德国联邦制的"欧洲化"

作者:童建挺

欧洲研究 2010年05期

  自1951年欧洲煤钢共同体成立至今,欧洲一体化已经走过了半个多世纪的历程。随着一体化步伐的不断深入,它在政治、经济、社会和文化等领域对其成员国发挥的影响也日益扩大,并使它们在这些方面发生相应的改变,这就是人们所说的“欧洲化”现象。

  联邦德国作为欧盟创始国中唯一的联邦制国家,①其政治制度受欧洲一体化的影响有着不同于其他单一制成员国的特殊之处,这就是联邦和州的关系(垂直的层面)以及各州之间的关系(水平的层面)受此影响发生变化,原来的联邦制结构也相应改变。在相当长的一段时间里,联邦制的“欧洲化”可以说是德国特有的问题。正因这种特殊性以及德国对一体化进程的全程参与,对它的研究更能揭示欧洲一体化对欧盟成员国政治产生的深刻影响,揭示这种影响的普遍性和特殊性以及成员国的应对模式。

  一 “欧洲化”的概念及“欧洲化”之前的德国联邦制

  德国联邦制的“欧洲化”指的是什么?在此我们必须首先明确一下“欧洲化”的定义。何为“欧洲化”?国外政治学界对此尚无定论。不过,欧盟这一具有新性质的国家共同体会给其成员国带来一些可以观察到的后果,对此人们无疑是能够达成共识的。因此,不论怎样来研究它,“欧洲化”的定义一般都以权限向欧盟(欧共体)转移为其研究的出发点,其中心是欧盟到底对成员国总体政治制度或者其重要组成部分发挥了什么样的影响,导致它们发生了哪些改变?②

  总的看来,国外学者对“欧洲化”的定义可以分为狭义和广义两大类。狭义上,“欧洲化”被理解为在欧洲层面一种独立自主的政治体系的形成和发展。③这类定义主要将分析角度集中于新的政治制度的形成。广义上,“欧洲化”可以被界定为组织根据变化的环境进行调整的过程,它使欧洲共同体成为民族国家政治和决策过程中组织逻辑的组成部分。④“欧洲化”也可以指“观察的视野和政治活动的空间扩展到欧洲维度”,⑤它意味着人们不仅在制定政策时必须扩大视野,而且必须将紧密结合在一起的欧洲互动空间的要求纳入政策制定的考虑中。从这一角度出发,英国学者布尔默和拉德理区分了政治结构、认知和规范性的结构(话语、规范和价值)以及政策领域根据欧洲一体化的要求进行的调整。在他们看来,“欧洲化”包括(a)建构,(b)扩散以及(c)正式和非正式规则、程序、政策范式、风格、‘做事方式’以及共同的信念和规范的制度化,它们首先在欧盟的政策过程中得到界定和加强,而后又在国内(国家和次国家的)商谈、政治结构以及共同政策中体现出来”。⑥这一定义显然更广,它不仅包括欧盟法律的影响,而且包括调整过程的其他引发因素,如某些思想的传播等。“欧洲化”的结果常常是一种改革。但改革既可能是一种真正的学习过程,政治行为的逻辑在其中发生改变;也可能是一种“吸收”过程,尽管也出现学习过程,但行动的逻辑仍按照原来的模式,人们不过是试图用熟知的手段来解决未知的问题。

  对于分析本文提出的问题——德国联邦制受欧洲一体化影响而发生的改变——而言,广义上的“欧洲化”定义显然更为贴切。所谓德国联邦制的“欧洲化”,从理论上看就是欧盟和欧洲一体化对德国联邦制造成何种改变的问题,⑦这也就是联邦和各州之间的关系、联邦制的部分和全部制度规定乃至指导思想因欧洲一体化而发生了何种变化的问题。

  要分析这些变化,人们又必须首先了解它们的参照物——变化发生之前的德国联邦制。1949年建立的德意志联邦共和国是学术界公认的联邦制国家,它具有所有联邦制国家都有的结构性特征:国家被划分为领土单位;在联邦与州间划分行政、司法和立法权,后者享有相当程度的自治权;两级政府都拥有决定性的国家结构成分(议会、政府和法院),它们的存在受宪法保护,任何一方都不能单方改变;州在联邦议院中得到代表,参与联邦决策;联邦法院裁决两个国家层级之间的组织纠纷。⑧但与美国、加拿大和澳大利亚等联邦制国家的分立联邦制模式⑨不同,德国联邦制被称为“复合联邦制”(Verbundfderalismus)或“国家之内的联邦制”(intrastate Federalism)。其特征在于:形式上,宪法按照政策领域列举了联邦和各州在各政策领域中的权限,但两者在立法和执行上的权重却有明显的不同。立法权大多集中于联邦,各州只在少数的几个政策领域(主要是乡镇组织、警察、文化、传媒、教育、培训、环境、健康卫生、科研技术以及区域结构政策等)拥有立法权。而执行或行政管理权主要归各州,联邦法律大部分由其执行,它们在执行中具有极大的自由度,前者一般只能监督,而不能干预。在财政和税收权限上,联邦和州组成税收联盟,税收立法和税收收入的分配在联邦决定,它们实行同样的税率,通过纵向或横向的财政转移实现财政平衡,而州(和县镇)由于其行政责任对于大部分支出拥有决定权。此外,各州政府指定代表通过联邦上院广泛参与联邦立法,对很多法案拥有否决权,因此也被称为“参与联邦制”(Beteiligungsfderalismus)。

  德国联邦制的这种纵向分权,实质上是根据权力的功能(立法、执行)划定的,它类似于国家各个职能部门之间横向的权力划分(三权分立)。对于大部分内政领域政策的制定和实施,联邦和州分担了不同的权力,从而相互制约。这种结构使联邦和各州无论在行使自己的权力,还是在完成许多国家任务时都必须紧密合作。显然,它强调的是联邦与各州的共治,强调的是双方的相互制约、相互依存与合作,从而与在职能划分上注意联邦与州的独立与自治的分立联邦制区别开来。

  早在1871年建立的德意志第二帝国和1919年建立魏玛共和国中,德国联邦制已经确立了联邦与州这两个国家层级在立法和执行上履行不同功能的结构。1949年重建的联邦德国回归了这种传统。在日后的发展中,立法权日益向联邦集中,显示出明显的单一化趋势;⑩在这种单一化的进程中,联邦制中合作的色彩越来越鲜明,经过1969年的财政大改革,这种合作得以系统化和制度化,两个国家层级的决策日益紧密地纠缠在一起,尽管这有利于整个国家的宏观调控,有利于制定和实行全联邦统一的政策;然而,通过制度化的政治纠缠(Politikverflechtung),(11)联邦和州几乎在任何领域,在不与对方协调的情况下,几乎都无法有效地履行职责。这种以政治纠缠为特征的“单一的合作联邦制国家”的模式,构成了德国联邦制“欧洲化”的初始制度条件,“欧洲化”在此框架内发生,又不断突破这一框架。

  二 欧洲一体化对德国联邦制的冲击

  尽管欧洲一体化的进程自1951年欧洲煤钢共同体建立以来就逐步展开,但直到签订《欧洲单一文件》之后,为实现共同市场的众多欧洲法规指令得以制定和发布时,它对德国联邦制,尤其对于各州的影响才清楚地表现出来。(12)

  正如德国著名政治学家伦奇指出,对于其成员国来说,欧洲一体化首先是一个“集权化”的过程,在此过程中,传统上由民族国家行使的调控和规制的权力向欧洲层面转移。(13)不论对于州还是联邦来说,它都意味着权力的丧失。州的损失更为巨大,这主要表现在三个方面:首先,它侵蚀了州本来就不多的专属立法权。欧盟在州的管辖权限领域采取的措施导致各州的行动空间受到显著限制,或者用正面的话说,使它们含有了“欧洲的维度”。(14)联邦政府通过参与欧共体理事会的决策在一定程度上弥补了其权限的损失,而州却没有;其次,州也受到联邦权力让渡的间接影响,这主要是在联邦政府的立法需要联邦上院批准的领域。联邦通过它在欧盟理事会的表决权保证了它的影响;联邦上院,或者说各州却失去了它原有的权力;再次,联邦通过欧盟的“迂回道路”赢得了对州事务的影响。由于欧洲一体化进程并不区分联邦事务和州事务,所以不少按照《基本法》应由州管辖的事务也在欧盟的层面协商解决。

  因此,早在讨论建立欧洲煤钢共同体的条约时,就有人担心德国各州的国家属性在欧洲统一的过程中将被掠夺得一干二净。欧洲一体化是否威胁到各州的国家属性和自主行动的能力,这一问题已经触及德国联邦制的核心。《基本法》第79条第3款规定,德国联邦国家的属性不容更改,这是对宪法所规定的国家结构原则的“永恒保护”。如果州的专属立法权不断流失,它们就会降格为欧盟和联邦的执行单位,德国联邦制也将随具有国家属性的州这一联邦制的基本单位的削弱而不断受到中央集权的侵蚀,最终可能不复存在。

  为什么可能出现这种问题,这里有必要分析一下《基本法》中涉及联邦和州的职权划分和欧洲一体化进程的法律框架。《基本法》第30条规定:“国家权力的行使和国家任务的履行属各州事务,本《基本法》另有规定或另行规定时除外”。这是联邦与州权限划分的一般原则。在对外政策方面,《基本法》明确规定:“外交关系属联邦职责”(第32条第1款)。德国学者施特恩把这一规定称为《基本法》第30条规定的“特别法”(lex specialis)。(15)作为这一“特别法”的必然结果,《基本法》第24条第1款规定“联邦可通过法律将国家主权转让给有关国际机构”。尽管联邦德国是一个联邦制国家,但对外在国际法上是作为一个单一国家出现的。

  《基本法》第24条第1款在德国学术界和政界的讨论中得到了不同的评价。宪法法学家伊普森(Ipsen)称之为“一体化杠杆”。(16)巴伐利亚州代表在联邦上院讨论批准《单一欧洲法令》的最终辩论时称它为“联邦制暴露出来的侧翼”。(17)对于作为欧洲共同体成员国的德国来说,“联邦制的侧翼”从两个方面暴露出来:一方面,联邦政府向超国家机构移交自己的职权,削弱了各州根据《基本法》第50条通过联邦上院参与联邦立法和行政的权力;另一方面,《基本法》第24条第1款使联邦让渡州的主权成为可能。

  《基本法》对于欧洲一体化的这种开放性与它自己第79条第3款对联邦制的“永恒保护”就出现了矛盾。德国学者托穆沙特对此有精辟的分析,他指出,《基本法》中对欧洲的信奉与联邦制国家原则的规定是并行的,两者不能结合起来。之所以会出现这种问题,是因为统一的欧洲在1949年仍然是一个乌托邦。(18)对于联邦与州的关系,一体化原则和联邦制原则的这种“不能结合的并行”提出了一个难以解决的问题。

  尽管难以解决,但问题并非无法解决。从积极的意义上看,成员国在欧洲一体化的过程中把权限让渡给欧盟是一体化对德国联邦制提出了一种要求。为了在政治实践中实现这两个宪法原则,人们必须找出一种既允许联邦在欧洲一体化的过程中建设性地行使其对外政策的权限,又让州以适当的形式参与其中,从而维护联邦与州之间国内政治平衡的办法。实际上,寻找这种解决方法的过程也就是德国联邦制的“欧洲化”过程。

  三、各州参与权的扩大

  德国联邦制的“欧洲化”很大程度上是从各州寻找制度化参与欧盟(欧共体)事务的办法中开始的,它首先体现为联邦制体系内各州参与欧洲一体化决策权力的加强。

  德国各州很早就认识到欧洲一体化对其自主的国家属性的潜在威胁。早在1951年6月,时任北莱茵-威斯特法伦州州长的卡尔·阿诺尔德在联邦上院讨论批准欧洲煤钢共同体的建立条约时就指出,州将会“被降格为纯粹的行政单位”。(19)为了应对权力向欧共体的转移,各州在开始时采用了“让我们参与”(let us in)的策略,(20)努力在联邦中扩大自己对欧共体事务的参与权。“让我们参与”这一策略的实质是“通过参与获得补偿”。与国内联邦制发展中各州在权限向联邦推移的过程成功地扩大联邦上院对联邦立法的参与、作为其权力损失的补偿一样,各州的第一反应就是力争通过加强国内和欧盟对欧洲政策制定的参与,来弥补权限上的损失。

  尽管各州不断试图有效地参与联邦对欧洲事务的决策,但直到1986年批准《单一欧洲法令》的过程中,它们才争取到参与联邦制定欧洲政策的权力。(21)根据《欧洲单一文件批准法》第2条,联邦政府在批准欧洲共同体全部或部分属于州的专属立法权或者涉及其重大利益的决议之前,必须听取联邦上院的意见,并在谈判中照顾到这一意见,只有出于迫切的外交和一体化政治原因才能偏离这一意见;只要可能,按联邦上院的要求让州的代表进入委员会或理事会谈判小组的谈判。

  随后,在1987年12月17日联邦和各州缔结的协议中,各州代表参与委员会或理事会谈判小组谈判的事宜得到详细规定:“州的代表是德意志代表团成员。他们受到联邦上院意见的约束。……代表团的领导和发言人由联邦政府代表担任。州的代表经代表团领导同意可在工作委员会和小组中发表声明”。(22)换句话说,德国代表团中州的代表的双重身份受到承认,它“对外”代表联邦政府,在德国代表团内部代表州。

  《欧洲单一文件批准法》第2条和1987年12月联邦和各州的协议中的规定实际上已经突破了《基本法》为联邦与州的关系划定的框架。它使联邦政府在涉及州的专属立法权的事务中在很大程度上受到联邦上院意见的约束,联邦上院程序在法律上得到确认。它不仅表明德国的合作联邦主义“在最高层级得到推行”,(23)而且意味着德国联邦制在欧洲政策领域已经初步“欧洲化”了。

  1991年12月,在联邦政府与欧共体其他国家就《马斯特里赫特条约》进行谈判的过程中,各州进一步利用它在《单一欧洲法令批准法》中争取到的欧洲一体化过程中的参与权,使“辅助性原则”(24)在关于《马斯特里赫特条约》的谈判中作为德国政府的要求提出。辅助性原则最终在条约中成为欧洲共同体与其成员国权限划分的原则。在1992年2月7日签署的对《欧洲经济共同体条约》条款修订的第3条b中,它阐述为:“在非共同体专属权限的领域,应依据辅助性原则,只有在拟议中的行动目标成员国没有充分能力予以完成,而出于拟议中的行动的规模和效果的原因,共同体能更好地完成时,才由共同体采取行动”。

  对于德国联邦制同样具有深远意义的是,1992年12月2日和18日,新修改的《基本法》第23条与《马斯特里赫特条约批准法》以及其他一些在两德统一的背景下作出的宪法修正案分别在联邦议院和上院以2/3的多数获得通过,各州通过联邦上院参与欧共体事务的权力不仅进一步扩大,而且被写入宪法。

  新的《基本法》第23条(也被称为“欧洲条款”)对联邦和州有关欧盟事务的权限作出了全面的规定。其第1款规定,“欧洲联盟承认民主、法治、社会福利和联邦制的原则以及辅助性的原则,保障实行与本《基本法》实质内容相类似的基本权利保护制度,为实现统一的欧洲,德意志联邦共和国参与欧洲联盟的发展。经联邦参议院批准,联邦可制定法律移交有关主权。”这一款的两项规定对于联邦制问题具有重要意义:(1)所谓的结构保护条款,它把德国宪法上追求的联邦制结构和辅助性原则的保护要求延伸到欧盟;(2)主权移交给欧盟机构受到联邦上院的制约。藉此,联邦上院的参与权真正在宪法中得以确立。

  《基本法》第23条第5款和第6款中详细规定了各州通过联邦上院对欧洲一体化过程的不同参与方式:如联邦专属负责领域的事务涉及各州利益的,或联邦对有关事务享有立法权的,联邦政府应考虑联邦上院的意见。重点涉及各州的立法权限、州行政机关的设置或其行政程序的,则在形成联邦决策时应着重考虑联邦上院“欧洲化”的意见;此时也应考虑联邦对国家整体的责任。如有关事务主要涉及各州的专属立法权限,由联邦委托一名联邦上院“欧洲化”指定的州代表行使联邦德国作为欧盟一员所享有的权利。权利的行使应同联邦政府协商进行;此时也应考虑联邦对国家整体的责任。这样,州通向欧共体部长理事会的入口原则上被打开。在部长理事会中,州也有可能在国内权限专属于它们的政策领域直接代表联邦德国。

  《基本法》第23条突破了德国联邦制的传统结构。事实上,随第23条写入《基本法》的州的代表观点——“欧洲政策从长远来看不再是‘传统的外交政策’,相反,它日益成为一种‘欧洲内政’”(25)——对德国国内联邦与州权限的划分发挥了影响,并在宪法上得到反映。因此,德国学者埃普勒认为,《基本法》第23条可被视为德国联邦制结构的“欧洲化”。(26)联邦德国在欧盟的成员国资格导致内政和传统的外交政策之间的分野不再明显,“欧洲政策”在整个政策领域都发挥了影响,因此已经是一种“欧洲化”了的内政。人们在政治实践中找出一种在权限向欧盟转移的情况下维护联邦与州之间政治平衡的办法。

  值得注意的是,这一欧洲条款在欧盟事务方面赋予联邦上院的权限,是对《基本法》第70-72条所规定的联邦和州权限划分的反映。国内联邦制权限划分的逻辑被移植到欧盟领域的权限划分上。本来在联邦制结构中就存在的政治纠缠结构在欧洲政策上得以复制,由于欧洲一体化越来越触及原来属于州管辖的政策领域,各个国家层级和各种调控工具日益混杂在一起。从而产生了“双重的政治纠缠”,(27)人们对这种结构的效率、透明度以及改革能力的怀疑(28),同样可以套用到州在欧盟事务的这种参与权上。

  在努力扩大对欧洲事务的参与权的同时,各州在“让我们参与”策略的框架下,还创造了对欧共体施加影响的其他形式。其中既有制度化的“州驻欧共体观察员”,也有各州在欧盟展开的独立和直接的活动,它们还在州政府的内部结构中得到反映。

  “州驻共同体观察员”的历史最为悠久。早在《罗马条约》的谈判过程中,联邦和州政府就对设立州派驻共同体的观察员达成一致。联邦上院从1958年开始向欧共体派遣观察员。后者由各州经济部长会议任命,为德国驻理事会代表团的正式成员。州观察员主要向联邦上院通报理事会的决策过程,向欧洲委员会提供一些相关的咨询。州观察员的作用是被动的,人事、技术和行政上的有限资源也使它的作用受到限制,因此,在各州与欧共体的沟通过程中,它也不是一个重要的机构。尽管如此,各州这一直接的信息来源也被人们视为各州的联邦式参与的组成部分,而且在20世纪80年代之前,州的欧共体信息除了联邦转送的信息,主要还是依靠它。

  在《马斯特里赫特条约》签署之前,各州的欧共体信息渠道不仅不足,而且也不通畅,欧共体的官方文件常常较晚才送到各州负责的部长手中,他们没有充分的时间来形成和协调意见。这促使各州寻找新的利益代表途径,建立自己的欧盟信息渠道。从上世纪80年代中期开始,为了加强欧盟信息途径,在布鲁塞尔开展院外活动,德国几乎所有州都在布鲁塞尔设立了自己的联络处。联络处作为一种公关机构为各州提供信息,代表州与欧盟机构进行交流和沟通,进行“游说”以实现自己的“并行政策”(Nebenpolitik)。随这种直接参与策略的不断发展以及州在国内的参与权的加强,现在对于各州来说,及时获得信息现在已经不是大问题。(29)相反,困难更多在于处理涌来的信息流。

  欧洲一体化进程不仅突破了联邦的对外政策垄断,而且也改变了州政府的内部结构。几乎各州政府的职能部门都设立了专门处理欧共体(欧盟)事务的新部门,从前分散于各个部门的关于欧共体事务的权力被集中于一个部门。为了加强其谈判能力,各州之间相互协调,采取共同的行动(第三层级的协调)。1992年10月,各州成立了专门协调它们的欧盟政策的机构——“联邦德国各州欧洲部部长常务会议”(EMK)。此外,在各州已有的各个专业部门部长会议以及最高的协调委员会——总理会议(MPK)——上,有关欧盟的各种专门政策和重大决策也在各州之间得到讨论和协调。横向协调这种各州早已形成的国内合作机制同样在欧盟政策上得到应用。

  各州之间的横向协调还不断向跨区域的层面延伸。在批准《马斯特里赫特条约》的谈判过程中,为了不使它们的要求看起来只是德国的看法,各州充分利用了“欧洲地区大会”(Versammlung der Regionen Europas)以及“地区的欧洲”会议来支持它们的要求。1994年后,根据《马斯特里赫特条约》第198条,各州获得了一个独立的、无需经过联邦政府直接参与欧共体政策制定的工具——地区委员会。(30)同时,德国各州积极在欧洲进行跨国界的合作。它不仅与欧盟机构,也与其他国家的地区建立了多种合作网络。自《欧洲经济共同体条约》创建共同市场以来到上世纪90年代中期,欧洲出现了40多个跨越民族国家的边界地区,其中15个有德国州的身影。

  各州在欧盟的直接和独立自主的活动不仅说明了欧盟对于它们的重要性,而且意味着,各州已经把“观察的视野和政治活动的空间扩展到欧洲维度”。

  四 从合作联邦制模式转向竞争联邦主义——联邦制更深层的“欧洲化”

  “让我们参与”的策略在上世纪80年代至90年代中期获得成功之后,这一策略至今仍然得到使用,但总的看来并没有得到进一步的加强。相反,从90年代初起,在巴登—符腾堡、巴伐利亚、北莱茵—威斯特法伦州在欧盟政治体系中上升为多级体系中的真正行动者之后,“别管我们”的策略逐渐成为各州首选的策略。(31)原因在于,一方面,各州认识到,尽管它们开展了广泛的院外活动,但它们管辖的许多重要领域将来还是不可避免会受欧洲法律的干预;另一方面,为充分行使《基本法》第23条所赋予的参与权,不少州在人力和财力上已经相当紧张,对于扩大对欧盟事务的参与权相对而言已经不再具有特别大的兴趣。(32)因此,它们的要求转向在欧盟、联邦和州之间明确地划分权限,尽量保证自己已经所剩无几的自主权,并且扩大自己相对于联邦和欧洲立法者的活动空间。这种策略从加强在欧洲多级体系以及德国国内联邦制中的职权界定出发,最终不仅使欧盟在与成员国的职权划分上进一步加强了辅助性原则,而且推动了国内合作联邦制向竞争联邦制的转变。

  在《马斯特里赫特条约》中加入辅助性原则条款,实际上已经初步表明各州在欧洲政策上开始从“让我们进入”的策略转向了“别管我们”的策略。这种新策略的核心是辅助性原则。在各州的努力下,辅助性的概念在《马斯特里赫特条约》签署前夕就得到讨论,而后随第3条b写入《马斯特里赫特条约》。在《阿姆斯特丹条约》的一份会议记录中,辅助性原则的规定得到了进一步的明确。

  《阿姆斯特丹条约》签订后,一些州,尤其是巴伐利亚州将一些共同体化的政策或部分职责的重新界定提上议程。从这时起,要求联邦乃至欧盟返还更多职权的路线越来越清楚。不过,与批准《马斯特里赫特条约》时不同,这时各州在“联邦制”的问题并没有形成“统一阵线”。(33)一个主要原因在于,这时西德的一些小州和原东德五个州(萨克森除外)对于履行现有的参与权,在人力和财力方面已经较为紧张,制度上的权利已经不是它们的优先要求。(34)

  尽管如此,这一策略还是取得了很大的成功。2004年10月29日在罗马签署的《欧盟宪法条约》已经有不少宪法创新,各州对于更大的行动空间的要求在一定程度上已经得到回应。这些创新是:首先,为了明确权限划分,《欧盟宪法条约》(35)像德国《基本法》一样,通过一个权限清单系统详细地规定了欧盟和成员国的权限。它在第Ⅰ-12条中明确规定了欧盟的三种权限:专属权限、分立的权限和采取支持措施的权限,在第Ⅰ-13—Ⅰ-17条中详细规定了这三种职权的范围。其次,《欧盟宪法条约》在第Ⅰ-12条中明确界定了辅助性原则的含义,即只有“目标……无论在中央、地区或地方层级都不能充分地由成员国实现,而是……在欧盟层面才能更好地得以实现时”,欧盟才能行使职权;第三,《关于辅助性和相对性原则之使用的记录》规定了一种保证辅助性原则得到欧盟遵守的全新的“预警机制”。成员国议会有权在欧盟委员会提出立法草案六周之内提出异议。如果1/3的成员国议会对此提出异议,委员会必须重新审查其法律草案。委员会可以驳回成员国议会的异议。在此种情况下,成员国议会可以以欧盟违反条约为名向欧洲法院提起诉讼。

  尽管《欧洲宪法条约》流产,但《里斯本条约》在这方面几乎完全沿用了它的规定。各国在批准《里斯本条约》的过程也波折不断。不管它是否获得通过,但毫无疑问,与欧洲一体化的深入相伴的欧洲制宪过程不可避免对德国国内联邦制的发展发挥进一步的影响。

  实际上,上世纪90年代中期以来,欧洲一体化进程已经在相当大的程度上提高了各州在德国以及欧盟的地位。一方面,随着欧洲统一市场的形成,民族国家日益失去了其作为经济统一体的意义。同时,欧洲生产区位之间的竞争加剧。德国要在未来的国际竞争中保持其优势,就必须继续保持它在经济、生产上的优势。这种优势的基础又与区位因素联系在一起,它们绝大多数都处于州的管辖权限之内:中小学、职业学校、大学和大专院校的质量,专门的职业培训机构,为经济服务的科研和技术转化,交通开发,这些因素决定了公共基础设施的质量。因此,各州在欧洲和国际区位竞争中的重要性日益增强,德国的国际竞争力越来越取决于一种以竞争为取向的联邦制。另一方面,《马斯特里赫特条约》中辅助性原则的确立以及《欧洲宪法条约》和《里斯本条约》对辅助性原则所作的规定又进一步从法律上提高了州在德国联邦制度中的地位。

  与此同时,两德统一之后,各州之间经济绩效和经济结构的巨大差异改变了德国联邦制的状况,德国已经从一个均衡的联邦制国家变成了不均衡的联邦制国家。(36)各州之间的利益差异已经非常巨大、难以调和。单一的合作联邦制中举国一致的做法以及各州之间的财政转移和平衡已经难以为继。因此,不仅很多州,而且联邦政府也希望消除联邦和各州关系中的纠缠,实行一种以竞争为取向的联邦制。

  在这样的背景下,2006年6月30日和7月7日,联邦议院和联邦上院分别以2/3的多数通过《基本法》修正案和《联邦制改革法》,进行了联邦德国自建国以来涉及面最广的一次宪法修正,也是规模最大的一次联邦制改革。联邦框架立法被废除,竞合立法的内容被重新调整,联邦和州的部分共同任务被取消。联邦上院的参与权也被削弱,必须经由上院批准的联邦法律数量减少。与此同时,各州在某些政策领域获得了偏离立法权,在判决执行、大部分高校法、部分环境法、州公职人员的薪酬和退休待遇方面都获得了自主权。尽管联邦的权限也随框架立法的废除和竞合立法的重组而有所扩大,但这次改革已经部分消除了联邦和各州在立法、计划以及政策执行方面上的相互纠缠。

  有意思的是,在联邦和各州以及联合宪法委员会内部关于国内立法权划分的谈判中,不少涉及欧盟方面——德国法律与欧盟法律的一体化,已经使人们很难分清应该完全转移给州负责的权限领域。(37)在划分某些政策领域的职权时,欧盟在此领域的职权以及在国内迅速落实欧盟指令起了重要的作用。例如,联邦希望在整个环境政策领域尽可能执行欧盟法律,并通过制定《环境法典》,依据欧盟发布的指令将不同的环境立法内容进行统一规定,利用竞合立法自行落实欧盟法律,作为让步,联邦同意了各州在此方面的偏离立法权。从这个角度看,2006年联邦制改革已经使某些内政政策领域的权限结构“欧洲化”了。

  除了某些政策领域权力结构的“欧洲化”,这次改革还有两方面的内容直接涉及欧盟。新补充加入《基本法》的第109条第5款所确定的联邦与各州在违反欧盟《稳定和增长公约》的赤字上限,以及延迟执行欧盟方针或滥用欧盟扶持资金所遭到的罚款的比例,保证了欧盟指令在德国得到更好的遵守和执行。(38)

  同时,新修改的《基本法》第23条第6款部分加强了州在其专属立法领域的代表权——将来在中小学教育、文化和广播方面,州代表在部长理事会中代表德国。不过,对这一条款的修正主要是为了使各州在欧盟事务方面的参与权尽可能与改革前一样。原因在于,通过这次改革各州在内政方面获得了不少新的立法权,未来可能受欧盟法律影响的领域扩大。如果原《基本法》第23条第6款中规定的分级参与权保持开放,各州在国内获得的新权限就会意味着它们对欧盟事务的参与权的扩大。这样,国内消除纠缠的改革反而会导致在欧盟事务上的进一步纠缠化。

  尽管在2006年联邦制委员会中,联邦和各州围绕《基本法》第23条规定的联邦上院的参与权发生了激烈的争论,但最终改革并没有触动联邦和州在欧盟事务方面的政治纠缠。这意味着联邦和各州在欧盟事务上的纠缠将继续保持下去,特别在第6款所规定的领域,由于州的代表将一直在欧盟代表德国,这就要求联邦和各州有必要对此不断进行协调和合作。

  2006年的联邦制改革尽管没有使联邦和州完全走出“政治纠缠困境”,为双方创造充分的自主空间,(39)但与多年以来对联邦和州的关系不加触动的做法相比,它已经包含了一种值得重视的范式转换。一方面,改革减少了一些政策领域的政治纠缠,州的行动空间扩大;另一方面,联邦制改革使联邦和州都受到了《欧洲稳定和增长公约》的约束。德国联邦制已经开始从单一化合作联邦制向竞争联邦制的转向,“欧洲化”已经触及联邦制的目标、工具以及治理哲学。

  五 欧洲一体化和德国联邦制的未来

  总的看来,欧洲一体化的进程在开始时相当长的一段时间里导致了德国联邦制内部的一种矛盾性的发展:一方面,州的权力受到侵蚀;另一方面,州的参与权的不断扩大又使其获得一定的补偿,使德国联邦制既有的政治纠缠机制延伸到了欧洲政策的层面。尽管来自欧盟的调整压力以及来自国内的改革压力,联邦制自身仍然难以发生根本性的改变,其变化更多是对条约的修改,对欧盟发布的具体指令的一种反应,是一种“事后补充的‘欧洲化’”。(40)这方面所发生的变化并没有以学习过程的形式发生,而是在德国联邦制本来就存在的行动和决策模式的框架内通过复制现有的结构发生,联邦和州的行动者在变化中仍然以传统的联邦制权力划分模式为取向,这是一种典型的吸收过程。(41)

  从上世纪90年代末期开始,随一体化的深入、两德统一的冲击以及辅助性原则在欧盟各个条约中的日益突出,改革合作联邦制、消除政治纠缠、加强联邦制的竞争色彩提上了德国联邦制改革的议程。在此背景下进行的2006年联邦制改革尽管没有消除联邦和各州在欧洲政策方面的纠缠,但是它们在国内政策方面的纠缠在一定程度上得以减少,竞争联邦制的成分得以引入,联邦和各州的权限划分已经在一定程度上以欧盟权限为参照,并对遵守欧盟《稳定和增长公约》作出了创造性的规定。这些改革不仅表明德国联邦制的进一步“欧洲化”,而且说明它正在发生一种真正的转型。改革开始成为一种学习的过程,而且这一过程还将深入下去。2007年3月成立的联邦制改革联合委员会在2009年3月提交联邦上下两院讨论的财政方面消除政治纠缠的改革建议,就是一个明证。

  欧洲一体化是一个远未完成的过程,它不仅极其复杂,而且充满了许多矛盾因素。面临一体化中的种种问题,不论德国的联邦、州还是欧盟,都必须进行多种多样的调整。从总体趋势来看,欧洲一体化的过程是规制性的权力集中于欧盟,而执行的权限保留在各民族国家的过程。欧盟在多数情况下只是制定和颁布框架性的规定,联邦和州对此作出补充规定。在规制权向欧盟集中的情况下,由于德国联邦制的特殊结构,执行权实际上由各州保留,州依照《基本法》第83条执行联邦法律,对于欧洲的法律规定同样如此。规制(立法)权越向欧洲集中,联邦剩下的权力就越少。因此,从长远看,州政府及其行政机关更可能是欧洲一体化的“赢家”。完全可以想象,联邦未来处于欧洲和州的夹缝中,成为一体化过程的受损者。当然,在21世纪也可能在地区、民族国家以及欧盟这三者间出现新的平衡,但可以肯定的是,21世纪国家已经不再会是19世纪的传统民族国家模式。

  注释:

  ①另一个欧盟创始国比利时在上世纪90年代开始联邦化,而联邦制国家奥地利于1995年加入欧盟。

  ②See Martin G.Hüttmann and Michèle Kondt,"Die Europaisierung des deutschen Fderalismus",Aus Politik und Zeitgeschichte,B 52-53/2000,pp.31-38; Roland Sturm and Heinrich Pehle,Das neue deutsche Regierungssystem,Opalden:Leske + Budrich,2001.

  ③See Tanja A.Brzel and Thomas Risse,"When Europe Hits Home:Europeanization and Domestic Change",European Integraton online Papers(EioP),Vol.4,No.15,2000,http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm.

  ④Robert Ladrech,"Europeanization of Domestic Polities and Institutions:The Case of France",Journal of Common Market Studies,Vol.32,No.1,1994,p.69.

  ⑤Beate Kohler-Koch,"Europisierung:Pldoyer für eine Horizonterweiterung",in Michèle Kondt and Beate Kohler-Koch eds.,Deutschland zwischen Europisierung und Selbstbehauptung,Frankfurt/M.,New York:Campus Fachbuch,2000,p.22.

  ⑥Simon Bulmer and Claudio M.Radaelli,"The Europeanization of National Policy",in Simon Bulmer and Christian Lequesne eds.,The Member States of the European Union,Oxford:Oxford University Press,2005,p.341.

  ⑦See Claudio M.Radaelli,"Whither Europeanization? Concepts Stretching and Substantive Change",European Integration online Papers(EioP),Vol.4,No.8,2000,http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-008a.htm.

  ⑧Michael Bothe,Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates in rechtvergleichender Sicht,Berlin:Springer Verlag,1997,p.7.

  ⑨关于分立联邦制的特征,可参见童建挺:“联邦制的分权功能——基于美国、瑞士、加拿大、德国、奥地利和澳大利亚的比较”,《经济社会体制比较》2009年第3期,第47-49页。

  ⑩See Konrad Hesse,Der unitarische Bundesstaat,Karlsruhe:Müller Verlag,1962.

  (11)See Fritz.W.Scharf et al.,Politikverflechtung:Theorie und Empirie des kooperativen Fderalismus in der Bundesrepublik,Kronberg/Ts.:Scriptor-Verlag,1976.

  (12)See Rudolf Hrbek,"Die deutschen Lnder vor vor den Herausforderungen der EG-Integration",in Bernhard Vogel and Günter H.Oettinger eds.,Fderalismus in der Bew hrung-die deutschen Lnder vor der Herausforderung fortschreitender EG-Integration,Kln:Deutscher Gemeindeverlag,1992,pp.13-15; Roland Stunn,Fderalismus in Deutschland,Opladen:Leske + Budrich,2001,pp.118-119.

  (13)Wolfgang Renzsch,"Fderalismus",in Peter Massing eds.,Das Demokratiemodell der Bundesrepublik Deutschland,Grundstruktur,Prinzipien,Systematik,Schwalbach:Wochenschau-Verlag,2002,p.48.

  (14)See Rudolf Hrbek,"Die Auswirkungen der EU-Integration auf den Fderalismus in Deutschland",Aus Politik und Zeitgeschichte,B 24/97,1997,pp.12-21.

  (15)Klaus Stern,Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,Band 2,Staatsorgane,Staatsfunktionen,Finanz-und Haushaltsverfassung,Notstandsverfassung,München:Beck C.H.Verlag,1980,p.692.

  (16)转引自Christian Tomuschat,"Bundesstaats-und Integrationsprinzip in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes",in Siegfried Magiera and Detlef Mertens eds.,Bundeslnder und Europische Gemeinschaft,Berlin:Duncker & Humblot,1988,p.25。

  (17)转引自Heiderose Kilper and Roland Lhotta,Fderalismus in der Bundesrepublik Deutschland,Opladen:Leske + Budrich,1996,p.278。

  (18)Christian Tomuschat,"Bundesstaats-und Integrationsprinzip in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes",p.24.

  (19)Bundesrat eds.,Bundesrat und Europische Gemeinschaften,Bonn,1988,p.46.

  (20)Charlie Jeffery,"The German Lnder and Europe:From Milieu-Shaping to Territorial Politics",in Kenneth Dyson and Klaus H.Goetz eds.,Germany and Europe:A Euporeanized Germany? London and Oxford:British Academy in Association with Oxford University Press,2005,p.97.

  (21)原因在于《单一欧洲法令》涉及主权的转让,必须经联邦上下两院同意,各州以联邦上院的否决权作为武器,在与联邦政府的谈判中处于强势地位。

  (22)转引自Heiderose Kilper and Roland Lhotta,Fderalismus in der Bundesrepublik Deutschland,p.228。

  (23)Jochen A.Frowein,"Bundesrat,Lnder vor und Europische Einigung",in Bundesrat eds.,Vierzig Jahre Bundesrat,Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft,1989,p.296.

  (24)辅助性原则(principle of subsidiarity)源自天主教教宗利奥十三世(Pope Leo ⅩⅢ)的社会训导。它的意思是,中央国家只应具有辅助性的功能,解决地方无法解决或无法有效解决的问题。从社会哲学的角度看,这是一种支持联邦制的原则。

  (25)Rupert Scholz,"Grundgesetz und Europische Einigung",Neue Juristische Wochenschrift,Vol.45,1992,p.2596.

  (26)Annegret Eppler,"Fderalismusrefonn und Europapolitik",Aus Politik und Zeitgeschichte,50/2006,p.21.

  (27)See Rudolf Hrbek,"Doppelte Politikverflechtung:Deutscher Fderalismus und Europische Integration.Die deutschen Lnder vor im EG-Entscheidungsproze?",in Rudolf Hrbek and Uwe Thaysen eds.,Die Deutschen Lnder vor und die Europischen Gemeinschaften,Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft,1986,pp.17-36.

  (28)See Fritz.W.Scharf et al,Politikverflechtung:Theorie und Empirie des kooperativen Fderalismus in der Bundesrepublik.

  (29)Aloys Lenz and Roland Johne,"Die Landestage vor der Herausforderung Europa.Anpassung der parlamentarischen Infrastruktur als Grundlage institutioneller Europafhigkeit",Aus Politik und Zeitgeschichte ,B 6/2000,pp.20-29.

  (30)根据1992年2月7日签署的《欧洲联盟条约》第198条a-e款的规定,地区委员会于1994年成立。它从属于经济和社会委员会,仅拥有咨询功能。在欧盟东扩之前,德国在委员会中有24名代表,其中3名为乡镇一级的代表。

  (31)See Charlie Jeffery,"The German Lnder vor and Europe:From Milieu-Shaping to Territorial Politics".

  (32)See Chritian Engel,"Kooperation und Konflikt zwischen Lndern:Zur Praxis innerstaatlicher Mitwirkung an der deutschen Europapolitik aus der Sicht Nordrhein-Westfalens",in Rudolf Hrbek eds.,Europapolitik und Bundesstaatsprinzip,Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft,2000,p.53.

  (33)Simon Bulmer et al,"Deutschlands europische Diplomatie:Die Entwicklung des regionalen Milieus",in Werner Weidenfeld eds.,Deutsche Europapolitik.Optionen wirksamer Interessenvertretung,Bonn:Europa Union Verlag,1998,p.76.

  (34)Raimund Krmer,"Die Europisierung des Ostens:Die ostdeutschen Lnder in der Europ ischen Union",in Rudolf Hrbek eds.,Europapolitik und Bundesstaatspolitik.Die "Europafihigkeit" Deutschlands und seiner Lnder im Vergleich mit anderen Fderalstaaten,Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft,2000,pp.27-45.

  (35)《欧盟宪法条约》译文为作者据德文版翻译。

  (36)Roland Sturm,Fderalismus in Deutschland,Opladen:Leske+Budrich,2001,p.32.

  (37)See Annegret Eppler,"Fderalismusreform und Europapolitik",p.22.

  (38)联邦和各州分别承担罚款的65%和35%,各州承担罚款的比例按照财政赤字(65%)和居民人数(35%)混合计算,这被人们称为德国国内的《稳定和增长公约》。

  (39)See Fritz W.Scharpf,"Weshalb wurde so wenig errecht?",Aus Politik und Zeitgeschichte,50/2006,pp.6-11.

  (40)德国学者惠特曼将欧盟事务方面德国各州的权利在欧盟改革的压力下,迟缓地作出的改革称为“事后补充的‘欧洲化’”。See Martin G.Hüttmann,"Wir müssen aus dem Mischmasch raus.Die Europafhigkeit des deutschen Fderalismus",in Frank Decker eds.,Fderalismus an der Wegscheide? Optionen und Perspektiven einer Reform der bundesstaatlichen Orndung,Wiesbaden:VS,2004,p.204.

  (41)Roland Sturm,"Perspektiven des Staates im 21.Jahrhundert",in Alexander Gallus and Eckhard Jesse eds.,Staatsformen.Modelle politischer Ordnung von der Antike bis zur Gegenwart.Ein Handbuch,Kln:Bhlau Verlag,2004,p.383.

作者介绍:童建挺,中央编译局世界社会主义研究所助理研究员


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