农村换届选举存在问题及对策

当前农村换届选举存在问题及对策研究

内容提要：村民委员会选举是我国社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一。党的十七届三中全会把“农村基层组织进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”列为本世纪头二十年农村改革的目标任务，明确提出“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”的任务要求，对进一步发展农村基层民主政治建设提出了新的更高要求。村民委员会选举是村民自治的基础、前提,是村民行使民主权利、参与民主管理和民主决策的制度性主渠道。村民委员会选举的成功与否直接关系到村民自治的质量，没有民主选举，就没有其余“三个民主”,民主选举是农村基层民主政治建设的起点，关系到农村基层民主政治建设能否顺利推进。从1988年6月《村民委员会组织法》颁布试行、1998年11月修订实施以来，除广东、海南、重庆等少数地方外，全国绝大多数农村已进行了7次以上村民委员会换届选举，各地村民委员会选举普遍进入了规范化阶段。村民委员会选举正在推动中国民主政治向前发展。但当前我国农村村民民主选举在新的历史时期又面临着一些比较突出的问题，受到诸多因素的影响和制约，出现了诸如贿选、暴选和操纵选举等现象，在一定程度上影响了中国农村基层民主政治建设的步伐。因此，系统地分析村民民主选举现状及影响因素，从而提出进一步推进村民民主选举的对策建议，这对于扎实推进中国农村基层民主政治建设无疑具有重要的理论价值和现实意义。

关键词：村民委员会 选举 问题 对策

一、村民委员会与村民委员会选举

（一）村民委员会的性质

1、村民委员会是法定的村民自治组织

我国《宪法》第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”根据以上规定，可以看出，我国的村民委员会性质是由国家法律所明确规定的。

2、村民委员会是基层群众性自治组织

我国村民委员会是在人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中，在全国农村逐步建立起来的。1985年2月，生产大队管理体制的改革在全国全部完成，村民委员会在农村普遍建立起来。村民委员会具有以下三个特点：一是基层性。村是我国农村最基层的单位，是村民长期生产、居住、生活的单位，跟村民关系最直接、最紧密。一个村就是一个小社区，村民们在社会生活中有着共同的利益和要求。村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立，具有基层性的特点。二是群众性。表现在村民自治的主体是本村村民，本村村民都有权参加村民自治。村民委员会由村民直接选举产生，不得任命、委派和指定产生；村民委员会成员来自于本村村民，享有选举权的本村村民都有机会被选为村民委员会成员；村民委员会成员不脱离生产，既从事劳动生产，又从事村民委员会的工作；村民委员会代表和维护村民利益，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；村民委员会进行工作时走群众路线，坚持说服教育。三是自治性。村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构。由村民组成的村民会议（村民代表会议），讨论决定涉及村民利益和村民普遍关心的事项，村民委员会向村民会议（村民代表会议）负责并报告工作。办什么，不办什么；先办什么，后办什么，如何办理，由村民自己决定。对于村民自治范围内的事项，任何组织和个人都不得干预。这三个方面更加充分地说明了村民委员会是基层群众性自治组织。

（二）村民委员会选举

1、村民委员会选举的涵义与特点

村民委员会选举，是指村民依据《宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）和有关法律选举产生村民委员会主任、副主任和委员。

村民委员会选举制度除了具有选举制度所共有的一般特征外，也有其自身的独特特点，主要包括以下四个方面：选择性、直接性、竞争性以及秘密性。村民委员会选举制度的选择性，是指根据村民委员会选举制度的安排，选民作为权利的主体，享有比较充分的选择权，从而能够自主地、不受干涉地实现自己的意志。选民的选择权贯穿选举的全过程，包括选民对选举主持机关的选择权，对初步候选人、正式候选人的选择权，对监票人、唱票人、计票人的选择权，对当选者的选择权，对任期内村民委员会成员的重新选择权等等。直接性，体现在直接提名候选人、直接投票选举、直接

罢免三个方面，不得由乡镇政府和其他组织任免村民委员会成员。竞争性体现在两个方面：一是差额原则；二是竞争的规定。《村民委员会组织法》规定：候选人的名额应当多于应选名额。在差额的基础上，法律允许候选人之间进行公开、公平的竞争。秘密性是指采取不为他人所知投票指向的方式进行选举。也就是说，选民投了谁的票，不投谁的票，投的是赞成票，还是反对票，弃权票，只有他自己知道。我国的选举制度基本都规定了无记名投票，但是，村民委员会选举制度与各级人大代表选举制度或党的选举制度不同的一点就是在选举时设立秘密写票处，这一点就进一步发展和完善了无记名投票原则。

2、村民委员会选举的作用与意义

村民委员会选举制度是我国广大村民实现自治的重要途径，是宪法中的人民主权原则在农村政治生活中的具体体现，对保障村民自治、发展农村基层民主发挥了重要作用。

一是村民委员会选举是建设社会主义民主政治的基本内容之一。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是中国特色社会主义的重要组成部分，实现人民当家作主是我们党管理国家和事务的根本途径。村民委员会换届选举，就是充分尊重广大村民的民主权力，还权于民，由村民直接选举村民委员会组成人员。可以说，换届选举的过程，也是组织广大群众学习党的有关法律政策，进一步推进基层民主政治建设的过程。通过村民委员会换届选举，使村民代表会议制度广泛建立，村级民主管理、民主决策、民主监督的力度进一步加强。村民参政议政有了组织和制度上的保障，使农村的难点、热点问题得到较好解决。在换届选举结束后，各地在建立健全村民委员会下属委员会及村民小组组织的基础上，依法建制，以制治村，修订完善了村民自治章程及村规民约、村务公开等民主自治制度以及经济、社会发展规划和各项工作制度，使村务民主管理、民主决策、民主监督为主要内容的村民自治活动向制度化、规范化方向发展。

二是村民委员会选举是稳定农村、发展经济的基本保证。我国是一个农业大国，农村的政治民主化进程，直接关系到农村的稳定、经济的发展乃至整个国家的稳定。随着改革开放以来村民委员会选举的大力开展，农民政治参与范围和程序逐步扩大和提高，农民的民主意识逐步增强，农民的各种利益关系逐步得以调节，为农村经济的发展创造了有利的条件，这就要求村“两委”必须坚持两手抓，一手抓经济发展、一手抓村务管理，围绕农业增效、农民增收、农村稳定这个大局，立足实际，抓紧落实任期目标，积极调整农业结构，完善农业服务体系，努力举办各种公益事业，为农民群众办实事、办好事。同时，积极鼓励广大农民群众直接参与和管理本村事务，这样，在村民自治过程中，各种矛盾才能缓解，社会秩序才能好转，进而有效地促进农村经济发展和社会稳定。反之，就会破坏农村社会稳定，损害基层民主政权建设，最终影响农村全面建设小康社会的进程。

三是村民委员会选举，是新时期全面加强党的执政能力建设的重要内容。村民委员会是村党支部直接领导下的村民自治组织，担负着组织广大群众发展经济、增加收入、维护社会稳定的重要任务，同时也是党的路线、方针、政策在农村的具体贯彻者、

实践者和推动者，其领导水平和工作水平如何，直接关系到党的路线、方针、政策在农村的贯彻落实，“基础不牢、地动山摇”。党的十六届四中全会提出要全面加强党的执政能力建设，其中关键一条，就是把加强基层组织建设作为提高党的执政能力的基础性工作来抓，进一步夯实党的执政基础。随着改革开放逐步深入，特别是体制转型的撞击，人们的思想意识、文化观念、价值取向都发生了很大变化，再加上过去行政命令等一些不恰当的作法，使村级组织许多长期积淀的矛盾不断凸现，譬如村级债务如何化解、公益事业怎样来办、村级干部队伍积极性如何调动等等。解决不好这些问题，就会严重影响党和政府在广大群众中的威信。因此，通过村委换届选举工作，真正把那些政治上靠得住，工作上有本领，作风上比较硬的优秀人才选拔到村级领导层，有利于巩固和提高农村基层政权的凝聚力、战斗力和创造力，为全面建设小康社会提供组织保证和人才支持。

四是村民委员会选举是构建社会主义新农村的前提。党的十六届五中全会提出了建设生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村的战略目标。建设好社会主义新农村，关键在选好村“两委”班子，村党组织和村民委员会是农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心，肩负着建设社会主义新农村、带领农民群众全面建设小康社会的繁重任务和重要责任，其作用发挥得如何，直接关系到新农村建设的成败。当前，“三农”工作是全党工作的重中之中，党的十七届三中全会对新形势下推进农村改革发展又作出了明确部署，在这种背景下，村民委员会在经济建设、精神文明建设、政治文明建设中将担任重要的角色，如何组织、引导农村广大党员、群众参加村民委员会换届选举，把群众信任、能够带领群众共同致富的优秀人才选进村级班子，直接关系到社会主义新农村建设的成与败。

二、村民委员会选举存在的主要问题

《村民委员会组织法》颁布实施12年来，作为村民自治重要内容的村民委员会换届选举工作，从整体实践看，在组织指导上越来越严密，在程序操作上越来越规范，取得的成效也是越来越明显。但随着农村经济社会的不断发展和村民委员会选举活动的不断深入，村民委员会选举工作也暴露出一些问题，值得深思。

（一）村民民主意识淡薄问题

主要表现在：一是对选民登记不重视。例如《河北省村民委员会选举办法》第九条第一款规定：“有选举权和被选举权的村民，一般应当在户籍所在地的村进行选民登记”。但从实践看，全省村民委员会换届选举，村民主动到村民委员会或选区选民登记站进行登记的极少，都是由选举工作人员对照户口薄或原选民登记册登记，把选民登记变为了登记选民，村民根本没把自己的权利当回事。二是对投票选举不重视。有的选民不珍惜自己的民主权利，在选票上乱写乱划；有的选民谁给好处多就选谁, 有的甚至一包香烟、一桶食用油就出卖了自己的权利；有的候选人看到选举结果对自己不利，就千方百计阻挠选举，甚至捣毁票箱、撕毁选票、破坏选举。

（二）宗族因素对选举影响问题

主要表现在：一是选民宗族意识强烈。俗话说“朝中有人好做办事”，许多村民

普遍认为“自家人”当选总比“外姓人”当选好。因此，在竞选开始时，只要有“自家人”被列为候选人，不管其资历、素质、能力高低，肯定会上下齐心投他一票。二是竞选人宗族意识强烈。从近两届换届选举情况看，换届双方都会在选举前成立所谓的宗族或派性“智囊团”，竞选人或竞选团队会根据宗族亲疏分析票情，将选民分为“至亲铁杆”、“冤家对头”及“中间派”三类，并采取各种方式游说本族选民、收买中间派选民，以达到高票当选的目的。这样，村中的大姓宗族在竞选中往往处于“领导”地位，当选的可能性就很高。以村民中的姓氏因素为例，如河北怀来县某镇一个村庄共包括15个姓氏，其中，刘、丁、梁、高为排前四位大姓。据了解，该村自1945年新政权建立以来，党政负责人皆出自这四大姓。又如这种宗族派性的影响还渗透到选举准备阶段（推选村民代表时），如本人所在的石家庄市某些城郊结合村，为了保证大族、大姓能当选，一些人从划分选区、推选代表时就大做文章，有的是以几个主要姓氏家族分布划分选区，且把一些小姓家族零散的分布在大姓其中，这样小姓家族无论怎么投票也不能被推选上当代表，当然也就对某些事权无发言、表决权。这种情况绝非偶然，而是一个非常普遍的现象。由于村民委员会成员对选民负责，而投自己赞成票的选民基本上为本家族成员，这就形成了家族内一人掌权，全族受益的局面，而小姓家族因无缘染指权利，其利益得不到保护，使民主变成了少数人的或者少数家族的民主。

（三）候选人竞选行为不规范问题

候选人竞选行为不规范主要表现在存在不同程度的“贿选”现象。关于村民委员会的“贿选”，民政部界定的含义为：候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或其他利益收买本村选民、选举工作人员或其他候选人的行为即为贿选。当前贿选主要表现在以下几方面：一是贿选形式由过去的请客吃饭笼络感情、走家串户、许愿帮忙、公开承诺为民办事，转向实物贿赂、现金贿赂。如2003年山西老窑头村村主任230万竞选“村官”的事件曾在全国引起广泛关注与思考。同样，河北省涉县更乐镇上巷村村民在2003年第六届村民委员会换届选举期间，擅自动用村办企业资金360万元，以不正当的方式拉选票，严重扰乱了选举工作的正常运行。二是贿选手段由“明贿”转向“暗贿”。为了规避风险，许多竞选者自己不亲自出面，往往由其亲朋好友上阵拉票行贿，如我省石家庄市某村候选人在选票上做特殊记号，只要一唱票就能知道谁投了自己，投票结束后，亲朋好友会采取隐蔽的方式立即与选民进行交易兑现。三是贿选现象呈多发性态势。以前贿选现象主要发生在城市近郊经济富裕、宗族矛盾比较突出的村，但随着城市经济发展，特别是许多村因拆迁改选、道路规划、土地开发等征用土地的机会增多，村级集体资金大幅增加，许多村民看到了实权和实惠，加上少数人贿选成功产生的“扩散”效应，导致相互效仿，愈演愈烈，呈现蔓延趋势。四是贿选金额异常膨胀。从全国各地选举情况看，都存在着不程度买卖选票现象，每张选票的价格也从原来的几十元上升到上百元、上千元甚至上万元。如我省承德市某村两个村民委员会主任候选人为了在选举最后阶段能够胜出，将一张选票的价格就抬高到5000元。

（四）部分乡、村组织不能主动适应农村基层民主政治建设的要求

主要表现在：一是部分乡（镇）领导认识存在偏差。如：有的认为，在中国农村实行直接、差额选举，容易把好村搞坏，差村搞乱，会引发新的不安定的因素，搞不好还会对乡镇的换届选举乃至县级的选举产生许多负面效应；有的认为村民选上来的干部只替群众说话，对上不负责，村干部不会再像以前那样听话了，今后的工作很难在村完成。二是乡（镇）对换届选举工作指导不力。有的乡（镇）对于村情掌握不准、对选举政策掌握不细、对于苗头性问题处置不果断，或处理问题时带有倾向性，不能公道处事；有的乡（镇）指导换届不实、不细、致使一些村换届程序不严格、选举现场混乱，造成一些村的小事变大事、个别人上访变成了群众集体上访，甚至越级上访，影响了换届进度和信访稳定。三是有些村党组织对选举工作心存顾及。有些村党组织担心换届选举会造成村“两委”新的矛盾，给工作带来诸多不利因素，同时，受家族势力、宗族势力甚至黑恶势力及狭隘的经济利益影响，在选举中存在间接干预选举问题，从而影响基层政权的稳定。四是有些村民选举委员会成员对选举法律法规学的不细、不实，不够熟悉选举程序和方法，在组织选举时组织不够严密。如有的地方选民登记时间不足20天；提名候选人时用户代表的形式而非全民投票；有的选举委员会工作人员在办理委托投票、选票发放、认定选票真伪、唱、计票过程中出现失误不能及时发现，引起群众颇多异议，对选举结果持怀疑态度。虽然得到及时纠正，但在群众中造成一定的不良影响，影响了换届选举顺利进行。

三、村民委员会选举制度产生问题的原因

（一）法律法规相对滞后

1、现行法律难以适应当前村民委员会换届选举发展要求

目前，适用我国村民委员会选举的法律有《村民委员会组织法》和各省实施《村民委员会组织法》办法及各省《村民委员会选举办法》（简称“一法两办法” ）。从实践看，由于各省省情不同、村情不同、村民意愿不同，很难用现行法律解决变化发展中的全国农村换届选举工作。主要表现在：一是规定不明确，操作不易执行。如（1）对直接提名的村民委员会候选人的条件不明确，导致部分地方村民委员会换届选举将不具备候选人资格的人选上；（2）对贿选、干扰、破坏选举等界定及处理不明确，在实际操作中基层难以把握，导致群众上访事件时有发生，影响了党群、干群关系；

（3）对被提出罢免的村民委员会成员的申诉程序、时效规定不明确，导致村经济社会发展不稳定。二是选举的程序步骤繁苛，选举成本过高。村民委员会选举程序，是我国目前所有选举方式中程序最为复杂的。一个最顺利成功的村民委员会选举过程，从开始到选举成功，理论上讲也至少需要30多天时间，期间需要经历推选选委会、选民登记、提名候选人和投票选举几个关键环节，需要召开3次以上的村民会议（村民代表会议），在当前农村人口外出流动频繁的情况下，召集相关村民会议十分困难，一些地方不得不采取集体发放误工补贴的方式来提高村民的参选率。另外，选举期间进行宣传动员，组织人员培训，印制选票、选民证，制作票箱，张贴标语、悬挂条幅等都需要很大的成本。三是刚性措施缺乏，选举违法行为难以处理。由于《村民委员会组织法》实施过程中缺乏有效衔接配套法律和司法保护，村民委员会换届选举时遇到宗派、黑恶势力干扰，出现打、砸、抢、撕扯票箱、打击报复甚至流血事件，一些

农民群众为了维护自己的权利，不得不走上了信访这条路，成为影响社会治安和社会政治稳定的不利因素。

2、地方配套法律法规不尽完善

中央层面的立法缺乏对行政主体侵害村民选举权利的救济制度和法律责任的规定，在一定程序上导致了地方立法亦然。应该说，村民委员会选举中大量适用的是省级选举法规，但一方面，省级选举法规的规定只能在现行法律框架内进行制度设计、不能够突破现有的最高《村民委员会组织法》等法律规范的精神和原则，因此难以发挥其应有的作用；另一方面，现行的省级法规是基于当地的村情设定，因此，会形成一种行为在A省可能合法而在B省则不合法或者在A省只受这种处罚而在B省则受他种处罚的局面，造成全国法制不统一和适用上的混乱，且这些法规本身又存在许多局限性及不合理之处，亟待完善。

3、配套法律法规不够健全

目前，对于破坏选举，我国刑法第256条规定了破坏选举罪，但该条只把乡镇人大的选举纳入了调节范围，而没有把村民委员会选举列入其调节范围。也就是说，在村民委员会选举中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨碍选民自由行使选举权和被选举权，至少我国的刑事法律将对其束手无策，无法对其定罪量刑。另外，我国现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》以及党纪、政纪处罚条例等也都没有涉及到对村民委员会选举违法行为处理的明确规定。

（二）经济利益影响

1、对选民参与选举的影响

当前，农村集体经济发展程度高低已对村民委员会选举产生至关重要的影响力。从实践看，越是经济发展好的村，村民选举的积极性就会越高，因为他们清楚地认识到自己手中神圣的一票，直接影响到选民能否选出一个能带领群众真正致富的当家人，进而影响到全村经济、社会发展前景。村里富裕了、安定了，村民从中就会多多受益，进而获得更多的利益分配。反之，经济发展落后的村，特别是一些负债累累的村，村民参与选举的积极性就很低，因为谁当选都很难在短时间内改变村里面貌，更谈不上给村民更多好处利益，间接地对参与选举产生消极影响。

2、对候选人的影响

随着农村经济社会的不断发展，特别是一些经济较为活跃、存在征地拆迁的地方，候选人的竞争就会异常激烈，归根到底，还是出于经济利益的考虑。只要当选上村干部，特别是村里主要干部，不仅可以得到一定的工资及补贴，还可以利用职务上的便利扩展、延深自己的经济利益。通过走访调查发现，现在一些经济发展较好的村，村干部（主要是村支书记或村主任）或多或少都有以自己名义注册的公司或企业，究其根源就在于村支书或村主任直接掌握着村里大大小小的财权、事权，且这种权利在目前农村基层民主实践中并未缩小，反而有所膨胀。当了干部之后，手中有权了，认识人层面也广了，在发展本村经济的同时，顺便发展自己的事业（美其名曰是为了发展本村经济而兴办公司或企业），这样可以一举两得，还不容易被人发现。这也就是为

什么经济发达的地方候选人竞争激烈的一个主要诱因。

（三）宗族派性影响

1、宗族势力大小成为村主要干部竞选的重要筹码

从实际情况来看,特别是南方一些地方，如湖南、浙江、广东、江西等地的农村，村主要干部，尤其是村支书或村主任, 大都来自大姓家族，而其他当选的村干部则大多是大姓家族为了平衡其他姓氏家族的一种产物,这种平衡主要是以族际之间的实力对比为主。一般情况,在单姓村或以一姓为主的村,通常大姓当主要干部；两姓或两姓以上的势力相当的村村干部则大多由两姓共同担任。有些村即使是小姓人当了干部，幕后大多还是由大姓把持，类似于“垂帘听政”。

2、村民投票多以宗族关系为第一纽带

宗族作为松散型的社会群体，各成员的群体认同感往往在与外部其他群体的冲突中不断地得到强化。在村级选举中，由于各方面的利益纠葛,原来相对松散的宗族会以几个主要候选人为核心，形成一个或几个不同的群体。而血缘关系自然是维系这种群体的重要纽带。由于村民民主意识和文化素质的局限性，村民们的选择往往是由与自己利益关系大小和血缘关系的远近来决定的。许多村民本能的把本族人能当上村干部看作是宗族的荣耀，认为由本宗族的人当了村干部会给本宗族带来方便和实惠，所以，极力游说本族其他村民将选票投向本族候选人。

3、宗族势力范围直接影响村干部“政治前途”

按照《村民委员会组织法》的规定，在村民委员会选举中政府不直接干预候选人的提名。村民委员会的换届选举基本上采取了先提初步候选人，再选正式候选人，然后再实行差额选举的形式，从而村民在村民委员会选举中有了更大的选择权力，因此村民投票对候选人的当选至关重要。在竞选过程中, 各竞选者都会以血缘关系（宗族关系）为纽带各打各的“亲情牌”，谁背后的宗族势力大，谁就有更大地把握获胜当选。可以这样讲，在一些村,村民委员会成员选举，与其说是干部之间的实力之争，不如说是宗族之间的实力之争；村干部的进退去留，与其说是工作的需要和个人的意愿，不如说是其所代表的宗族势力范围大小。

（四）监督机制不健全

1、行政监督不够，基层政府和职能部门监督约束不顺

一方面，由于党委政府涉农部门较多，存在多头管理，职能交叉，运行机制不顺畅，缺乏强有力的组织领导，对村民委员会选举工作又是指导关系而非领导关系，因此监督多、纠错少，许多农村遗留问题，如农村征地拆迁赔偿、集体财产管理不规范、土地计生政策执行不到位，引发村民委员会选举信访案件有所上升。另一方面，由于目前农村治理方式由传统行政命令向村民自治、依法指导转变，在这一过程中一些基层政府和职能部门也出现了一些工作上的不适应，个别地方还以实行村民自治、村民选举为由，放任了对村民委员会干部的监督约束，导致了基层干群关系的紧张。

2、司法监督不足，违法行为难以得到制裁

由于现行的《村民委员会组织法》和绝大多数有关的地方性法规都没有司法保障制度的规定，从而不能成为全国各级司法机关广泛进入村民自治各个领域、解决村级

民主监督各种争议与冲突的直接法律依据，进而形成了事实上的“有法可以不依，违法很难必究”的困境。

3、民主监督乏力，村民对村干部的监督流于形式

当前村民自治工作中，较之村民委员会民主选举的影响相比，民主决策、民主监督和民主管理在各地实行的还很不到位，村级规章制度还很不完善。如：村内重大事项该召开村民会议（村民代表会议）的不召开，而用其他形式的会议代替；一些需要向群众公开的村务财务，仅仅公开形式，而不公开明细；应该由群众作主决定的事情，村“两委”擅自作主，甚至违背民意、践踏民权，搞一言堂，严重影响了党群干群关系，也使村民对村干部的监督流于形式。

四、加强和改进村民委员会选举的对策

（一）建立、完善相关法律法规

1、尽快制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》

尽快制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》是进一步规范和保障村民民主权利，促进农村基层民主和农村三个文明建设发展的法律基础。在制定该法时要对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏村民委员会换届选举的行为以及启动罢免程序等方面进行明确规定。特别要对黑恶势力和地下宗教活动扰乱、破坏选举的现象以法律形式明确惩戒机关，加大打击力度。

2、进一步完善《中华人民共和国村民委员会组织法》

一是延长村民委员会任期，改三年为五年。时间与县、乡人大代表换届选举同步，减少选民和村干部的的厌选情绪，节省选举成本。二是确定村民委员会主任、副主任连选连任的届数。若每届任期五年，连续任职以不超过三届为宜。村民委员会干部的任职时间过长，虽然有保持工作连续性等有利方面，但也容易出现家长作风、以权谋私、固步自封、凭老经验办事等问题。三是缩短选举的时间。根据村级选民的相对稳对的特点，从公布选民名单到正式选举可规定为10天。四是对村干部辞职作出规定。特别是对不辞而别或无故连续离岗一个月以上不参加村民委员会工作的视为自动辞职。五是明确界定“贿选”，加大惩罚力度。通过立法解释或司法解释的形式取代没有法律效力的民政部的通知，对贿选的起止时间、贿选人指向、贿选标的额、调查认定机关及贿选处罚力度等进行详细规定。

3、进一步修订完善相关配套法律法规

针对选举中出现的新情况、新问题，建议将现有的刑法和三大诉讼法（行政、民事、刑事）等法律加以修改，使其扩大到适用于村民委员会选举，尤其是将破坏选举的违法行为，从认定到处理做出明确的规定，以解决因法律法规笼统造成的无法可依问题。

（二）进一步加强“四个民主”

以“四个民主”为主线，切实加强村民自治，是加强村民自治组织建设的基本途径。

1、进一步加强民主选举

村民委员会实行直接选举，是农村基层民主政治建设的基本特征，也是实行村民

自治的前提。要把民主选举工作做好，就必须认真贯彻实施《村民委员会组织法》和国家有关法律法规及政策文件。进一步加强民主选举，就是要严格按照法律和法规，组织村民按照法定程序直接选举村民委员会成员，真正把群众拥护的，思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村级领导班子。以我省为例，从1987年到现在已经进行了八届村民委员会换届选举工作，选举程序是一届比一届规范，参选率是一届比一届高，直选面一届比一届大。这些年的实践证明，切实把民主选举工作做好，就要搞好宣传，把知情权交给村民，把推选村民选举委员会的推选权交给村民；要搞好选民登记，把选举权交给村民；把候选人的提名权交给村民；把选举日的投票权交给村民。

2、进一步加强民主决策

村级民主决策是依法实行村民自治的核心，让村民直接参与民主决策，是保证村民行使权利的核心内容。只有坚持民主决策，农民当家作主的权利才能落到实处。村民能否直接参与民主决策，参与程度如何，是检验《村民委员会组织法》及国家有关法律法规、政策文件是否得到贯彻落实好坏的一个重要标志。进一步加强民主决策就必须让村民有更多的机会参与民主决策。一方面要扩展民主决策的范围，把一切涉及村民切身利益的重要事务，如确定土地承包转让形式、划分宅基地、社会治安等都交给群众议定；一方面落实民主决策的措施，如定期召开村民会议、村民代表会议，进一步规范村民代表推行、村民代表权利和义务、村民会议向村民代表会议授权等方面的规则和程序，完善村民会议和村民代表会议的议事规则，使民主决策成为一种经常性的工作，树立民主决策的权威。

3、进一步加强民主管理

村级民主管理是依法实行村民自治的重点，在农村实行民主管理，就是要让广大农民群众充分发挥自己的聪明才智，利用科学的方法和民主的手段，依据党的方针政策和国家的法律法规，管理本居住区域的公共事务和公益事业，有组织、有计划地开展各种经济活动和社会活动。广大农民通过民主管理，在村务活动中充分体现集体意志，提高科学管理水平，有效地防止个人专断。进一步加强村级民主管理，重点是完善村民自治章程和村规民约。要通过村民自治章程和村规民约等制度建设，把村民的权利义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚丧嫁娶、计划生育等方面的要求，规定得明明白白。村里制定和完善了有利于村民自治的有关制度，村民参与民主管理就有章可循；村务活动照章办事，村级民主管理就有了可靠的保障。同时，要切实加强村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督意识，不断完善和拓宽民主管理的办法和渠道，使村民的各种社会活动和经济活动置于有序、规范的管理之中。

4、进一步加强民主监督

村民委员会对村里重大事务的管理和决策，是否真正符合广大村民的利益，是否体现广大村民的意愿，村民有权进行民主监督，这是《村民委员会组织法》赋予广大村民的一项重要权利。广大村民把领导全村事务的权力交给了自己选举的村民委员会成员，为了防止其滥用权力，对他们实行民主监督是十分必要的，也是完全应该的。

进一步加强村级民主监督，一是要继续深化村务公开民主管理工作。村务公开要做到“五有”，即有村务公开栏、有村务公开监督小组，有村务公开责任形式，有村务公开时限，有村务公开反馈意见处理结果。并要根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）文件精神，努力做到村务公开的内容、形式和程序“三个到位”，重点推进财务公开。财务公开的内容包括各项收入支出、各项财产、债权债务、收益分配、土地承包、救灾款物发放等情况。要紧紧围绕农民群众长期关注的财务收支及其执行情况，及时、全面、准确地予以公开，接受群众监督和质询。二是要对新上任的村级班子成员实行目标承诺制，即对当时选举时竞职演说稿提出的规划，逐条逐句的落实兑现情况，并将结果张榜公布，凡不履行承诺的，要求其限期改正，限期不改正的建议其自动辞职。三是要建立健全农村财务管理制度。进一步规范农村集体财务收支审批程序，对各项开支实行“一枝笔”签字，同时完善民主理财小组成员推选产生方式，由民主理财小组严格把关，实现开支双重把关。四是建立健全干部评议制度，强化村干部激励约束机制。民主评议村干部要采取村干部述职和村民无记名投票的方式进行，每半年进行一次，评议结果分为优秀、称职和不称职三个档次，并将评议结果与村干部的使用和工资（补贴）标准直接挂钩。对连续两次被评为不称职的村干部，根据其在村中职务，分别按党内有关规定或《村民委员会组织法》有关规定处理。

（三）逐步减少宗族势力影响

1、加强政治思想法律法规宣传教育

一是通过灌输党的“十七大”以来的文件精神、社会公德、思想品质等知识，教育农村广大干部、群众诚实守信，以社会公德为准绳，培养良好的道德品质，正直无私、提高政治素质。二是利用普法宣传教育活动，大力普及《村民委员会组织法》等法律法规的宣传，提高农民群众的民主法治观念和有序参与基层民主政治的能力，特别要加强对大村大姓选民的宣传力度，使其消除宗族、家族思想。在宣传时，要重点向广大农民群众介绍什么是贿选及法律对贿选的处罚规定的理解，强化选民的法治意识，帮助农村干部、群众加深对有关村民委员会选举的相关法律法规的认识，全面、准确掌握其精神实质，自觉知法守法，并运用法律手段规范自己的行为，不为金钱所动，公平地对待每一位竞选候选人。

2、改进宣传介绍办法，切实保障选民的知情权

一是要拓宽宣传介绍范围。宣传不能只限于在村民小组会议上介绍，必须进村入户，采取群众喜闻乐见的多种形式，进行系统的宣传教育。二是要延长宣传介绍的时间。不仅要在提名候选人时进行介绍，而且要在酝酿协商、确定正式候选人阶段，直到投票选举日前一天，都应该利用各种机会和形式进行宣传介绍。三是要扩大宣传介绍的内容。不能只限于介绍候选人的年龄、性别、工作简历等基本情况，而要如实介绍候选人的政治表现、工作能力、参政水平等方面的情况。四是要改进宣传方法。不能只限于张榜公布名单、印发或广播候选人的基本简历，还应该提倡候选人与选民直接见面，当场回答选民提出的问题。如有的地方，推行竞选演说办法，让候选人在选举大会上发表竞选演说，这样有利于增强选民对候选人的全面了解，有利于消除宗族

势力干扰选举，有利于选民在听其言、观其行之后，对候选人进行全面评估，在相互比较之中，理智地做出选择。

3、严格规范选举各个环节和程序，严防“暗箱”操作

实践证明，在村级换届选举中，只要严格按照国家法律法规和地方性法规办事，就能保证换届选举工作顺利进行，否则就容易出现差错，引发种种问题。因此，为科学规范投票程序，保证每一位选民的民主权利，避免宗族黑恶势力操纵选举，在选举中应重点做好以下几方面工作：一是严把选举程序关。要严格按照《村民委员会组织法》、地方性村民委员会选举办法规定以及省、市文件精神，做好换届选举各个环节的工作。二是做好村民代表推选关。要引导选民把各村民小组中有威望，素质高、办事公道的人选为村民代表。三是做好候选人提名关。要教育和引导广大选民正确行使民主权利，把公道正派、作风务实，想为民办事、能为民办事的优秀人员推选为村民委员会成员候选人。提倡把村党组织领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，并注重女性候选人的提名。四是做好选举大会组织关。正式选举时，乡(镇)党委要派出精干力量予以配合，村选举委员会要积极组织选民到指定地点参加投票，当场领票、写票、投票，集中唱票计票，当场公布选举结果，确保参选率。要严格控制委托投票的数量，规范代写选票，严禁使用流动票箱投票。要认真做好选票的讲解、发放工作，耐心细致地解答村民疑问，提高选票的有效率。为保证选民意愿不受干扰，选举会场要设立秘密写票处。选举大会的工作人员应当由村民代表会议推选产生，并在选举大会现场宣布。村民委员会成员候选人及其直系亲属，不得成为选举大会的工作人员。

（四）实行目标管理，建立监督机制

1、建立健全县、乡、村三级领导目标管理体系

做好村民委员会换届选举工作，关键在县（市、区）委，具体操作在乡（镇）党委与村党支部。江泽民总书记多次强调“基础不牢，地动山摇”。在换届选举期间，要强化县、乡、村三级党组织的领导地位，形成一级抓一级、一级促一级、一级带一级、层层抓落实的工作格局，为换届选举工作的实施提供坚强的组织保证。一是实行县级领导分包责任制，保证选举工作按照上级精神认真落实。换届期间，包村领导要深入分包村，帮助查找、解决问题，帮助制定换届方案，做好群众的思想工作，到选举现场指导工作，确保难点村平稳换届，推动整个换届工作的顺利进行。二是切实发挥乡（镇）党委直接领导和具体指导的作用。要明确乡（镇）党委书记是第一责任人，主管副书记是直接责任人，人大主任是执法监督人，同时实行乡（镇）领导干部包片、一般干部包村责任制。乡镇换届选举工作领导小组要结合实际，制定切实可行的工作方案，保证换届选举和农村各项工作两不误。选举前，乡（镇）要做好逐村的调查摸底，制定好工作预案，组织好村级业务骨干培训、村财清理和审计等准备工作，并组织力量驻村指导，具体研究新情况、解决新问题。三是由县级选举机构制定选举工作目标细化方案，对各乡（镇）换届工作进行细化分解，明确责任单位、责任人、责任内容、责任时间，并定期以简报形式进行通报。

2、依法责权定位，明确村级“两委”职责

村党支部与村民委员会的关系是我国政治生活中党政关系的自然延伸，要处理好村党支部与村民委员会的关系就必须依法责权定位，明确二者的关系。一是要科学合理划分职权与职责，处理好党的领导与具体执行村务的关系。村党支部是农村的领导核心，是政治领导、组织领导和思想领导，主要宣传党的方针政策，管理好党务工作和村党支部自身的建设。这就决定了村党支部不能代替村民委员会直接管理具体的村务。但村党支部应该督促村民委员会依法实行自治，并通过村民会议或者村民代表会议形成的决议，监督村民委员会贯彻落实，监督村民委员会和村民委员会干部的工作。二是要增强农村党的基层组织执政能力，提高村民自治组织的自治能力。村党支部要根据党的方针政策进一步加强建设力度，改进领导方式，提高领导水平和执政能力，以适应基层民主政治发展的要求。村民委员会则要增强党支部领导的观念，自觉地接受和依靠村党支部领导。村党支部要善于对村里的重大事项做出正确的决策，做好思想政治工作，使村民委员会和村民自愿接受这些决策并付诸实施；同时，村党支部及所有党员要发挥模范带头作用，积极宣传党的方针政策，宣传国家法律法规，引导村民自治健康有序地发展。村党支部不能包揽一切，不能直接包办法律规定属于村民自治范围内的事情，也不能认为“事不关已”，无所作为。作为村民自治主体之一的村民委员会不仅要树立依法自治的意识而且要牢固树立“坚持和加强党的领导”的思想意识，不断增强自觉在的领导下开展工作的政治觉悟。

3、完善监督机制，推进基层民主选举健康发展

推进基层民主选举健康发展最重要的环节就是建立健全符合农村选举实际的监督机制。一是进一步加大县、乡人大代表的监督。可以通过公布监督举报电话、设立投诉举报信箱、在指定网站留言等形式，对村民提出的问题，在调查核实的基础上给予认真回复。对选举中出现的违法违规问题，人大代表要及时督促有关部门进行查处与纠正。二是建立村民委员会选举监督制度。选举前，村“两委”可通过村民会议或村民代表会议的形式，推选产生一批选举监督员，全程监督选举全过程，及时发现及纠正选举中出现的问题，避免引发群众的猜疑，真正做到公开、公平、公正选举。三是建立“选举观察员”制度。可聘请驻村的乡以上党代表、人大代表、政协委员和退休居村的国家干部、组织、民政、媒体记者及专家学者等组成“选举观察员”，对选举程序进行全方位监督。这样不仅可以使社会各阶层更多的了解农村基层民主，而且还能对村民委员会选举工作实施有效监督，提高选举的民主程度和选举质量。四是引入司法公证制度。为保证村民委员会选举过程依法、公开、透明、规范、有序进行，建议在选举期间，将司法公证制度引进到选举过程中，特别是对一些不依法依规办事的重点村、难点村引入司法公证制度，由公证机关对选举工作中的主要环节进行公证，不仅可以确保选举的每个程序和环节都严格依法依规操作，而且还能增强群众的法律意识。

总之，村民委员会选举作为中国最广泛的基层民主实践，无疑是当前中国农村社会一道最亮丽的风景线。它不仅推进了农村民主政治的发展，也对整个国家的民主政治改革起到了积极作用。但在村民委员会选举取得重大成效的同时，我们还应该清楚地看到选举中存在的一些不容忽视的问题，必须以科学发展观为引领，进一步强化村

级民主选举工作的组织领导、进一步完善相关法律法规、进一步健全完善监督机制，为基层民主制度有更加长远发展奠定坚实基础。

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