关于推进云南省涉农资金整合的探讨

问题 探 讨　

一

、

涉 农 资 金 使 用 管 理 中存 在 的　

多头管理 ， 口下达 ， 多 造成 资金使用分　 散。大多数涉农 资金分 配到使用环节　

这样就使得每项补贴的基础数据核 实　

问题　

工作多次重复 ， 工作经 费支 出较大 ， 加　 大 了兑付成本 ， 降低了工作效率 。 二是　

补贴项 目目标有重复 ，基础数据统计　

难。 按照调研结果 ， 我省 的对农 民直 接　 补贴共 １ ， ９项 但有 的补贴从 目标上却　 是可 以归 并的 ， ： 如 能繁母猪补 贴 、 能　 繁母 猪保 险和生猪 良种补贴实际上其　

（ ） 农 规 划 不 科 学　 一 涉

一

靠的是具体项 目，因此 主管部 门的项　

目计划分 配才是 实质上 的资金分配 。 　 由于涉农 项 目资 金的分配 部门多 ， 部　 门之间缺乏有效联 系 ，因此存在着严　 重的纵向和横 向信 息不对称 问题 。部　 门间安排的具 体项 目缺乏统一 的信息　 共享平台 ，在职权范围上存 在一定 的　 交叉 ， 导致部 门项 目多头 申报 、 至多　 甚 年重复 申报。 由此 导致 资金 配置不合　

是 目前 的规划编制没有统一 的　

规范 ， 而且 规划 事项 过于笼统 ， 一些部　

门规划甚 至是政府规划往往缺乏对重　

点项 目、 任务分 工 、 实施地点 、 建设 标　 准等 要素 的明确指 向 ， 在规划执行 中　 弹性较大 ， 导致 了规划与资金安排 “ 两　 张皮 ” 现象 的发 生 。二 是部 门在 编制　

行业规划 时缺乏与其他相关部 门的深　

目标都是为促进生猪产业发展。 由于　 补贴种类多 、 基础数据动态变化大 ， 加　 之农村范围大 、 农户居住分散 ， 统计 核　 实基础数据十分困难 ，客观上会造成　 基层仓促统计 ， 致使基础数据失真 。 三　 是粮食补贴标 准低 ， 补贴规模小 。 影响　 种粮 积极性 的主要 因素是粮食 价格 ， 　 如果粮价下跌 ，农 民预计粮食补贴不　 足于弥补粮价下跌 的损失 ，就会选择　 放弃粮食种植 ， 从而使补贴丧失作用 。 　 四是部门配合还需进一步加强。涉农　

入会 商 ， 导致 规划与规 划之 间缺 乏有　

理， 使用效益低下 ， 甚至被别 有用 心者　

非法“ 整合 ” 因此 ， 。 涉农 资金 源头上 的　 整合对资金的安全 Ｉ 生至关重要 。 　

（ ） 四 资金 监 管 需进 一 步 加 强　

一

效 的衔接 ， 门间的规划彼此孤立 ， 使部 　

无 法从规划 层面形成 整合 资源 ， 合力　 办事 的局 面。 　

（ ） 算 编 制 不 科 学　 二 预

一

是 主管部 门对 资金监 管不力 ， 　

是 预算 编制工作缺乏连续性和　

存在着重争预算 、轻支出管理 ；重使　

用、 轻绩效 的问题 。 二是资

金监管部门　 职责不明 、 功能错位 。 主管部门是项 目 　

规划 、 计划 的制定者 ， 应成为 日常监督　

前瞻性 。一方面各 部门对本部 门发展　 缺乏前 瞻性 ， 无法准确 把握政 策 目标　 的走 向和趋 势 ， 使得各 部 门对 于项 目 　 缺乏前 瞻性 的分 析和储备 ， 预算编　 在 制 中难 以有针 对性 地 提 出 中长期 规　 划； 另一方面 ， 财政部 门与各个部 门在　 专项 资金管理等方面存 在信 息和资源　 的不对称 ， 财政部 门在 项 目信 息 的掌　

直接补贴工作 涉及 面广 ，基础信息来　

源渠道多 ，补贴对 象必须 由各相关主　 管部 门核实审定并予 以公示 。若部门　 之 间不加强协调配合必然影响信息采　 集 的质量和速度 ，从 而影 响涉农补贴　 发放 的准确和及时。 　

二 、我 省 近 年 来 开 展 支农 资 金 整　 合 取得 了 明显 成 效　

的主体部 门。 但是 ， 不少主管部门同时　 又在实施项 目， 成为 资金使用部 门， 　 自 己对 自己实施监督必然缺乏必要 的公　 平、 正； 公 专业监管部 门由于涉农 项 目 　 数量太多 ，难于实施有效的经常性监　

握 上处 于劣势 ， 没有充 分 的信 息资源　

进行综合 分析 ， 以启 动 中长期预算　 难 编制 ， 从而 使针对某 一重点项 目长期　

管 ，使支农资金的专业化监管缺乏全　

面、 定、 稳 持久 的机制 。而财政部门就　 其人员配备情况而言 ，监管力量明显　

不足 。 　

（ ） 农 民 直接 补 贴存 在 的 问题　 五 对

一

长期 以来 ， 涉农资金管理部门多 、 　

性 的整合无法 实现 。二是预算编制不　

够细化 ， 初预算难 以落实 到具体项　 年

使用分散 、效益不 明显一直是社会各　

界关 注的热点问题。 客观上 ，农 业 、 “ 农　

目和实施 单位 ， 门对 财政 资金 的二　 部

次分 配权 过大。 　

（ ） 三 影响 涉农资金效 益发挥 的因素　

一

是 补 贴 管理 分散 ， 作 量 大 ， 工 管理 成　

村 、 民” 农 问题 ， 涉及 了政治 、 经济 、 社　 会、 文化 、 环境等诸 多层 面 ， 因此 ， 涉农　 资金 不可避 免地 分 散在 诸 多主管 部　 门。同时 ， 根据现行预算管理体制 ， 财　

本 高　

目前对农 民直接补贴的管理都分　 散在各个职能部 门，未通过一个统一　 的平 台进行基础数据的统一存放和共　

是 涉农 资 金 存在 着 项 目单 位　

化、 效益部 门化的倾 向。 二是资金配套　

政支 出预算必须落实到部 门，形成部　 门预算 ，部 门通过项 目安排才能将资　

在着项 目扶持重点 、 实施地域 、 扶持环　

政策 太多 ， 基层难 以落实 。目前 ， 过多　 的资金配套政 策与

县级 的负担能力存　

在 明显 的不对称 。三是涉农专项资金　

享 ，加之 由于各部 门政策执行期的不　

起发放 ， 而是 到位一笔发放一笔款 ， 　

同，导致各项补贴款不能同时到位或　 金下达落实到项 目实施单位 ，由于存　

一

农财 与务０年 １ １ 村 政 财 ２１第２ 　 １ 期２

问题 探 讨　

节的差异和部 门职能重叠 、交叉等 问　 中财力保证农业发展重点 目标和任务　 的实现。这一模式是在现行行政管理　 考核结果评定等级 ，对资金整合工作　

开 展 较好 的县 ，给 予适　 项 日资 金奖　

题， 导致 了涉农 资金 多头分配 、 安排使　 用分散 、 目交叉重 复等 问题 的发生 ， 项 　 影 响 了支农 资 金使 用效 益 的充 分发　

挥。 为解决这些问题 ， 早在 ２０ ０ ４年 ， 云　

体制下较为可取 的资金整合方式。 　

一

励， 用于提升整合效果。 　 四是以归并性质相 同用途相近的　 专项资金为手段促进整合　 各级在安　

是建立整合协调机制 。在省级　

成立 由分管农业 的政府领导挂帅的支　 项 目， 由财政 、 发改 和相关涉农资金管　 理部 门参加联席会议 。联席会议主要　

职 责 ：１ （ ）审定各主管部 门编制 的规　 划 。（ ）围绕优势产业 和重点项 目规　 ２

南省财政厅率先开展了支农资金整合　 农资金整合联席会议制度 ，根据整合　

调研工作。在现行行政管理体制和预　

算管理体制 不变 的情况下 ，提出了整　 合支农 资金 的基本思路和措施 ，即坚　 持政策 不变 、 渠道不乱 、 形成 合力 、 各　 记其功 的原则 ，通过建立有力 的组织　 协调机制 ，按照农业 发展规划和加强　

排年初预算时 ， 可考虑将性 质相 同 、 用　 途相 近的涉农专项 资金作适 当归并 ， 　

尽量减少 同一事项 的主管部 门，为县　 级预测上级在某个 重点项 ｝ 二 １上的资金　

到位 情 况 理 顺 渠 道 ，从 源 头 上 为县 级　

划， 确定整合 资金方案 。（ ） ３ 通报整合　

项 目考核结果 ， 并给予奖惩 。（ ） ４ 确定　 各部 门的职责和任务。主管部 门的职　

整合 资金提供条件。 　

（ ） 二 远期 建 立 涉农 资 金 整 合 长 效 　 机 制 的 建 议　

一

资金管理的要求 ， 将各种渠道 、 同性　 不

质 的资金有机地组合起来 ，围绕优势　

责主要是制定规划 ， 分解任务 ， 组织检　

查 验收。财政部 门的职责主要是提 出　 整合资金来源渠道 ，协调相关部 门下　

是完善规划 编制和 预算 编制 。 　

产业和重点项 １集中使用 ，使各项资　 ７ １

金互相 匹配 ， 形成合力 ， 而提高资金　 从

（） １科学编制农业农村 发展

规划 。 规划　 体系包括 了各级政府的规划 、各级各　 部门的规 划 、 具体项 目的规划 、 短期规　 划和 中长期规划 。只有各个规划 紧密　 衔接 ， 各期规划一脉相 承 ， 各级规划逐　 层分解细化 ，各部 门规划在同一事项　 匕 相互分工 、 厘清职责 ， 并确立具体的　 支撑项 目，才能为涉农资金整合的　

下连 贯编 织 出 一 条 既有 协 作 ＿ 分　 义有

使用 的综合效益 。并在此后 的实际工　 作 中积极探索支农资金整合的有效途　

径， 创新 整合思路 ， 步形成 了“ 逐 以重　

达项 目和资金计划 ， 加强 资金监管 ， 开　

展绩效评价 ， 以此形成“ 渠道不乱 、 形成　

合力、 各记其功” 的涉农资金整合机制 。 　

二是以重点项 目和区域为平台促　

点项 目为纽带 、以优势特色产业 为载　 体、 以重点区域为平台” 的多种支农 资　

金整合模式 ， 取得了明显效果 。同时 ， 　 通过存 量调 整 、 增量倾斜 ， 切实加大对　 重点项 目和优势产业 的投入 ，确保 了　 省委 、 省政府重点 目标任务 的完成 ， 促　

进整合 。用于农业生产 的相关资金可　

围绕粮 食生产和优 势特色产业整 合 ， 　 以中央安排的现代农业发展资金为平　 台，把地方各级 安排 的相关资金整合　 起来 ， 做大做强地方优势产业。 用于农　 田水利建设的相关资金可 围绕重点Ⅸ　

的联结纽带 。这就要求规划编制具有　

统一 的编 制 规 范 。 它 的作 Ｊ 就 如 同互　 ｝ ｝ ｉ 联 网 中 的协 议 一 样 ， 只有 协 议 一 ， 致 各　

进 了农业农村经济发展 。 实践证 明， 坚　 持政策不 变 、 渠道不乱 、 分解 任务 、 形　

成合力、 各记其功的做法已成为在现行　

域进行整合 ，集中连片地推进农 田水　

利基础设施建设 。用于对种粮农 民直　

个用 户才能用通用的方式进行信息传　

递。 同时 ， 规划一经发布必须具有法定　 效力 ， 各项Ｔ作 必须 围绕规划展开 ． 　 另　 外， 规划还必须 是各级次 、 各部 门协作　

的 结 果 ，并最 终 成 为各 级各 部 门行 动　

体制下实施涉农资金整合的可行之举。 　

三 、 进 涉农 资金 整 合 的 建 议　 推

接补贴 的资金在政策不变的前提下可　

以整合起来统一安排拨付 ，避免多部　 门下达拨付 ， 确保政策尽快落实 ， 减少　 行政成本 。用于农村社会 事业 发展 的　 资金 也可 围绕 一些 重点 项 目进 行整　 合， 统筹安排使用。 　 三是以县为整合主体明确责任促　 整合。基本做法是 以县级作为涉农 资　

涉农资金的整合最理想 的效果是　 把 分散在各部 门的资金 集中起来 ， 按　

照农业农村发展 目

标和规划统筹安排　

的准则。（ ） ２ 完善 预算编制 。 首先是部　 ¨预算项 目的申报应依据规划确 立的　 项 目体系 ，经科学测算后提Ⅲ预算 金　

额， 并根 据 规 划 的 调 整 而调 整 。 次 是　 其 预 算 应 与 规 划 相适 应 ，年 度 规 划 埘廊　 年 度 预 算 ，巾 长期 规 划 对 应 巾长 期 预　

使用 ，但是在 目前行政管理体制没有　

根本转变 、 多部门管理涉农资金 、 多头　 下达项 目建设任务的情况下 ，把相关　

涉资金集 中起来统一安排使用的难度　 很大 。因此 ， 建议从近期和远期两个层　

面研究建立涉农资金整合的长效机制。 　

（ ） 期 内涉 农 资金 的整 合 办法　 一 近

金使用的主体 ，各县通过对上年涉农　

资金的到位情况进行分析 ，提 出县级　 涉农资金整合使用计划 ，明确资金投　

算。 最后是应建立绩效预算制 度 ， 使预　

算 安 排 与 绩 效 挂 钩 ，当某 一事 项 绩 效　

入 的重点区域和重点项 目，将 上级下　 达 的涉农资金在地域 或产业上集 中使　 用， 形成规模效应 。同时 ， 认真落实考　

核 办法 ， 并不断完善考核指标体系 ， 切　

未 能达到规划 目标要求 时应考虑蒯整　

根据我省涉农资金整合 的实践经　 验 ，我们认 为围绕重点项 目和优势区　 域 的整合模式 ， 通俗地说就是“ 各炒一　 盘菜 ， 共做 一桌席 ” 的模式 ， 够得到　 能 各个部 门的理解 、 支持和配合 ， 以集　 可

规划 ， 并调整预算安排 。 通过 以上两项　

Ｔ作 ，可有效地在源头 Ｌ 　 促使涉农资　 金向国民经济发展 目标中涉农重点 ｌ 　 作 上集中 ， 并有效 杜绝职能交 叉、 日 项 　

蕈复 的 问题 。 　

实 加强对专款使用的监管。 每年年终 ， 　

由省财政厅牵头组织考核评价 ，按 照　

农村财政 与财务 ２ ｌ 年 第 １ Ｏ１ ２期　

一　 　 一

问题 探 讨　

二是建立 涉农专 项资金 设立 、 退　 三是增强县级整合涉农资金的主　 动性 。 １ 比照现行 的现代农业发展专　 （）

督 ，并将检查监督的结果 提供给财政　

出制度 ， 打造涉农项 目信息共享平台 。 　

（） １建立涉农专项资金设立制度 。 涉农　

部 门 ，作为今后年度 内对该县进行准　

一

项资金管理模式 ，在资金分配上积极　 推行下放项 目资金审批权限 ，由地方　

自主选项 的管理模式 ，建立权责匹配　 的管理方式 ；完善支农资金绩效考核　 制度 ， 重大项 目进行跟踪 问效 ， 资　 对 将 金使用 、管理和绩效情况与资金分配　 相挂钩 ， 充分利用公式法 、 因素法科 学　 合理分配资金 ； 在支持重点地区方面 ， 　 可以加大对优势农产品

产业带 、农 产　 品出 口密集区和西部特色农产 品生 产　 基地建设的支持力度 。在 支持重点项　 目方面 ，可鼓励 各部 门结合 自身职 能　 分环节扶持集中扶持 ，加强部 门联合　 和统筹 协调工作 ， 有机整合跨部门 、 跨　

渠 道乃 至不 同性 质的涉农资金 ，形成　

般性转移支付的重要依据之一 。 　 四是完善对农 民直接补 贴政策 。 　

专项 资金 的设立制度是指对涉农专项　

资金 的申报 、 论证 、 评议等程序 的制度　 安排 。 首先是建立全面 、 规范 的专项资　 金 申报制度 。由主管部 门根据规划提　 出涉农专项资金设立 申请 ，除对具体　 立项依据 、资金预算等必要条件做 出　 充分说 明外 ，特别要对规划 内同类项　 目资金 的设立及实施情况进行对 比说　

（） １对涉农直接补贴实行统筹管理 ， 逐　 步将其按功能划分后进行合并 ，避免　 补贴项 目在功能上的重复 ，提高补贴　 标准 。 应对综合补贴实行完全的“ 脱钩　

支 付” ，探 索建立按照 平均 的耕地 面　

积 、 区补偿水平 实行 科学 、 地 合理 、 规　

范 的统筹补贴方式。通过这种普惠制　

明，以确保此项资金不与其他部 门的　

涉农资金用途重叠 、 交叉 。 其次是建立　 科学 的可行性论证制度 。某项涉农专　 项资金的设立 ，必须在其他相关行业　 主管部 门、发改委和财政等政府综合　 部门 、相关领域专家的共同参与下进　 行论证 ，并形成提交政府的可行性 报　

告 ，对重大项 目还应该引入社会公 众　

实施对农户补偿 ，以达到其直接增加　 农 民收入和公共产 品供给 的收入再分　 配作用 。同时 ， 也减少各种运行成本 ， 　

以及 由此引发的各种矛盾和问题。 ２　 （）

将 涉农直 接补 贴 逐步 纳入 到 “ 卡　 一

（ ） ” 折 通 发放 ， 减少 发放成本 ， 提高 工　

支持农 业 结构 调 整或 农业 发 展 的合　 力。 为此 ， 建议根据财政涉农项 目大类　

的不同 ， 成立 由某个部门牵 头、 相关部　

作效率。（ ） ３ 加强部门协调配合 ， 同　 共

做好对农 民直接补贴工作。有关部 门　 应提高对 涉农直接补贴 的重视程 度 ， 　

的参与。最后 由同级政府 对集 中报 批　 的专项资金设立申请 及其 可行性论 证　 报告进行集体审议 ，对批 准通过 的项　

目， 相关部 门根据审议结果 ， 时制 定　 及

委 参 加 的财政 支农 部 际联 席 会议 制　 度 ，建立对重大项 目的相互通报和信　 息共享体 系。（ ）ｕ 制度创新 ， ２ ／快 Ｊ 促进　 县 乡财政 困难 的缓解 ，并从战略的高　 度培育县乡政府 的支农能力 。鉴于欠　

发 达地 区县 乡

财政严重 困难 的实际 ， 　 可考虑在增加县乡财政透明度的前提　 下 ，在 中央财政 的支农资金增量中拿　

及时提供相关基础信息 ，并对信息 的　 真实性 、 准确性负责 ， 财政部门内部可　 设 立一个专 门机构负责对农 民直接补　 贴 资金 的管 理并与各个部 门的联 系 ， 　 以提高协作效率 ， 努力构筑一个补贴基　 础信 息共享的管理平台， 从管理层面上　

提升对农 民直接补贴政策的执行效果。 　

具 体的实施 细则 。２建立健全 涉农 专　 （）

项 资金的退 出制 度。既根据某项涉农　 专项 资金的实效性 和使用效益设定退　 出机制 。涉农专项 资金 的退 出可采用　 两种方式 ： 首先是主动退出 ： 各部 门根　 据政策 和规划 的调整 ，对不再具有 时　 效性 的涉农专项资金项 目提 出退 出申　 请 ，并结合新 的政策和规划调整提 出　 新 的涉农专项资金项 目。其次是强制　 退 出： 据政 策变 动 、 目违规或绩效　 根 项 评价结果等 因素 ，对不再具备立项条　 件 、资金使用效益低下以及超出部 门　 职能范 围多头设置的项 目，由财政部　

门 向同级政府 提出强制 退出报 告 ， 经　

五是进一步完善监管机制 ，加强　 监管力量 。（ ）以绩效预算改革为契　 １ 机， 与主管部 门签订绩效合同 ， 强化部　 门对加强涉农资金监管 的责任 。规范　 主管部 门的资金监管行为 ，使部门监　 督 日常化 、 有效化 。（ ） ２ 将主管部门的　 工作重心 由分资金 、分项 目转化到规　

划编制 、 目资金监管上来 ； 项 加快事业　

出一个 固定 的比例 ，设立准一般性 转　 移支付资金 ：资金具体支持的项 目类　 型 由县乡政府根据当地实际和发展 趋　 势灵活确定 ， 中央或省级备案 ； 规　 报 但 定其必须用于支持农 业 （ 包括农业产　

前、 产后 ） 领域 ， 于解决所 在 区域影　 用 响农业发展 、农 民增 收和农业竞争力　

的关键 问题 。在各年 中央和省级财政　 的准一般性 转移 支付 资金规模确定 的　 前 提下 ， 由中央财政对省财政 、 可 省财　 政 直接对 县财政根 据其 近 ３ 年人均　

可用财力 、 民人均纯收人及 其构 成 、 农 　 受灾人 口和耕地 面积 、县乡负债规模　

单位改革力 度 ， 逐步使之成为独立的　

市场主体 ， 不再依附于主管部 门。 消除　 资金监管中的“ 护犊子” 行为。积极推　 进委 托 中介机 构 开展 专业 审计 的措　 施， 逐步建立 涉农 资金全 面 、 稳定 、 持　

久的专业化监管机制 。 同时， 高度关 注　 基层农财干部 队伍建设 ，切实加强农　

批准后 ， 不再纳入年度预算安排 ， 同时　

由部门完成规划变更程序。 ３ 打造涉　 （） 农 项 目信息共享平台。即将涉农项 目 　 信 息纳入统一信息平台 ，设置 重复项　

目（ 申报单位 重复 、 扶持 环节重 复 ） 过　

等 因素 ， 采用公式法确定 对各 省、 各县　

滤， 对重复项 目只能 由一个部门安排 ， 　

对项 目扶持环节不重 复的项 目，由部　

的准一般性转移支付资金额 。委托行　 业部 门对于各县准一般性转移支付资　 金 的使用情况和支持效果进行 检查 监　

财监管力量 。 　

（ 者 单 位 ： 南省 财政 厅 农 业 处 ） 作 云 　 责任 编辑 ： 中 良 袁 　

门分别下达 ， 联合检查。 　

农 财 与 务ｏ年 １ ３ 村 政 财 ２１第２ 　 ｌ 期２