农村土地征收补偿纠纷行政诉讼案件探析

随着经济建设的发展，城市改造和急速扩张，房地产市场的膨胀，以及交通和其他公益事业建设的需要，城郊及农村大量山林土地被征收。征地拆迁涉及到地方政府、土地的集体所有权人、使用权人等多方利益，大量征地拆迁纠纷不可避免地涌入法院；因征收纠纷形成的诉讼，既有民事诉讼案件，还包含有行政诉讼案件，涉及农村集体土地行政案件多数是因征地补偿发生争议而引起；这些因征收补偿而发生的涉及农村集体土地行政诉讼案件，笔者在本文中称之为土地征收补偿纠纷行政诉讼案件；土地征收补偿纠纷行政诉讼案件，相对于其他的行政诉讼案件有其特点、形成原因，这也是笔者在本文中想赘述的。土地征收纠纷比较敏感，是产生社会不稳定事件的一个触发点，所以人民法院在审理土地征收补偿行政诉讼案件中，如何从理论上正确理解这类案件，把握好其处理原则，在实践中坚决贯彻法律效果与社会效果的统一，成为当前人民法院行政审判的重要课题。本文从笔者在工作中涉及的两件征收补偿行政诉讼案例开始：

案例1：1982年，某村村民刘某承包本村土地20亩，期限15年，2001年前刘某仍承包该土地，并交纳之前的农业税；2001年刘某外出打工，其原承包土地交给所在小组安排其他村民耕种，并与小组口头约定由实际耕种人相关税费，刘某保留承包经营权；2006年山林土地普查核发新证，刘某又取得了上述耕地的农村土地承包经营权证。2012年上述土地因公共利益被征收，此时，刘某发现该地的实际耕种人也在2006年取得了该地的承包经营权证，即主管部门就同一耕地分别向两人颁发了承包经营权证；因涉及征收补偿数十万元，纠纷随之产生，发证机关被告上法庭。

案例2：村民李某，1982年承包本村组耕地15亩；2001年李某去世，其原承包的土地未被收回；期间2002年，李某所在乡被设立为开发区，原乡政府被更名为某某开发区管理委员会；2009年李某之子李某某（教师，系非农业户口，不属其父所在村组集体组织成员）以该耕地入股与某果业公司合伙种植果树；2011年，该地被征收，某某开发区管委会与李某某签订征收补偿协议，李某某在领取果树补偿款后，拒领土地补偿款及安置补助费，并要求开发区管委会另行给其置换相应的土地种植果树，在被管委会以要求不合理且无相应土地为由予以拒绝；李某某遂将某某开发区管委会诉至法院。

上述两个案例均是在集体土地征收过程中形成的行政诉讼案件，均涉及征收补偿，形成行政诉讼的原因也是多方面的，笔者从以下几方面探讨分析这类案件的一些特点、形成原因以及审理中应注意的问题：

一、土地征收补偿行政诉讼的法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：......第（八）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第一款“公民、法人和其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼范围。”；最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》也对集体土地征收行政案件的受案范围、诉讼主体及诉讼条件作了较为明确的规定。

在集体土地征收过程中，产生的纠纷类型很多，如被征收（拆迁）人因征收补偿分配不公与所在地的村委会发生纠纷、被征收（拆迁）人因不服征收决定与征收人之间的纠纷、被征收（拆迁）人因不服征收补偿决定与征收人之间的纠纷、多方争夺同一征收补偿费引发的纠纷等等。司法实践中，上述农村土地征收纠纷，多数为民事争议，形成行政诉讼的只有少部分；在农村土地征收过程中，仅仅因为不愿意土地或房屋被征收而是对政府征收决定不服的情况几乎没有，多数情况都是土地权利人或利害关系人在涉及补偿问题上，对补偿标准和范围有异议，法律意识强的被征收人会以不服征收决定或征收补偿决定为由将征收人诉至法院,通过法律途径维护权利阻止拆迁,以得到其认为合理的经济补偿；最高人民法院的上述司法解释就是在这类行政诉讼案件日益增多被征收人权利受限的背景下及时解释出台的。

二、土地征收补偿纠纷行政诉讼案件特点和产生原因分析

(一)其特点主要表现：

1、涉及征收补偿金额往往较大

农村集体土地被征收，许多农民失去房屋及大部分甚至是全部的承包土地，因而征收补偿涉及的数额一般都比较大，少则几万，多则几十、上百万，补偿标准的细微差别都会影响失地农民的较大利益。

2、在当地受关注度高、主要当事人甚至被视为“钉子户”。

土地征收往往是大片土地被圈，涉及人数众多的农民利益，土地是生命线，农民因失去土地对其后续的生产生活影响巨大，补偿、安置的适当、公平与否均会影响社会稳定，随着一些地方因强征农民土地并因处理不当而发生一些恶性事件造成不良影响，故这类案件在当地备受关注。农民一些虽有过分但很合理的诉求可能被认为是漫天要价，被视为“钉子户”；

3、协调工作难度大。

土地征收补偿行政诉讼案件，因为关系到农民问题失地后的生计保障问题，其提出诉求有些可能超出规定，许多纠纷在被提交到法院前已经经过多方调解，征收人也能陈述一大堆难处，因为征收人面对的是更多的被征收人，特别考虑了某一个人，后面其他工作就更难做，造成协调工作十分困难。如何做到既要考虑公共利益，也要照顾个人利益，要求我们在协调处理过程中，要有足够思想准备、极大的耐心与智慧；

4、是许多上访事件的根源

土地征收补偿纠纷是当前许多上访事件的根源。目前我国每年出现的众多进京赴省上访事件，有相当大一部分就是因征地拆迁处置不当，拆迁人和被拆迁人矛盾激化而引起。征地拆迁涉及面广,牵涉被拆迁人多,各人的诉求不同，处理结果如不公平适当,极易诱发上访事件，虽然其中也不乏借征地拆迁向政府施压漫天要价的上访者，甚至存在明知即将被拆迁而在集体土地上疯狂违建、抢建然后索取巨额拆迁费的违法者。进入司法程序的征收拆迁补偿案件有不少经过多次上访，被批转处理，所以法院要避免再次激化矛盾、引发不良事件，造成负面影响。

(二)产生原因主要是：

1、实际补偿标准及范围与被征收人心理预期存在差距

目前各地都对集体土地征收制定了补偿规定，一般是按被征用地前3年平均产值一定幅度的倍数，房屋安置补偿由县级政府根据当地实际情况和城市房屋拆迁补偿办法和标准制订；因为规定中存在着一定的幅度，在实际执行中，征收人可能考虑整体征收费用，出于降低成本，不一定是按最高标准倍数予以补偿，土地上的房屋考虑折旧等因素，补偿标准可能大大低于被征收人心理预期，被征收人不服即出现争议。

2、政府机关工作失误

集体土地征收补偿行政案件，其产生纠纷并导致行政诉讼，往往就有因为管理部门工作人员工作失误而造成，一些地方政府机关工作人员责任意识不强，工作不认真负责，如上述案例1，因核发土地承包使用权证时未严格审查核实，导致“一地两证”极不严肃的被动情况，最终因争夺征收补偿引起行政诉讼。

3、执法方式不当

一些征收拆迁单位缺乏大局意识和工作耐心，缺乏人性化的工作方式，在拆迁工作中，甚至雇佣一些社会无业人员，采取停水、停电、阻断交通、夜间突击拆迁等手段，违法强征强拆，方法简单粗暴，导致矛盾激化，形成对峙局面。

4、后续安置补偿工作不妥当

安置补偿的后续工作不到位，也是造成土地征收补偿纠纷行政诉讼的一个原因；有些地方不严格执行国办发明电［2010］15号文件“先安置后拆迁”的规定；在集体土地征收中，计划将被拆迁人安置进城或统一集中安置到固定地点的安置房，农民随即让出土地、迁出房屋，但在约定交付期限到期后，补偿款未足额到位、安置地点或安置房迟迟无法落实，形成后续工作无人问津的局面，导致被拆迁人长期处于无法安定生活的状态；或者是虽然提供了安置房，但安置房地点有变或存在质量问题而令被拆迁人不满意，被拆迁人感觉被欺骗，对政府产生不信任感，而将政府诉至法院。

三、审理土地征收补偿行政诉讼案件涉及的问题

人民法院审理有关土地征收补偿纠纷行政案件，有些问题是我们应该重点把握的：

1、受理的案件是否属于民事案件范围。

不少被征收人在此类纠纷中权利被侵害，想要通过司法途径维权，却不知道诉讼到底属于民事诉讼还是行政诉讼；实际上，地上附着物和青苗补偿费属于被征收人，安置补助费的归属也可以确定，已经确定归属的财产权利产生履行或者侵权争议，其具备平等主体之间的民事诉讼构成要件，因这类土地征收补偿纠纷而提起的诉讼更多的时候属于民事诉讼范围；只有是对地方政府或征收管理部门作出的有关征收决定或征收补偿决定等行政行为及其他有关的行政行为不服的，而提起的诉讼，才属于行政诉讼范围。

2、法律、法规规定属于复议前置或先行裁决的，在诉前是否已经进行行政复议或先行裁决。

法律、法规规定对某些行政行为不服的，必须先行进行行政复议，然后才能提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权人，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼”；集体土地征收补偿纠纷，涉及到农村集体经济组织村民委员会的集体土地所有权和村民承包的山林、土地使用权，属于本法相关条款规定的范围；

在山林、土地征收过程中，被征收人与征收人虽然是因征收补偿发生纠纷，但被征收人不服行政机关的征收决定，认为行政机关的征收决定侵犯其土地所有权或使用权的，必须先就该征收决定向作出该决定的机关的上一级行政机关申请行政复议，之后才能向人民法院提起行政诉讼。而对土地补偿有异议的，必须先申请行政机关裁决，之后才能向法院提起诉讼。这是对这类纠纷进入司法程序而作出特别的、强制性的规定。实践中，很多被征收人对法律的这些特别的、强制性的规定并不了解，征收机关在作出行政征收决定或征收补偿决定的时，虽然其决定中也载明或告知了复议权利，但一般不会刻意向被征收人解释说明或是强调复议前置或先行裁决对提起行政诉讼的意义，甚至是有意误导或淡化其作用，这往往导致被征收人忽视行政复议，从而最终丧失提起行政诉讼的权利。

3、主体资格认定中的一些问题。

行政诉讼当事人的主体资格也必须符合一定条件，司法实践中，一些行政诉讼案件，在立案审查阶段即因当事人主体资格存在问题，而被告知要求更换诉讼主体，不同意更换的人民法院不予受理，即便已经受理的也会被法院以主体资格问题驳回起诉；最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对之前很模糊的土地征收补偿行政诉讼当事人主体资格有了明确的界定；

原告必须是认为行政机关作出涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益的农村集体土地的权利人或者利害关系人。也就是说土地权利人或利害关系人必须是认为合法权益被侵犯的人或与具体行政行为实施存在直接或间接的利害关系的人；本文前述的案例2中，教师刘某某实际上并不符合原告的主体资格；《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”、第三十一条第一款“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”第二款“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”，从上述规定可知，李某某的父亲李某作为集体经济组织的成员承包耕地，在其死亡后，由其在该集体经济组织内的其他家庭成员继续在承包期内承包该耕地，李某某虽为其子，属于继承法意义上的家庭成员，但李某某在其父承包该地前即已迁出成为非农户口，因而李某某并非其父李某所在的集体经济组织的成员（农户），其不享有该组织成员应享有的相关权利，包括财产权利，且该地亦非林地，也没有其他应得的承包收益，故李某某没有资格继续承包其父死后留下的承包地；李某死后，其原承包的耕地应由其所在的集体经济组织收回，在未被收回且李某某实际管理该耕地的情况下，李某某有权取得并且已经实际取得该耕地上附着物和青苗补偿费，李某某非该集体经济组织成员无需安置，李某某不是该土地的权利人，故无权要求取得了土地补偿费和安置补助费。所以笔者认为李某某不具备原告主体资格。

被告必须是作出土地征收决定或征收补偿决定的行政机关。司法实践中，开发区管理委员会、街道办事处及村民委员会等一些单位或组织，都不能成为行政诉讼案件的被告人。本文前述案例2中，某某开发区管委会不具备被告主体资格，像这类各地方政府下属的开发区管理委员会并不是一级政府机关，虽然管委会也行使一些行政职能，但其行使的行政职能是由其上级政府授权，代表上级政府进行的，开发区管委会也不属于法律法规明确授权的组织，因此开发区管委会行使职权的后果应该由其上级政府承担。村委会是村民自治组织，虽然其职权并不仅限于村民自治权，但其与开发区管委会一样不是一级政府机关，也不是受委托履行行政职能的单位或组织，同样不具备土地征收补偿纠纷行政诉讼案件被告的主体资格；虽然村民村委会在农村土地征收和房屋拆迁过程中承担着非常重要的角色，对被征收人土地性质类别及面积及房屋类别的认定，以及对被征收人的土地征收补偿分配，都起着非常重要的作用，且存在一些村委会在征收中分配不公，或者是存在挤占挪用等情形，引起被征收人的不满并被告上法庭，但村民委员会一般只能作为民事案件的被告人，

4、审查行政机关在征收过程中，是否依照法律程序

土地征收，有着严格的法律程序，特别是涉及耕地，国家严格控制耕地转为非耕地，并实行占用耕地补偿制度和基本农户保护制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定了征收土地的批准权限，只有省级以上人民政府和国务院才有权批准，很多征地申请按照正常途径很难被批准，一些地方政府就想方设法进行规避，采取偷梁换柱、虚报土地性质、大片土地分割申报等方式，或者直接采取先行征地拆迁的违法方式，造成事实；这样违法拆迁的案例并不鲜见，2010年11月17日凌晨，清华博士王进文因其山东省潍坊市潍城区西关街道北三里村的老家房屋被违法强拆，向市长发公开信，一时全国轰动。法院在审理土地征收补偿纠纷行政诉讼案中，不但审查其征收程序是否合法，还应审查征收土地是否已经有权机关批准，但遗憾的是，我们往往只审查土地征收决定或补偿决定是否进行告知、听证等程序，而不管其征地是否经过有权机关批准。

5、涉及多方争夺征收补偿费情况的认定

在土地征收补偿纠纷中，往往会出现多方争夺土地征收补偿费的情况，其中一方会以侵犯使用权为由起诉征收机关；除了本文前面案例1“一地两证”的情况，还有一些如：户口外迁后又回迁，但已失去承包土地的人，在征收时，要求从集体的机动地或公用地中得到相应征收补偿，这是与村组集体争，处理时要根据个案具体情况酌情考虑；还有在征收前已将房屋卖出，但未过户，而房屋拆迁补偿是依证进行的，房屋实际所有者未得到拆迁补偿当然拒不搬迁，甚至是有的实际房屋所有者还不是该村的村民，这是房屋持证者和实际所有者双方争夺拆迁补偿费。笔者认为，这个主要是看其房屋买卖是否有效，买卖有效则补偿考虑主要实际所有人，若无效则考虑持证人，但应兼顾实际控制人对房屋的增值投入；在民事审判中，涉及这样的房屋买卖，如没有违法的情况下，一般都会认定买卖有效。

四、妥善处理土地征收补偿行政诉讼，实现法律效果和社会效果相统一

审理集体土地征收补偿纠纷行政案件，不是简单地说对或错、有或没有就能处理好的，人民法院既要依法办案，维护国家、集体和社会的公共利益，促进地方的经济发展，更要保护处于弱势群体一方被拆迁人的合法权益，有效化解在土地征收过程中征收人和土地权利人之间的矛盾纠纷，保障公益事业建设顺利进行；由于农村的人员、土地等情况复杂，其中还可能掺杂许多历史遗留的政策性问题、风俗习惯等问题，因此，笔者认为，要妥善处理土地征收补偿纠纷行政诉讼案，必须根据所涉个案的具体实际情况考虑灵活处理，做到既能照顾并满足失地农民的合理要求，又能合理、合法地维护公共利益，从而实现法律效果和社会效果的有机统一。

1、实地走访深入了解实际情况

深入基层是最传统的工作方法，只有近距离接触群众，我们才能充分了解土地征收补偿纠纷行政诉讼案的争议焦点和矛盾根源，被征收人是否是实际土地使用人或持证人，土地的实际情况，了解当地的风俗习惯，充分掌握可能存在的影响案件处理或协调的各种因素，同时借机加强法律宣传。通过实地走访了解和宣传，拉近和群众之间距离，以沟通增进互信，努力使被拆迁人和群众改变观念，接受新思维，为随后对案件的审理和协调处理工作打好基础。

2、增强服务意识

司法为民就是要求我们法官在办案中要增强为民服务意识，法官不能高高在上，要贴近人民贴近生活，司法实践中，我们法官的每次主动上门面对面沟通，能让我们更好地掌握坐堂问案所无法获取的诸多重要信息，都能让老百姓感受到这是我们法官对他们权利的一种尊重；在办案在我们真切地体会到只要更好地尊重他们，采取人性化的服务意识，他们会更好地配合我们的协调工作。

3、提高办案效率

案件如果久拖不决，那么让当事人苦苦等待的过程实质是一种煎熬、是对人的一种折磨，将心比心，我们能体验到这种心情；我们不能以“拖”来逼当事人就范，征收补偿行政诉讼案件不能及时审判，会让当事人对我们法院失去信心，会损害法律的尊严，因而我们在讲求公正司法的同时也要追求高效的司法，最高法院前院长肖扬说过“迟到的公正不是公正”；案件如无法协调，就要及时依法裁判。

4、要有全局意识和大局观念

人民法院在党委的领导下，要有牢固的全局意识和大局观念。为经济建设服务、为改革开放保驾护航是我们法院长期以来的一项重要工作职能；审判工作必须服务于大局，促进经济建设稳步发展，维护社会稳定，仍是当前我们法院必须遵循的重要原则；土地征收也是建设公益事业、加强基础建设和发展地方经济的重要举措，我们法院必须紧密围绕国家的大局，充分发挥审判职能作用，积极高效地进行土地征收补偿行政纠纷的协调和审判工作，化解矛盾，为改革、发展和稳定提供强有力的司法保障。

5、加强协调、化解矛盾

行政诉讼不适用调解是一项原则，但调解是法院最基本的工作方式，调解坚持自愿，其正面的社会效果和社会影响无疑大大强于判决方式。在司法实践中，调解的作用不容小视，在土地征收补偿案件正式立案受理前，根据最高人民法院的相关规定，人民法院可以在诉前组织相关当事人先行调解，实践证明，诉前先行调解的效果还是明显的，许多案件在诉前达成协议，当事人息诉；在诉讼中，人民法院也会在征询双方当事人的意见后，根据实际情况组织当事人及相关单位进行协调工作，在法官的努力下，不少纠纷双方都能就土地征收补偿达成令人满意的协议，原告方在合理要求等到答复后，自然会自愿撤回起诉。这样通过协调化解矛盾，必然会取得良好的法律效果和社会效果。

6、注重社会效果、重视社会稳定

在多方争夺土地征收补偿费的行政诉讼中，我们要根据个案的具体情况，具体分析对待问题，虽然没有法律法规作依据，但在不违法的前提下，人性化地考虑各方对土地及房屋的实际管理和投入，照顾另一利益方常常会有较好的社会效果、有利于社会稳定。

最高人民法院针对当前大量出现的涉及农村集体土地征收行政诉讼案件，及时出台《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，为我们更好地审理农村土地征收补偿纠纷行政诉讼案件提供适用依据，但如何化解矛盾、妥善处理土地征收补偿行政案件，服务大局，尽最大努力兼顾到各方的利益，从而实现法律效果和社会效果相统一，还是要求我们法官针对个案的具体客观情况在司法实践中不断探索、尝试新思路、新方法。

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参考文献：

［1］金薇《土地征收行政纠纷司法审查》北京《法治政府建设》2009年第6期

［2］卢旭《土地征收补偿款分配纠纷调查及思考》云南法院网2011-4-7

［3］刘德生《对集体土地征收行政案件两个问题的分析》江苏法院网2009-08-12

［4］岳雅娟《关于农村征地补偿款分配纠纷案件有关问题探析》2009-12-25

［5］彭晓刚 肖玉华《土地补偿费分配纠纷案件的法律实证分析》2007-11-08

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