社会保障制度改革的一个政策工具:"目标定位"

作者：郑秉文孙婕

中央财经大学学报 2005年03期

　　一、目标定位政策的兴起

　　近十几年来在西方发达国家社会保障改革浪潮中兴起了一个暂新的方法——“目标定位”(targeting)。学术界目前对“目标定位”概念的定义莫衷一是，事实上，目标定位可以被理解为公共福利支出的目标指向的一种方式。从广义上讲，任何一项社会风险（例如残疾、年老、怀孕、贫困、疾病、失业、工伤等）和相关受益人（残疾人、老年人、孕妇、穷人、病人、失业者、工伤者）的确定都可被称为目标定位。狭义的“目标定位”是指把福利资源分配给最需要或最贫困的人群，即选择“最需要或最贫困”人群的过程。从目标定位的定义来看，它涉及到如下两个问题。第一个问题是如何界定目标定位计划中的“有需要的人”。第二个问题是将有限的资源定位于“最需要的人身上”，这种表述实际是“选择性政策”的某种延续与发展。

　　目标定位方法之所以能在许多国家流行开来，并日益被更多的国家用来作为社会保障制度和福利国家改革的一个主要工具，主要是由于以下四个原因：

　　首先，资源的稀缺性是导致采用目标定位政策的根本原因。福利计划作为一项再分配政策，可以被认为是一种优效型公共产品。资源的稀缺性是考虑采用目标定位以有效利用有限的福利资源的根本原因。

　　其次，目标定位兴起的直接原因在于其福利国家财政困难的不断加剧。自1973年石油危机以来，西方福利国家几乎都不同程度地陷入财政危机之中。在福利国家世界性的“瘦身运动”中，目标定位自然被视为一种摆脱困难的手段，是改革福利国家模式的一种方法，是当今福利国家进行改革和缩减支出的一个有力的政策工具，是削减债务的一种重要手段。

　　再其次，新保守主义或曰新自由主义的崛起在客观上使福利改革中目标定位方法的使用得以“名正言顺”。20世纪90年代以来，新自由主义的崛起、致力于削减福利支出和反对福利国家的强大的新保守主义政治力量的兴起，与福利国家的改革浪潮和思潮形成互动，目标定位就自然被“名正言顺”起来，推动了福利国家的改革及其在改革过程中目标定位的推广和使用。

　　最后，目标定位具有简单易行等明显特点和优势。虽然目标定位的方法有很多，但它们大多是在各种确定贫困项目受益人方法的基础上发展起来的，其基本方法一般来说就是家计调查，其目的便是试图将一个“慷慨的”福利国家变成一个“吝惜的”福利国家。（注：关于斯堪第纳维亚国家的改革情况，请详见郑秉文：《（译者跋）福利资本主义模式的变迁与比较——政治经济学的视角》，载郑秉文译、［丹麦］艾斯平—安德森《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2003年。）

　　二、“目标定位”的方法

　　（一）传统的方法

　　1.类别定位。类别定位是指根据年龄标准、收入水平、就业状况、家庭类型、子女年龄、健康状况等来定义不同的类别，如老年人、低收入者、失业者、单亲、未成年子女、残疾人等，在此基础上有针对性地分配福利资源。类别定位通常不单独使用，而是与其它目标定位方法（尤其是财富定位）联合使用。

　　2.财富定位。财富定位是指对申请人进行家计调查，获得有关收入水平和财富状况的资料，在此基础上根据有关标准确定其是否有资格享受福利待遇以及相应的待遇水平。财富定位通常作为第二道程序与类别定位联合使用，即首先确定申请人属于哪个类别，然后依据其所在类别所适用的规定进行家计调查。财富定位常用于各类社会救助的等级划分。

　　3.“需要”定位。同财富定位一样，“需要”定位也通常与类别定位结合使用来确定目标人群（例如需要抚养孩子的寡妇，身有残疾的失业者）以及相应的给付标准。此外，“需要”定位还常常与财富定位联合使用，即除对申请人进行家计调查之外，还要对申请人的特殊需要（如，因身有残疾而产生的额外开支）进行更为详细的调查。

　　（二）创新的方法

　　近年来，为了进一步解决诸如福利依赖、福利欺诈、地区福利发展不平衡等问题，社会福利的目标定位越来越精确，在实践中出现了新的定位方法，不但注重资源配置效率，还考虑到一定的社会效应。

　　1.行为定位。在行为定位方法中，“个人行为”是确定受益资格的重要依据。近些年来，公众对这一收入援助项目的不满越来越多，美国政府于1996年以一个新的项目——“困难家庭临时援助”（下简称TANF）取代了实行了60多年的“未成年子女家庭援助”(AFDC)。TANF与AFDC的一个主要区别是：AFDC采取的就是“需要”定位的方法。TANF的个人行为标准主要包括三个方面：第一，生育行为。为了阻止单身母亲在受益期间再生育，TANF规定，在接受公共救助期间怀孕和再生育的妇女，只能得到和原来一样的补助金。第二，就业行为。TANF要求妇女在获得援助的两年内每周至少工作20个小时。对于那些抵制就业的妇女，州政府可以降低或终止其经济和医疗援助。第三，子女养育行为。TANF规定，要想获得全额补助，妇女必须达到一定的养育标准，例如，必须证明已为子女注射了免疫剂，必须保证子女正常入学等等。

　　2.道德定位。目标定位的另一个开始采用的新尺度是将道德因素考虑进来，而不再是传统的价值中性方法，即混和了一定的道德准则；事实上，以上所谓“行为定位”的本质就是强调道德品质的地位，把它作为获取公共援助的一个重要依据，例如是否吸毒、作为父母是否尽到照顾子女的责任、单身母亲是否努力工作等等。这种定位模式说明政府已经逐渐意识到，必须使受益者的权利与贡献之间保持平衡，这不仅有助于塑造穷人的社会责任感，而且还对那些“问题人口”即“不道德公民”或“行为失控者”包括“不称职的父母”和“懒惰的母亲”进行重新塑造；为了获取援助资格，有些人成功地使自己的行为达到了政策的要求；而对于那些没有满足规范要求的人来说，他们的经济状况就会显著恶化。将道德因素纳入到目标定位之中来还有利于获得公众的好感和对政策的支持。

　　3.加权人口法。加权人口法就是一种适合于中央对地方目标定位的方法，这种方法是一种按人头分配资源的方法，但其参照的不是绝对人口数量，而是加权人口数量。加权人口法是由约克大学的研究人员于1994年发明的，最初应用于英国“国民健康服务”的财政分配，目的是解决医疗保健资源分配不均的问题。在NHS建立之初，由于各地的慈善情况、市政能力和财力不同，可资利用的医疗保健资源存在很大差距，政府并没有根据人口需要进行重新分配，直到90年代，政府才开始系统地解决医疗保健资源分配不均的问题。

　　4.个案管理的方法。个案管理制是指福利当局给每个福利受益人分别制定个人计划并建立个人档案，记录其申请、评估、受益、回访、复审等相关资料。个案管理制直接定位在“目标个人”，其定位程度更为精确了。个案管理制最早应用于1992年英国的社区保健，该制度包括这样几个程序：(1)鉴定申请人的身份；(2)评估申请人的保健需要；(3)根据保健需要做出提供保健服务的计划安排及担保安排；(4)对提供的保健服务的质量进行监督；(5)定期对受益人的保健需要进行复审。

　　三、目标定位政策的绩效评估

　　（一）分层抽样法

　　该方法运用统计学的原理，将总体单位按其属性特征分成若干类型，然后在类型中随机抽取样本单位，并对样本数据进行各种比较计算，以获得所需要的信息。1995/96年度英国现金给付型项目的评估中，现金给付型项目包括养老金、收入扶持、儿童津贴、住房补助，均采取目标定位政策。在评估中，首先将可支配收入水平划分了10个档次，然后在每个档次中抽取一定数目的样本（家庭），1到10分别代表抽取到的十组家庭（根据可支配收入从低到高排列），相应的各列数据分别是各组平均值与总平均值的比，例如第1组家庭获得的养老金的平均值占10组家庭的总平均值（1,198英磅）的比例为1.01。

　　（二）衡量一定比例的最贫困人口所获得的福利津贴比例

　　这种评估方法是选取一定比例（假设为a%）的最贫困人口，计算出其获得的福利占福利总支出的比例（假设为b%）。若b%＞a%，说明该项福利更多的分配给了贫困人群，若b%＜a%，则说明该项福利更多的分配给了富裕人群；b%的值越大，说明目标定位政策对最贫困人群的定位程度越高。

　　（三）估算“领取率”

　　目标定位的横向效率可以领取率来评价。社会福利项目的领取率等于该项目的实际领取人数与符合资格条件（例如，年收入低于2,000美元、有一个未成年子女的单身母亲）的人数的比值。比值越接近100%，说明目标定位的横向效率越高。这里需要明确的一点是，符合资格条件的人数等于申请人中符合资格条件的人数（下简称“合格的申请人人数”）与未提出申请的人中符合资格条件的人数（下简称“合格的未申请人人数”）之和。在实践中，“实际领取人数”和“合格的申请人人数”是很容易得到的，但要得到“合格的未申请人人数”却是一项很复杂的工作，有时需要借助于其他领域的科研结果（如人口普查数据），而且也只能得到一个估算数字。这个估算数字的大小将直接影响领取率的高低进而影响目标定位的横向效率。

　　四、目标定位政策中存在的问题

　　虽然目标定位对于福利转型国家而言是一个较好的优化福利资源配置、削减福利支出的政策工具，并且实践证明也取得了比较理想的效果，但仍然不能忽视其存在的问题及可能带来的负面效应。国际上关于目标定位中的问题存在着学术争论，主要有两派对立的观点。主流的观点认为，目标定位是帮助那些真正不能实现自给自足的人的一种有效手段，因为它可以避免稀缺资源分散使用，并能控制支出和税收。而持有异议的一方则认为，目标定位的手段主要是家计调查，这就对福利国家的稳定和效力构成潜在威胁，存在一些负面结果，甚至导致失去中产阶段对福利国家支持的可能性。

　　（一）耻辱感问题

　　所谓“耻辱感问题”是指，“也许是由于社会援助的申请过程，也许是因为领取了公共援助这一事实本身，总之，当申请人（或潜在申请人）觉得自己成了‘另类公民’（贬义的）时，耻辱感便油然而生(Neil Gilbert,ed.2000,Chpt.1)。”随着目标定位在福利转型国家的广泛应用，耻辱感问题越来越显性化，并日益成为影响目标定位效果的重要因素。

　　耻辱感是目标定位引起的，反过来它又影响了目标定位的实施效果。耻辱感有可能导致“有资格却不申请”的现象，从而降低了目标定位的横向效率。这里引用一个数学模型并将之略加改动来分析耻辱感对个人参加福利项目决策（是否参加及参加的时间）的影响（注：该模型引自Gideon Yaniv(1998):Welfare Fraud and Welfare Stigma,ISSA,pp.4。）。该模型以非缴费型失业救助为例。

　　第一，模型设计如下：

　　(1)假设一个失业者A有资格领取失业救助，救助金额为b美元／周；

　　(2)该项救助规定，受益人每周必须参加一定时间的（k周，0＜k＜1）公益工作。如果把该项福利看作是对受益人公益工作的“补偿”，则“工资率（周）”为，我们把称为“实际给付”，它高于名义给付b。

　　(3)假设上述工作要求引起了两方面的耻辱感：由于接受失业救助这一事实而产生的耻辱感和由于“公开亮相”（从事公益工作被他人知道）而产生的耻辱感。前者使受益人觉得福利贬值为，后者使受益人觉得从事公益工作的时间变长为。λ和δ可以称为“耻辱感系数”。

　　(4)假设从失业救助中获得的效用为U，U等于从增加的收入中获得的正效用Y减去从公益工作中获得的负效用Z(K)，即：U=Y-Z(K)（等式1）

　　

　　由此可以得出以下两个方面的结论：

　　第一，领取失业救助的时间。只有当L满足等式A才能从失业救助中获得最大效用。领取失业救助的时间会一直持续到“耻辱感作用下的实际给付”（stigma adjusted effective benefit，下简称SAEB）等于公益工作的边际负效用。一旦这个等式不成立，A就会退出失业救助项目。

　　第二，申涨业救助的条件。A申请失业救助的一个充分条件是：当L=0时，SAEB＞Z′(0)。用劳动经济学的术语来说，Z′(0)代表个人的“保留工资”，在这个工资水平上，对A来说，申请失业救助（参加公益工作）和不申请失业救助（不参加公益工作）一个样。

　　因此，只有当SAEB超过保留工资时，A才会申请失业救助。从等式4可以看出，SAEB的大小与耻辱感系数（λ和δ）成反比例关系，耻辱感越大，SAEB越小，A申请失业救助的可能性也就越小。

　　（二）其它负面影响

　　1.负激励效应。负激励效应主要表现为“贫困陷阱”和“失业陷阱”，其负激励效应归因于“高福利、高实际边际税率(EMTR)”——努力工作使名义收入增加，却因为“高EMTR”使实际收入反而降低（或有微小提高）。但是，采取目标定位政策仍然可能出现负激励效应，尤其是在福利扣减制下（注：福利扣减制是指政府或福利当局规定一个标准，受益人的收入在这个标准以下福利给付就不变，如果收入在这个标准之上就以一个累进的比率对福利给付进行扣减。）。这种情况主要发生在“面对较高扣减率（因而EMTR较高）的次低收入者”身上——由于收入低（略超过扣减和纳税底线），而EMTR却较高，名义收入虽增加，实际收入却只有微小的提高，即实际收入的增加额远小于名义收入的增加额。例如，1996年7月之前，新西兰的福利扣减制导致产生负激励效应，削弱了受益人的工作积极性，造成其对福利的长期依赖。1996年7月新西兰就采取了两种改革方法，一方面，增加低收入者的工作报酬；另一方面改革福利扣减制，降低了对低收入者的扣减率。因此，从理论上讲，解决负激励的办法有两个：第一，增加低收入者的工资收入，使这一收入“经得起”扣减；第二，改革收入扣减制，使针对低收入者的扣减率更为合理。

　　2.“气球效应”。福利国家的各项福利项目已经形成了一个相互联系的体系，其支出的运作有点像一个气球，挤压一边，另一边就会鼓起来了。因此，用目标定位政策限制其中某个项目的受益资格将会把受益人和公共支出转移到其它项目。如在新西兰，失业津贴受益人数减少以后却被病残补助受益人数的增加所抵消了。而其它福利给付水平下降以后对食品库援助需求却增加了，例如新西兰在1990-1992年期间，每年第一季度发放的食物包数目从1,226份攀升至10,261份，上升了700%（以下引自Neil Gilbert,ed.2000,Chpt.8）。

　　3.交易成本。为解决家计调查中的欺诈问题，人们一般通过更为严格的行政手段来监督受益人的收入情况，但其交易成本很高，如有的国家启用了新的丧失工作能力医学鉴定，荷兰就是经过重新鉴定残障人士的残疾程度从而减少了补助支出的规模，英国虽然通过确定丧失工作能力补助受益资格减少了申请者的人数和支出，但却导致了交易成本的提高。

　　4.道德风险。收入调查型给付的边际税率比较高，重新找到工作的人往往会千方百计地隐瞒他们的收入，这就往往导致道德风险的产生。例如荷兰的福利欺诈已经多到让人无法接受的地步。意大利的福利欺诈问题也很严重，有统计显示，如果申报的收入准确，1996年就会大约有20%获得家计调查型给付的受益人不符合资格。美国大概有半数的福利领取者边工作边领取津贴，而且这些有偿工作大多未申报，有人估计在1986-1992年期间只有大约6%的AFDC母亲被雇用，还有人估计是27%或49.4%，也有人估计是51%。

作者介绍：郑秉文，中国社会科学院欧洲研究所副所长，教授，博士生导师（北京 100732）； 孙婕，中国社会科学院研究生院研究生。（北京 100732）