文学家。换言之,我国“干部”与人口的比例远不及3%。

在一个具有13亿人口而且土地辽阔的大国,4000万人吃财政饭,没什么可骇人听闻的。拿清朝,甚至两千年多前汉朝的官民比例说事就荒唐了。那个时候没有飞机,就不需要航空管理条例,更没有机场安全检查。两千多年前的世界与今天的世界怎么比?汉朝与中华人民共和国怎么比?没有干部,没有基层政权,我们这里的天灾、人祸、毒菜、假酒、假烟、吸毒、嫖娼等等,就都没办法控制了。因此,虽然解散了人民公社,农村政权的官员反而大幅增加。而且,一旦党和政府与人民的血肉联系被割断,黑社会和敌对势力必然来填补真空。

所以,干部队伍的扩张是社会管理工作复杂化的要求,全世界皆然。

这就提出一个严重的新问题:如何管理好这个庞大的“干部”队伍?

(二)大量干部的职能趋于专业化,要求非政治化地管理专业干部

成熟的市场经济要求社会管理的理性化。什么叫“理性”?“理性”指的是对代价的敏感性,或者说是对成本收益的敏感性。近代以来,市场经济体系的发育大大促进了社会对成本收益的敏感性,也就是促进了“理性”,或者叫市场理性。与政治考量不同,理性要求以最小的成本获得较大的收益,就是说,要求数字化地计量成本和收益。所以,市场理性导致了社会管理的理性,导致了政府理性,导致了政府专业化的日常事务管理。理性政府的化身不是民主制,不是政党政治,而是现代公务员体系,即官僚制。现代官僚体系是一架管理社会的理性机器。因为这个体系有四大特点:第一,按专业资格进行录用,并实行终身雇佣制度,不出错,就不被解雇,由此鼓励不受政治干扰的敬业精神。第二,公务员队伍有细致的分工和标准化的工作程序,鼓励忠于职守,专业地去做与人民日常生活息息相关的小事。第三,由专业机构按照透明化的年资和业绩考评决定公务员的升调奖惩,而且依制度定期调换公务员的工作部门和工作地点。由此,政治裙带关系无法站住脚。由此,不称职的公务员难以升迁,优秀的公务员得以熟悉其他部门的工作,以便胜任更高级的综合领导岗位。第四,每个类别的公务员系统由一至两个政治家委派的政务官领导。在不违反法律的情况下,他们决定公务员系统的工作导向和重点,实现政党的战略意图。公务员是终身制的,而政务官是有任期的,所以政务官一般不干涉公务员系统的人事管理,也不干涉由常务副职所领导的公务员系统的日常工作。

就社会管理而言,现代公务员体系是先进的生产工具。有了现代公务员体系,社会管理就进入了机器时代;没有这个体系,社会管理处于前机器时代,是政治家随心所欲的领域。 在理性时代,理性的社会管理机器是政府的脊梁,这架机器的零件构成“干部”的主体。公务员系统有机械性,各部门就像一架机器的零件一样,无法集权。公务员系统有机械性,就能保证部门协调,节约劳动,减少扯皮,使工作的重复和相互磨擦大大减少,而且使成本和收益容易计量。公务员系统有机械性,就要求严格的公务员纪律,使整个社会管理机器保持理性。这样的政府机器,在政治动荡时代依然能维持社会生活的正常。所以,没有健全的官僚机构却有普选的地方,社会政治恒定不稳;而有健全的官僚机构却没有普选的地方,社会政治依然能保持稳定。

执法与秩序是共生的。现代公务员执法体制是理性社会的化身,是秩序的基础,决定秩序的存在,其质量决定社会秩序的质量。正因为如此,哪怕是民主政治里的政党,也天然会出现官僚化倾向。在市场里运作的公司企业,其管理方式更渗透了官僚化倾向。这是理性时代的必然。

(三)管一切干部,已经成为我国吏制混乱的根源

庞大的“干部”队伍,以及社会要求这个庞大队伍做好日常的专业工作,使得党委组织部管理一切干部成为落后的组织工作方式。

在经济建设的时代,绝大多数干部应当是专业化、非政治化的。这是革命党转换为执政党的必然要求。党的组织部门能做政审,却很难做干部专业水平和表现的评定,因为党的组织部门本身不可能是专业化的。大量“干部”的升调奖惩取决于非专业的党的组织部门,不仅难以保证评判标准的公平透明,也不鼓励专业精神。最终,政审也成为走过场,成为假大空话的温床。人事权集中于书记的一个人、一枝笔,一旦腐败,必然是结党营私,成为“窝案”,使全党的威望受损。我党向以“为人民服务”为宗旨,从来都不是任何社会利益集团私利的代表。然而,因为人事权力的高度集中,党不得不在今天喊出“立党为公”的口号。 党管一切干部的结果是:我国的一切“干部”都是“准政治家”。我党的干部虽然比香港、日本的公务员聪明得多,平均学位水平不低于任何国家,却每个人都有“政治抱负”,

使政府内部弥漫政治裙带关系。政治家的本职决定,他们能做“大事”,喜好“政绩工程”,难以默默无闻地做日常的具体“小事”。于是,六个月能修条大马路,而六年都搞不好路标,清不走一堆路边的垃圾。政治裙带的力量相互重叠,导致力量相互抵消,四处都有感情因素和政治因素,还导致特殊照顾或歧视,执法看人下菜。社会管理的低效率,违法乱纪,甚至以公权谋私利,大都由此而起。缺少了现代公务员体制,我国不可能成为法治国家,就只能是人治。最好的情形是能人之治,一般的情形是埋没专业知识的庸人之治,最糟的情形是敢于违法乱纪的贪官之治。

三、改革党管干部的方式

苏联垮台给我们的最重要教训是以党代政的弊端。党是一个简单的社会动员机构,是个权力必须集中的政治组织。权力不集中,党就分裂,就不可能有统一的意志和连贯的路线方针,就不可能有强大的动员力量。苏联共产党,还有台湾的国民党,都是在“党内民主化”过程中分裂并丧失政权的。固然“党内无派,千奇百怪”,然而,毛泽东还说,“要团结,不要分裂”。问题不在于党本身的权力多么集中,问题出在以党代替政。由于党的本质要求权力集中,以党代政的时间长了,绝对权力在手,党的干部必然懈怠,滋生当官做老爷的作风。执政党能够长期执政吗?当然能,但前提是不能以党代政,胡子眉毛一把抓。

与政党的简单结构不同,现代政府机构讲究分权制衡、司法独立、行政中立,所以政府结构是法治结构。现代社会管理要求复杂的、法治结构下的政府机构来公平地处理日常事务,执政党的任务是把握国家的政治方向。政府工作做好了,人民就信任、支持执政党,执政党就能长期执政。政府行政可以犯错误,而且必然犯错误。但只要政治方向不错,党就不犯错误,就可以永远维持在人民中的声望。正是在这个意义上说,党治与法治不是一回事,两者的机制是不同的。

为什么很难修改党政不分的体制?主要原因有四个:第一,党政合一的体制在革命时期取得了巨大的成功;第二,我国城市小、乡村大的社会结构(小农的简单生产方式很难支撑官僚制);第三,严峻的国际环境;第四,眼下的意识形态基础。

修改党政不分、以党代政的体制代价不菲,所以必须循序渐进。如何循序渐进地改革党政不分的体制,如何改善党的领导?我们应当努力去抓主要矛盾,主要矛盾是我党的组织方法已经落后了,难以制止腐败,从而对党的声望构成了严重威胁。笔者提出以下四条渐进地改善组织工作的方法。

第一,澄清“干部”的类别。

因为干部队伍非常庞大,我们需要分清不同类别的干部,特别是事务官和政务官。事务官属于公务员序列,有公务员系统的管理办法。政务官由党委组织部直接管理,是执政党任命的有固定任期却没有铁饭碗的官员。政务官担任主要政府机构的正职和一、两个副职。司法机构和反贪机构应当独立于公务员体系,但可以“比照”公务员系统和政务官系统的区别来设置职位。党的序列不应归入公务员系列,否则党的政策和机构会成为行政诉讼的对象。党的一般干部序列“比照”公务员系列,党的领导干部序列则应“比照”政务官序列。如此,我们可以把党和政做出区分。

第二, 澄清党对不同“类别”干部的不同管理方式。

党对政务官的管理是直接的,但对事务官的管理是间接的。事务官要求专业化的管理和考评,其升调奖惩必须有专业人事机构,依照严格透明的规章制度,依照遵守公务员纪律和获得的业绩来透明地评定。党对事务官的管理主要通过三种途径。第一,在考试和考核的内容里附

加基本政治标准(比如忠于国家体制和法律),使之成为公务员纪律考核的一部分。这是所有发达国家公务员考试和考评的惯例。第二,鼓励和帮助党员加入公务员队伍。第三,在公务员队伍里建立党的组织,使在党的公务员成为模范公务员,成为公务员队伍的精英分子。 第三, 坚定地推进公务员制度的发展和成熟。

事实上,由于公务员体制的非政治化,其管理体系必然比党的政治系统更严格,更少弹性。为了国家的长治久安,为了吏治的清明,我党应当坚定地向建立公务员系统的目标前进,进一步是一步,步步为营,稳步向前。我国当前建设公务员系统的脚步正在加快,出现了前所未有的好势头。公务员考试制度、考核制度、行政许可法、行政诉讼法,都是这种进步的标志。一旦时机成熟,完成十一届三中全会就已经提出的党政分开的任务,或许能水到渠成。目前,当务之急是公务员法草案的修订工作。笔者认为,区分事务官与政务官的时机已经成熟了。要使党的组织系统脱离事务官的直接管理工作,让事务官逐渐非政治化,使他们受公务员纪律约束,依固定程序运作,靠专业政绩称升迁。这样,党的组织部门就能集中精力选拔并且管理政务官。

第四, 逐渐恢复党的先锋队性质。

新加坡人民行动党几乎成了“千年万代执政党”,声望持久保持崇高。其中的关键秘密是这个党认真学习了共产党的组织方式,坚持“精英党”的组织路线。精英党的政策与新加坡坚持党政分开的原则是配套的。全民的党不是全民加入的党,只有精英组成的党才可能是全民的党。什么是精英党?精英指的是具有较高道德水准,又有较高专业水平的人。在市场型的社会里,这种人注定是极少数。因此,新加坡350万人,而执政的人民行动党仅有8000党员。在新加坡,加入人民行动党要经过长期考验,要求党员从年轻时就义务服务于社区,几乎不拿薪水,成为社会最受尊重的人。这样的人,才会得到党的支持去参加议员选举,使党能够牢牢地掌握议会立法的权力。在我国而言,先锋队指的是那些吃苦在前,享受在后,全心全意为人民服务的人,特别是具有这种道德情操的高级专业人才。人多了,自然鱼龙混杂;人少了,要求高了,就容易吸纳精英,力量反而强了,威望反而会提高。因此,提高入党门槛,严格党的纪律,逐渐减少党员数量,是恢复我党先锋队声望的一个重要党建措施,也是与建立公务员体系配套的措施。


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