动物卫生监督行政处罚权浅析

　　中图分类号：S851.34+2 文献标识码：B 文章编号：1007-273X（2012）12-0022-03　　动物卫生监督行政处罚是动物卫生监督机构依法对违反动物卫生法律法规行为人所作出的一种法律制裁。依法实施处罚是依法行政的基本要求，也是相对人合法权益不受侵犯的根本保证。行政执法必备4个条件：行政执法主体合法，适用法律、法规和规章准确，符合法定的程序，符合法定的形式。前两者构成执法的实体问题，后两者构成执法的程序问题。实体和程序，犹如鸟之两翼、车之两轮，缺一不可。但在实践工作中，一些动物卫生监督机构在实施行政处罚中一味考虑自身执法的权威，而没有考虑当事人的权力和法律的严谨性，常常是边执法边违法，严重影响了行政执法的公正性和权威性。此文就基层动物卫生监督行政执法程序应注意的问题进行简要阐述。　　1 立案　　（1）立案时间。立案是动物防疫行政执法的第一道法律步骤，为一个独立的阶段，只有经立案后才可以进行调查取证，否则视为程序违法。而在实际办案过程中，一些办案人员为求销案记录为零，不按法定程序规范办案，多采用先调查取证，在认为案件有了大概轮廓，甚至在将进入结案阶段时再补办立案手续。　　（2）立案审批。动物卫生监督执法人员对依法应当给予行政处罚的案件，应当及时填写《行政处罚立案审批表》，报本部门负责人批准。未经部门负责人的批准不得违反法定程序立案调查。一般程序案件不需要立案。　　（3）管辖权。动物卫生监督行政处罚案件管辖权问题是属于立案阶段应解决的首要问题。《动物防疫法》第八条规定了“属地”管辖形式，《农业行政处罚程序规定》第七条第一款也规定了“违法行为发生地”的管辖原则，同时又在第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条中规定了指定管辖、管辖权的专一、级别管辖、报请管辖、移送管辖等多种特殊的管辖形式。如果动物卫生监督机构在办理行政处罚案件中一味机械地运用“属地”管辖原则，势必会造成行政处罚超越管辖权的不当行为，造成行政处罚决定的无效或引起行政诉讼。　　（4）追溯时限。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”动物卫生监督机构若违反行政处罚追溯时限规定办案，该行政处罚将不发生任何法律效力。　　（5）重复处罚。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”动物卫生监督机构不能为了抓罚款收入，对其他执法部门已立案处罚的同一违法行为再次进行立案。　　（6）不予处罚规定。《行政处罚法》第二十五条、二十六条、二十七条规定，不满14周岁的人有违法行为的、精神病人在不能辨认或不能控制自己行为时有违法行为的、违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的，不予行政处罚。　　2 调查取证　　调查取证是动物卫生监督机构受理案件后，通过深入现场向有关人员了解事实真相，听取当事人的陈述，取得证据并加以整理的过程。调查取证直接关系着案件的审理。然而，在实际工作中，执法人员辛苦取得的证据不一定都是案件所需要的，有可能会是无效证据或错误证据，这样可能丧失取得有效证据的时间和机会，给动物卫生监督工作造成很被动的局面，甚至导致败诉的发生。因此，必须尽可能地做到取证的客观性、合法性及全面性。　　2.1 调查取证的方法　　（1）现场勘验笔录。执法人员到达现场后，通过对现场的调查，记录下与违法活动有关的一切情况及活动。对现场情况尽可能用法律术语客观、真实地作以记录，准确记录下与违法事件有关的事项。如出售病害肉，要记清肉品的总量，对未出售的病害肉的重量进行称量，对病害肉品的形态、病理变化等详细记录，记录内容经当事人或见证人确认无误后，注明“以上内容属实”并签字或盖章，被调查人拒绝签字的，办案人要在笔录上注明“当事人拒绝签字”，注明拒签的理由，并让最少2名在场见证人签名或盖章。　　（2）询问笔录。询问笔录是对现场笔录的补充。询问笔录的事实内容一定要言简意赅，文字确切精炼，字迹清楚，标点符号正确。切忌漏项或用副词等代替描述，使用模糊性语言，无数量概念等。在询问笔录的卷面涂改处和结尾部分必须有被询问人注明的“以上所述情况属实，经核对无误”，且被询问人要在笔录材料上逐项签名或按手印。　　（3）物证。与案件有关的物品可以进行扣押或登记保存，如病死的动物、动物产品、涂改的检疫证等。在证据可能灭失、变质或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存和提取，但必须在7d内及时对物品作出处理决定，在此期间当事人或有关人员不得销毁或者转移证据。　　（4）抽样鉴定。对疑似不符合动物卫生要求的物品可进行抽样鉴定，并作出鉴定报告。如病害肉要写明肉品的大小、形状、特征、病理变化、病变程度、鉴定依据、化验结果等详细情况，最后一定要在鉴定报告上写明鉴定结论。技术鉴定人员要在鉴定报告上签字，并加盖鉴定单位公章才能生效。　　（5）视听资料。办案人经当事人同意后可以对当事人问询过程进行录音。对与动物卫生案件有关的物品、地点、人员要进行拍照录像，多角度重点突出，尽可能有一张当事人与物品在一起的照片，以证明物品与当事人的所属关系。录音、照片、摄像最真实、全面，也最直观。　　另外，调查取证还可以通过书证、证人证言、查访询问、查阅资料、复印等多种形式。只有取得的证据越充分、全面、客观、真实，我们在办理动物卫生监督案件时才会越准确、可靠，才能办成真正意义上的铁案。　　2.2 调查取证的要求　　（1）动物卫生监督人员调查取证时至少要有2名执法人员在场，着装整齐，佩戴标志，持证执法。如属于回避对象的，应依法申请回避。　　（2）依法进行。只有严格按法律要求调查取得的证据才是有效证据，调查时主动、及时地调查和收集必要的证据，不得故意隐匿证据，不得限制当事人的人身自由。　　（3）执法人员对收集到的各种证据必须经过认真细致的审查判断，以确认其客观性和真实性。只有经过审查属实的证据，才能作为认定案件的依据。 　　2.3 行政强制措施　　行政强制措施是为保证最终行政行为采取的一种临时性措施，具有急迫性、及时性、直接性等特点，是案件开展调查取证的重要手段之一。动物卫生监督机构依法可以采取对住宅、加工等场所的进入，对涉案物品的采样、查封、扣押，对有关资料的查阅、复制等。　　（1）采取行政强制措施必须有法可依，即当事人涉嫌的违法行为所违反的法律法规中赋予了动物卫生监督机构行政强制措施的权利。如《动物防疫法》第七十九条规定：“转让、伪造或者变造检疫证明、检疫标志或畜禽标识的，由动物卫生监督机构没收违法所得，收缴检疫证明……”。动物卫生监督机构只能对上述违法行为采取没收违法所得及收缴检疫证明等强制措施，不得擅自扩大应用范围，违法办案。　　（2）《动物防疫法》第五十九条规定：“动物卫生监督机构在执行监督检查任务，可以对动物、动物产品采样、留验、抽检，对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理……。”对此措施依据，动物卫生监督机构应注意适时正当合理运用。　　3 结案　　3.1 行政处罚自由裁量　　行政执法中自由裁量权的存在是现代行政的必然要求，是对法治的一个补充，它具有法定性、灵活性及难以把握等特点。包括对事实要件认定的自由裁量权、选择处罚的种类和幅度的自由裁量权、判定情节轻重的自由裁量权和选择行为时限的自由裁量权等。自由裁量犹如一把“双刃剑”，既可极大地提高行政效力，又极易导致行政权力行使的主观性、任意性，造成行政权力的滥用与失控。　　正确行使自由裁量权应遵循的五个原则：①必须符合立法目的；②必须依法进行，即只能在法律、法规规定的范围内行使；③行使自由裁量权必须合理公正；④不能超越行政机关的职权；⑤必须符合法定程序。　　3.2 行政处罚告知程序　　《行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”当事人有权进行陈述、申辩或要求举行听证。告知程序是一项基本的行政程序制定，当事人可在告知程序中采用法定救济途径。　　（1）《行政处罚事先告知书》必须在作出行政处罚决定之前下达，向当事人告知拟给予的行政处罚内容及其事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到通知书之日起3 d内进行陈述和申辩。　　（2）行政处罚告知是公民实现实体权利的必要途径，办案人员不能将其作为一种形式、过场，对当事人的陈述申辩听之任之，既不复核，对正确的也不予以采纳，这就严重违反了《行政处罚法》及《农业行政处罚程序规定》，间接剥夺了当事人的合法权益。　　（3）不能用陈述申辩代替听证程序。《农业行政处罚程序规定》第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款。”动物卫生监督机构在作出处罚前要书面告知当事人有要求听证的权利，不能用陈述申辩程序代替听证程序。　　（4）当事人无正当理由逾期未提出陈述、申辩或要求举行听证的，视为放弃上述权利。　　3.3 《行政处罚决定书》的制作　　《行政处罚决定书》是实施行政制裁的介质，是动物卫生监督机构针对具体违法行为制作的记载处罚事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文书。　　（1）注明当事人的基本情况、违法时间、违法行为发生地、违法事实、定性依据、处罚依据、处罚额度等。　　（2）注明行政处罚的履行方式和期限，严格依照“罚缴分离”原则载明代收金融机构的名称、地址等，如《农业行政处罚程序规定》第六十条第一款：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款”执行，也应予以注明。　　（3）注明不服行政处罚决定申请行政复议或行政诉讼的途径和期限等。　　（4）动物卫生监督执法人员应履行法定程序及符合《农业行政处罚程序规定》第二十二条：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或其它组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出农业行政处罚决定书。”不能违法超种类、超额度实施当场简易行政处罚。　　3.4 《行政处罚决定书》的送达　　《行政处罚决定书》必须是书面形式的送达，填写《送达回执》。送达方式的顺序有先后：首先应直接送达，无法直接送达的才可以留置送达、委托送达或邮寄送达（挂号回执上注明的收件日期为送达日期），受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的，才可以公告送达（自发出公告之日起60 d即视为送达）。　　《行政处罚决定书》送达后，处罚决定就开始发生法律效力，当事人就应该在期限内完成为其设定的义务。　　3.5 处理没收财物　　动物卫生监督机构按照《动物防疫法》等配套法规依法没收的动物、动物产品和非法所得等，要严格执行《农业行政处罚程序规定》第六十二条：“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收的违法所得或者拍卖非法财物的款项，必须全部上缴国库，任何农业行政处罚机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。”　　3.6 立卷归档　　严格按照《农业行政处罚程序规定》立卷归档，文书齐全，手续完备，一案一卷，避免出现立卷补签名的现象。案卷归档后，任何单位和个人不得私自增加或抽取案卷材料，不得修改案卷内容。　　3.7 申请强制执行　　对当事人到期拒不履行行政处罚规定义务的，动物卫生监督机构可用《强制执行申请书》向所在地人民法院申请强制执行。强制执行申请期限为：自被执行人的法定起诉期限届满之日起180 d内。经行政复议程序的，法定起诉期限为三类：一是复议机关不予受理的，自收到不予受理决定书之日起15 d内；二是复议机关作出复议决定之日起15 d内；三是复议机关受理后在60 d内不做任何决定的，为行政复议期满之日起15 d内。如逾期申请，除非有正当理由，否则人民法院将不予受理。　　当前，我国动物防疫法律法规尚不够完善，同时由于动物防疫相对人素质较差，法律意识淡薄。加之与其他执法部门相比，该部门执法手段落后，对相对人缺乏足够的强制及制约措施，造成执法办案难度大，并承担了较大的执法风险。但我们绝不能为了惩罚违法份子，就去侵犯、甚至剥夺公民及法人的合法权益，违法行政、野蛮执法。只有努力提高自身法律素质，用活现有法律法规，才能降低执法风险。做到以保障自身有效依法行政与保护公民、法人和其他组织的合法权益为重，处罚与教育并重，文明规范执法，为我国畜牧业长远发展及人民群众吃上“放心肉”保驾护航。