当场处罚决定举证责任的分配规则及相关制度-123

当场处罚决定举证责任的分配规则及相关制度 最高人民法院关于行政诉讼证据规则若干问题的规定已经颁布,该规定对行政 诉讼证据规则予以了细化和完善,对行政诉讼中原告、被告的举证责任作了明 确的划分,但是,由于行政行为的多样化,对某些行政行为的诉讼案件中可能 无法完全适用该规定中举证责任的分配原则,当场处罚决定正是其中之一。本 文试从诉讼审查的角度来谈一谈当场处罚决定行政案件中举证责任的分配规则。

一、当场处罚决定举证责任的分配规则

行政诉讼是行政程序的继续和延仲,行政诉讼中的举证责任与行政程序中 的证明责任具有对应关系。对行政机关来说,行政诉讼举证责任是其行政程序 证明责任的延续。因此,对行政机关认定事实的司法审查立足于其在行政程序 中的证明责任。根据当事人在行政处罚简易程序中对违法事实是否提出异议, 应当确立不同的证据规则来审查行政机关认定的事实。

当事人在当场处罚程序中对违法事实没有异议接受处罚的,其事后不服起 诉否认受处罚的违法事实的,应当由当事人举证证明其所主张的事实,如其不 能举证证明无违法事实,则应认定当场处罚决定认定的事实成立,行政机关不 需耍另行举证。反之,如当事人在当场处罚程序中对违法事实的存在提出异议, 应当由行政机关举证证明当场处罚决定认定的违法事实成立,如其所举证据不 能证明违法事实的存在,则法院将认定当场处罚决定认定事实不清,证据不足, 行政机关承担败诉之后果。

以上举证责任的分配规则存在的问题是如何来认定当事人在处罚之时就提 出异议,因为当场处罚程序中,除了处罚决定书外,很少有书面证据材料,事 后争议时难以认定。因此,有必要对当场处罚程序的某一环节加以完善。

二、当场处罚事先告知制度的完善

确立以上的证据规则必须有配套的程序制度,即事先告知制度。按照行政 处罚法的规定,行政机关在作出处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚 决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。否则,行政处罚决 定无效。当场处罚程序中行政机关也必须进行事先告知。也只有在事先告知时 当事人提出异议的,才能证明当事人对处罚认定的事实不服,处罚决定作出后 提出异议的,不能说明处罚时的情形。

在目前的行政执法实践中,当场处罚中惟一的书面证明材料是当场处罚决 定书,事先告知的内容是以口头形式作出的,当事人对违法事实有异议,也只 能以口头形式提出,事后发生争议,难以证明。当事人有异议的,往往写在行 政处罚决定书上,或者拒绝签名。这种情形是按照当事人对违法事实有异议还 是没有异议处理呢?从理论上讲,当事人在行政程序完成后对违法事实的异议 不能视为其在行政程序中的异议,但是,如果作为当事人在行政程序中对违法 事实无异议对待,对当事人而言是不公平的,因此,即使在行政机关进行了事

先告知,并给予其陈述和申辩的情况下,其也无法以固定的形式将自己的异议 记载下来,从另一方面讲,这样做有诱发行政机关工作人员以当场处罚程序逃 避司法监督的危险;如果认为当事人对违法事实有异议,这时行政处罚决定书 已作出,行政处罚程序已经完成,一般情形下行政机关将无证据证明处罚决定 的合法性,如允许行政机关再进行现场调查取证,等于行政机关先作出行政裁 决,然后再调查取证,违背了先取证、后裁决的原则。可见,在事先告知仅仅 以口头形式存在的情形下,将会导致两难境地。还有一种观点认为,当事人在 行政处罚决定书上提出异议的,应转为一般程序,不能再当场处罚。问题是此 时行政决定己经作出生效,转为一般程序首先需撤销当场处罚决定,这样将影 响行政执法的效率与权威,使行政执法看起来太具随意性,也存在增加行政执 法成本的危险,此种观点从理论角度讲不可取,但在事先告知以口头形式存在 的情形下,为保护当事人的权利,目前采取该做法不失为权宜之策。

笔者认为,既然事先告知制度事关当场处罚决定的程序合法性,同时又关 涉到当场处罚决定的事实认定,应提高其形式要求,采用书面形式。具体可设 计如下:印制同当场处罚决定书相配套的、预定格式的事先告知书,载明当事 人的违法行为、处罚依据、罚款数额、时间、当事人享有的权利等,并设有陈 述申辩栏,由当事人在该栏内进行申辩并签名。如果当事人对违法事实提出异 议或拒绝签名,执法人员应现场进行调查取证。这样既可保证当事人的陈述申 辩权,又可以防止在当事人提出没有事先告知时无据可循,同时为诉讼中审斉 当场处罚决定认定的事实提供了依据,前述的举证责任的分配规则就具有了可 行性。

三、当场处罚决定被判决撤销后重新作出的处罚决定认定事实的审查问题 按照行政诉讼法的规定,当场处罚决定经诉讼审查被判决撤销有以下几种 原因:认定事实不清、证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越 职权;滥用职权。在后两种情况下,行政机关不会再作出处罚决定,本文就不 再做讨论。

当场处罚决定因认定事实不清、证据不足被撤销的,行政机关重新作出处 罚决定的,不能再适用简易程序,应按照一般程序进行调查取证,如再被起诉, 应由行政机关负举证责任。

当场处罚决定因违反法定程序被撤销的,重新作出处罚决定时,也应按照 一般程序进行,但对违法事实的认定,应视在前一诉讼程序中当事人的主张而 定。如果在前一诉讼程序中当事人对违法事实无异议,应当认定该违法事实成 立,行政机关不需要再另行调査取证(实际上这种情形极少出现)。

当场处罚决定因适用法律错误被撤销的,如当场处罚决定程序合法、当事 人在当场处罚程序中对违法事实又无异议的,即使当事人在前一诉讼程序中提 出异议,但如无确凿证据,应当认定违法事实成立,行政机关不需再调查取证。


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