宪法规制地方立法权研究

作者：张淑芳

河南省政法管理干部学院学报 2010年02期

　　中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2009)06-0020-06

　　宪法规制地方立法权既是宪法的基本功能，又是宪政制度的组成部分。综观各国宪法典，不论单一制国家还是联邦制国家，几乎都无一例外地牵涉到地方立法权问题，例如《日本国宪法》第94条规定：“地方公共团体有管理财产、处理事务及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例。”[1]《德意志联邦共和国基本法》第70条规定：“各州在本基本法未赋予联邦以立法权的范围内，有立法权。联邦和各州之间权限的划分由本基本法关于专有立法权和共同立法权的条款决定。”[2]所不同的是在联邦制国家的宪法典中有关地方立法权的规定相对宽泛一些，而在单一制国家的宪法典中则相对具体和严格一些。我国作为单一制国家，应当说，宪法典关于地方立法权的规制必须选择具体和严格的模式，这与其对中央立法权的规制形成鲜明对比①。2000年制定的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对地方立法权问题作了一些细化，显然，其有明显的弥补宪法规制不足之立法意图。那么，是否可以说《立法法》关于地方立法权的规制就解决了宪法与地方立法权的关系问题，回答是否定的。即是说，宪法对地方立法权的规制不论从理论上，还是从实践上都不因《立法法》的制定而成为一个无须解决、无须探讨的问题。恰恰相反，宪法与地方立法权的关系在《立法法》制定以后更需从诸多层面予以探讨，正是基于这样的考虑，笔者拟在本文对宪法规制地方立法权的若干理论与实践问题予以系统探讨。

　　一、地方立法权不能对应宪法的表现

　　所谓宪法规制地方立法权是指通过宪法典则对地方立法权的运行做出规范，以使地方立法权在宪法的统摄下运行并达到地方立法相互之间的一致以及地方立法与中央立法的统一。具体而论，宪法规制地方立法权包括这样一些具体含义：一则，宪法应当作为地方立法权行使的基本原则。地方立法权的行使必须在有关的法制原则下进行，包括地方立法选项的原则、地方立法规制程度的原则等，这些原则在宪法的下位法之下有所体现是应当的，但是，宪法典无论如何都应当是地方立法权运行和行使的基本原则。一方面，这些原则可以体现在宪法对地方立法权规制的程序方面，即地方立法权应当依宪法确立的立法程序进行。另一方面，这些原则可以体现在实体方面，即宪法关于社会关系的设计等应当成为地方立法权权利与义务设定的准据。二则，宪法应当作为地方立法权的界域，或者作为地方立法权界域的确立依据。地方立法是与中央立法相对而言的，换言之，地方立法的存在是以中央立法留有适度空间为前提的。当然，这个空间的留有必须在宪法典则中有所确认，例如，我国宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”此条是地方立法存在的一个依据，但此条还不足以使地方立法与中央立法在界域上有那么清晰的表现，宪法典则中关于中央权力与地方权力划分便是这些界域划分的具体依据。此点也提醒我们宪法对地方立法权的规制有时存在于较为隐含的情形之下。三则，宪法应当作为地方立法权的规则。地方立法权的规则是地方立法权的运行不可缺少的，这些规则包括整个地方立法权运行中具体的程序准则和实体准则。如地方立法权行使中的备案规则、地方立法权不与中央立法抵触的规则等等。《立法法》虽然为地方立法的运行设计了较为具体的规则，但是，宪法中的行为规则即便没有直接反映到《立法法》中去，也必然是地方立法运行的行为规则。上列三个方面是宪法规制地方立法权的基本内涵。如果我们从这些内涵出发，分析我国地方立法权与宪法的关系，便可以看出，我国地方立法权还不能完全与宪法相对应，此种不对应从一个侧面反映了我国宪法对地方立法权的规制还存在一定程度的不足。笔者将地方立法权与宪法的不能对应概括为下列方面。

　　第一，地方立法的宪法依据不具体的不能对应性。地方立法的概念在理论界有两种理解，第一种理解是从广义上认识地方立法，依广义地方立法的概念，地方立法包括地方权力机关和地方行政机关两个机关的立法行为。前者指地方省级人大制定地方性法规的行为，后者指地方省级人民政府制定地方政府规章的行为②。第二种理解是从狭义上认识地方立法，依狭义地方立法的概念，地方立法仅指地方省级人大制定地方性法规的行为。笔者认为，地方立法作广义理解要比狭义理解妥当一些，因为，地方立法在法治实践中是有机地结合在一起的，进一步讲，地方性法规的制定和地方政府规章的制定虽然分属于两个不同的机构实体，但对于地方立法这一事物而言二者是一个事物的两个不同方面。正因为如此，《立法法》在对地方立法进行规范时对二者采取了大体上相同的处理方式。地方立法的存在必须有宪法上的依据，这是无须证明的。然而，在单一制的国家政权体制之下，地方立法的宪法依据应当是具体的，而不应当是抽象的。这个具体性与地方立法权的诸多方面是统一的，包括地方立法权的取得、地方立法权的客体、地方立法权的程序等。只有这样才可以说地方立法权与宪法具有实然的对应性，而就我国地方立法权的依据而论，其还不能完全与宪法对应。我们知道，我国宪法关于地方立法权依据的规定只有三个条文，即：第九十九条、第一百条和第一百零七条③。如第九十九条第1款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第一百零七条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”由此可见，第九十九条第1款和第一百条是对地方性法规制定权的规定，而第一百零七条第1款是对地方政府规章制定权的规定，这是目前宪法关于地方立法权依据的三个明文规定。从这三个规定看，其对地方立法权采取的是裁量式或一揽子的授权方式。所谓裁量式或一揽子的授权方式是指其仅授予地方省级人大和政府制定地方性法规和地方政府规章的广义权力，而没有规定这一权力在客体上和其他方面的依据。深而论之，宪法通过这三个条文实质上给予了地方省级人大和政府制定地方性法规和规章的一个空柜子，在这个柜子内，地方立法机关似乎有太多的立法空间。这个规定与单一制政权体制之下的宪政制度和宪政精神有很大的出入，而且从我国宪法关于中央机关的职权规定看，地方立法的依据应当是具体而明确的，如《宪法》第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”在笔者看来，此条是地方立法依据的大前提，依这个大前提限定了地方立法在依据上与宪法的具体关系形式。而目前的地方立法依据并没有由这个条文而得到合理推演。

　　第二，地方立法规范事项分散的不对应性。法制统一是单一制国家与联邦制国家区别的重要标志之一，基于此，我国宪法第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”1999年在宪法第十三条修正案中，对法治国家的概念作了进一步的拓展，该条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”显然，法治国家的建设其中最根本的要素之一就是法制的统一。进而言之，在一个单一制政权体系的国家内，如果出现了法治不统一的状况，那么，就可以说，这个国家还没有达到法治国家的标准。法制的统一有三个层面的含义：一是中央立法应当有逻辑上的连贯性，不同类型的中央立法在宪法规范下保持逻辑上的有序性。二是地方立法在规范事项上保持大体上的一致性，不同地方立法规定的事项应当大体上相同，如果有反差也不能反差过大。三是地方立法应当与中央立法保持位次上的对应性，地方立法是对中央立法的补充，而不能与中央立法有不和谐之处。上列三个方面中的后两个方面都牵涉到地方立法问题，其若要在宪法上取得合法的依据就必须保持相互之间的协调以及和中央立法位次上的互补性。然而，我国地方立法在规范事项上存在着巨大的分散性，即是说，不同地方的地方立法所规范的事项存在巨大差异。当然，地方立法应当有地方特色，但是，地方立法特色只能由地域的区别决定之，而不能由事项的区别决定之。我国地方立法事项上的差异既是一个普遍问题，又是一个没有引起注意的问题。以京、津、沪、渝、深地方立法为例，其在事项规制上的分散性和差异性几乎让我们无法把握地方立法究竟应当如何界定④。在笔者看来，地方立法规制事项的分散性是其不能与宪法对应的又一表现。

　　第三，地方立法正当程序缺失的不能对应性。地方立法的程序问题在《立法法》制定以后基本上走上了规范化的道路，例如，第六十八条规定：“地方性法规、自治条例和单行条例的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”第六十九条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。……”但就总体而言，我国地方立法的程序还不够完善，包括地方立法中的立项、草拟、听证、公布等等。在这里有一个概念必须予以澄清，即地方立法的程序并不等于地方立法的正当程序。换言之，我国已经有一些地方立法的程序规则，然而，我们还不能将目前地方立法的程序规则与地方立法本身应当具有的正当程序规则同日而语。我们知道，通常情况下，程序所关注的只是某一行为的运行过程和应当遵循的环节，而正当程序则有更加深刻的内涵。正当程序最早出现于美国宪法第5条修正案之中，后来在第14条修正案中得到了完善。《布莱克维尔政治学百科全书》对正当程序作了如下精辟解注：“美国宪法第5修正案宣称，不经过法律的正当程序，任何人都不可以被剥夺生命、自由或财产；第14条修正案把同一原则扩展到国家行为中。依据这些宣言，建立了一个巨大的宪法上层建筑，它保证了政府的权力不被用来反对个人，除非是依据法律并对个人的权利予以应有的保护。在刑法中，被告有权得到公正审判，这意味着对任何指控给予特别优先的注意；有准备辩护的机会；有请律师的权利；有提交证据和交叉询问的权利；有得到陪审团裁决的权利和提请无偏见的法官进行审判的权利。在美国法律中，上述价值观念也扩展到了个人之间的民事诉讼中，以及其权力可能影响个人权利或自由的行政机构的决策中。”[3]由此可见，正当程序包括这样一些非常特别的含义：其一，它要求行为过程之间必须保持平等和公正，即任何社会公众都有权利平等地介入与自己权益有关的政府行为中来。其二，它要求任何手中握有权力的机关都不能够在没有法定程序的前提下限制归属于私人的权利。作为地方立法而言，其必须是一种由政府行使的行为，这样的行为若依正当程序为之，就必须保证社会公众普遍而平等的参与。同时，地方立法不能在没有明确宪法授权和法律授权的情况下介入私人空间之中。我国地方立法在正当程序方面存在一定的偏失，主要表现是绝大多数地方立法都是对私人权益的限制，或者对私人空间的介入。这同样有悖于宪法关于地方立法的精神，因此，我们说地方立法不能对应宪法。

　　二、宪法规制地方立法权的制度价值

　　地方立法不能与宪法对应可以从两个方面寻求相关根源。一方面是我们将地方立法作为我国政治制度和法律制度的组成部分而看待，在这个制度中其本身存在运行机制上的缺陷，进而导致其在诸多方面与宪法不能对应。另一方面是我们从宪法典则关于地方立法权的规定技术上看，由于技术处理不当而导致地方立法不能与宪法相对应。显然，最为理性的根源分析是将上列两个方面结合起来进行分析，若将上列两方面予以结合而进行分析的话，笔者认为地方立法不能与宪法对应有这样一些根源，或者说我们可以从这些方面进行阐释。其一，宪法关于地方立法权的规定过于泛化。我国宪法在赋予地方权力机关或行政机关立法权时，采取了相对宽泛的赋权或授权方式，形成这种宽泛授权方式的根源既可能基于地方权力行使的方便程度而有所考虑，又可能基于中央与地方关系处理模式中的偏向于地方的选择而造成。这些因素都是无关紧要的，但宪法对地方立法规定的宽泛化则是地方立法权与宪法不能对应的致命根源之一。其二，宪法原则在实现中的隔位解读。宪法规范及其相关原则在一国政治生活和法律生活中处于非常重要的地位，其往往决定着一国的政治过程和法律过程，甚至对社会生活的诸方面都有一定的设计。然而，宪法对一国政治生活和法律生活的原则规定存在一个解读的问题⑤，人们就是在不断解读宪法原则的同时，对社会秩序和社会过程进行构建，那么，如何解读宪法原则就是一个至关重要的问题。从一定意义上讲，中央立法也罢，地方立法也罢，都不同程度地解读着宪法，并依自身的解读使宪法原则的规定具体化。问题的关键在于宪法作为根本法，其原则解读应当在有序的前提下进行，应当依相关的法律位次和制定主体地位顺次解读宪法原则。在最高立法机关的法律制定中，都有本法依宪法制定的条款，这样的条款肯定了法律对宪法进行解读的地位。法律之下的其他任何层次的行为规则都不具有或者不应当具有解读宪法的能力。而地方立法与宪法不能对应的又一原因就在于地方立法隔位解读了宪法原则。上列两个方面的根源都说明目前我国宪法对地方立法的规制尚欠缺制度化的构型，而我们对宪法规制地方立法权的制度价值也鲜有认识，故而，在探讨宪法规制地方立法权的理论和法治实务时，有关宪法规制地方立法权的制度价值必须予以明确，如果我们回避了这个问题就难以选择宪法规制地方立法权的有效路径。宪法规制地方立法权的制度价值可从下列方面予以分析。

　　第一，具有体现全面宪政的价值。实现宪政是现代宪法的基本功能，人们甚至将宪法与宪政视为同一意义的事物。在笔者看来，宪政是动态的宪法，而宪法则是静态的宪政，即是说，宪法为宪政提供了相应的模板，而宪政则通过其运行机制实现了宪法的精神。在政治学和公法理论中，关注较多的是宪政的两个方面的内容，其中之一是一国社会公众与政权体系之间的关系，即当一国社会公众能够决定政权体系的状况时，就可以说这个国家实现了宪政，或者说实现了宪政的一部分内容。之二是一国政权体系之间的制约关系，即一国立法、行政、司法等国家权力若处于相互制约之中就可以说实现了宪政，或者说实现了宪政的一部分内容。在笔者看来，在一个单一制甚或联邦制的国家结构形式之下，宪政不能不包括中央与地方之间的关系，深而论之，在一个主权国家中，中央与地方关系若没有得到有效处理就不能说其实现了全面宪政，也就是说，全面宪政既包括国民与政权体系之间的理性关系、政权体系之间不同权力的理性关系，还应当包括中央与地方的理性关系。在中央与地方关系中，地方立法权与宪法的关系就是不可或缺的内容。我们说，宪法对地方立法权进行规制其制度价值之一便是实现全面宪政，这一点是不用怀疑的。宪法对地方立法权的规制应当是宪法制度的组成部分，是宪法所设计制度之一种，因为，仅凭宪法中相对零散的对地方立法权的规定还不足以达到实现全面宪政之目的。

　　第二，具有实现法治政府的价值。法治政府的概念在西方发达国家几乎与德治是同一意义，“道德与法律乃是伦理学的两枝，是实现人类目标或伦理实体的两种方法。因之接着，道德不是在意识之中完全的，而表现于行为之中，因为它们常是一种伦理的实体，既为一实体就有一个外面。另一方面，法律不能归为一种完全外形和仪式的实践，而无任何基础或动机，因为它也是伦理的实体，因之本质上包含某程度之内容。伦理行为、主观及客观意志的符合，和感觉因素之受制于理性，皆不能为绝对内部或绝对外部的，因为它们是人类整个的结果，为所有一般的善之发展。道德包括行动，但主要包括意志，道德伸及意志，但它与行为特别有关。它们既是伦理学的分支，它们在起源上不能为互相矛盾的，两者都不能完全抽离行为和意志。”[4]而在我国法治政府的概念则出现得相对较晚。20世纪80年代我国学者将“依法行政”的概念引入我国以后，法治政府的概念才有人提到。而在这个概念产生的初期人们并没有将其与法治国家的概念结合起来。自宪法第十三条修正案在我国确立了“法治国家”以后，人们逐渐地将法治政府与法治国家的概念结合起来，即由原来认为法治就是治一片领土、一群人，到法治主要治理手中握有权力的人，到法治就是治理政府机构等。那么，法治政府的涵义究竟如何呢？毫无疑问，法治政府的主体不仅仅包括行政机构体系，它还包括其他国家机关，其中行使立法权的人民代表机关亦不例外。法治政府不仅仅要求政府机关或者国家政权体系在法律执行中依法办事，更为重要的是它还要求政府机关在行为规则的制定中更要依法律规则而为之。地方立法的宪法规制其侧重点就在于地方政府机关制定法律的行为之中，而这一点是依法行政等概念所不能包容的。总之，法治政府与地方立法权的关系无论如何是不可以分割的，当法律用来治理政府时，它如果不能够治理政府机关制定行为规则的行为，这样治理还含有什么分量呢？因此，一旦将问题回归到宪法规制地方立法权上，其实现法治政府的价值就显得十分明朗了。

　　第三，具有实现法治国际趋同的价值。前些年，我国学界关于法律本土化与全球化的讨论就值得我们深思。在笔者看来，这个问题的讨论有着它的历史背景。一方面，这个问题的讨论发生于我国加入WTO之际，因为加入WTO意味着我国的法治格局发生一定的变化，即是说，我们原来以本土为依据制定的相关规则就必须发生一定的改变，而对这样的改变人们又有些许担忧，正是在这种二难境地中展开了法律本土化与全球趋同的大讨论⑥，另一方面，我国传统的法律理论将法定性为统治阶级意志，然而，当我国改革开放向纵深发展时，人们发现人类社会在诸多行为规则中表现出了极大的相同性，究竟怎样理解这种现象，一些学者便试图用拟或本土化，拟或全球趋同化的理论进行阐释，甚至寻找答案。在笔者看来，法治或者实现全面法治是人类共同的文化成果，我国当初加入WTO时，一些国家就对我国地方政府通过地方立法进行的保护主义有非常大的担心，可以说，这个担心是有一定道理的。自20世纪80年代中期地方保护主义就是我们熟知的一个概念，所谓地方保护主义就是指地方相关机关从地方狭隘利益出发而与国家法律相对抗的一种行为。其中通过地方立法实施的保护并不在少数。为了消除一些国家的担忧，我们在加入世贸组织议定书中向全世界或者WTO成员国作出了承诺，即既要对地方政府的行为进行司法审查，又要使地方接受中央政府的监督。由此可见，通过宪法以及其他中央立法对地方立法权进行制度规制是实现国际趋同的手段之一，反过来说，这也成了宪法规制地方立法权的一个基本价值。

　　三、宪法规制地方立法权的理性化路径

　　地方立法已经成为我国法律体系的重要组成部分，在我国法律体系的总量中地方立法的绝对数远远超过中央立法。我国享有地方立法权的国家机关有数百个，制定地方立法是它们的职责。我国虽是单一制国家，但地方国家机关在数量上并不比一些联邦制国家少，如此众多的地方立法机关仅在立法的数量上就形成了一道耀眼的风景线。⑦在有些情况下，中央立法尚未对某一事项作出规定，地方立法便率先规定，而且常常是一哄而起；另一些情况下，中央立法已经对某一事项作出规定，且这个规定已经比较完整地覆盖了需要调整的事项，但地方立法还是对同一事项进行重复规定，将上位法的内容再照抄一遍，此类地方立法在整个地方立法的比重中占的比例很大；还有一些情况是，中央立法虽然没有对某一事项作出规定，但该事项属于法律保留原则指导的事项，或者应当通过中央立法规制的事项，一些地方对这样的事项通过地方立法进行了规定等等。总之，我国地方立法已经成为制约我国法制体系统一的一大障碍因素。2000年制定《立法法》的目的就在于对地方立法进行有效控制，但从目前的情况看，该法在规制地方立法权方面并没有达到预期效果。因此，我们认为强化和强调宪法规制地方立法权是一个非常重要的宪政问题。就目前来讲，宪法规制地方立法权的理性化路径应当包括下列方面。

　　第一，必须确立宪法关于立法权的一体主义。《中华人民共和国宪法》关于立法权的规定是分而进行的，一方面，其将立法机关的立法权与行政机关的立法权作了区分，使它们反映在不同的宪法文件中，甚至反映在不同的宪法制度中，如有关行政立法就有明显的授权立法的制度印痕。另一方面，其将中央立法与地方立法作了区分，使它们反映在宪法的不同章节中，更谈不上用相对连贯的条文对二者进行统一了。正如前述，我国宪法关于中央立法权与地方立法权采取了不同的规制方式，即中央立法更像是羁束性控制，而地方立法更像是裁量性控制。这种不同的处置方式使人很容易把地方立法从中央立法中独立出来并作为一个相对完整的事物来看待。以这样的眼光观察，就非常容易得出我国地方立法权二元主义的结论，这样的认知理念是非常危险的，因为它将一个单一制国家的政权格局变成了联邦制格局。基于此，我们认为应当确立宪法关于立法权一体主义的理念，这个理念在我们的立法理论构造和相关的宪法解释中应当充分体现出来，这是完成宪法对地方立法权进行有效规制的基本路径。

　　第二，必须确立宪法限制地方立法权的主旨。目前宪法关于地方立法权的规定采取的似乎是给地方一个空柜子，让其向里面装地方立法的方式。正如前述，这个方式实质上是一种宽泛的地方立法的授权，在笔者看来，目前宪法的此种立法格局纯粹是由于在当时情况下立法技术不成熟所致，即我们当时找不出来一个很好的方法对地方立法进行规制，因为在此之前我国宪法并没有地方立法的专门规定，现行宪法的规定方式在当时条件下是有利于调动地方积极性的。后来随着国家权力运行的不断扩张，地方立法已经不仅仅是为了对中央留有空隙的地方事务进行处理，其中较多的是地方享有立法权的机关对自身权力的扩充。笔者认为，从我国宪法的根本精神看，其对地方立法权的立法宗旨主要在于限制，而不是在于让其进行有序的扩张，这可以从宪法第三条第2款和第五条的规定看出，前者规定“中央和地方国家机关职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这个规定中“中央的统一领导”既是大前提又是问题的关键。当然，此条提到的职权划分其中包括有关立法权的划分。后者则进一步强调了法制统一问题。第一百条在对地方性法规的制定进行规定时，更是强调其不得与宪法、法律、行政法规相抵触。上列内容都刻画了一个非常严格的命题：即宪法对地方立法权的立法主旨在于限制，而不在于任其扩张。对此，我们同样应当有一个明确的理念，这样的理念应贯穿于我国法律对地方立法的规制过程之中。

　　第三，必须规范宪法精神的解读机制。地方立法在其运行过程中，与上位法的关系是一个非常复杂的问题，从宪法和《立法法》的规定看，地方立法只有从法律或行政法规中取得依据才能够制定，并且不能与宪法相抵触。然而，在具体的立法过程中，有些地方立法是对上位法的整部法典的具体化⑧，其根据上位法的法律条文进行细化，此种情况下其常常是上位法的施行细则。有些地方立法则对上位法的某个条文进行扩展，根据某个条文制定一个完整的地方立法法典。有些地方立法则在没有任何上位法的情况下制定一个典则，在这种情况下，地方立法常以宪法的某一原则或者条文中的某一概括规定而制定。应当说明的是，宪法或者《立法法》并没有赋予地方立法机关直接从宪法取得制定依据的权力，即是说，地方立法无权对宪法典中的内容进行直接扩充规定。这样存在一个对有关宪法原则或条文的精神解读问题，当地方立法直接依据《宪法》制定时，其就被认为解读了宪法精神。这便给我们提出了一个非常严肃的问题，即究竟哪些法律渊源、哪些立法主体能够对宪法精神进行解读，依国家机构设置的位置和法律的位阶看，地方立法显然不能对宪法精神进行直接解读。建立规范的宪法解读机制是宪法规制地方立法权的又一重要路径。

　　第四，必须在宪法修正案中界定地方立法权。《中华人民共和国宪法》提到了立法权的概念，第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”虽然没有对立法权的内涵作出界定，但至少在宪法典中规定了立法权的概念。而宪法并没有提到地方立法权的概念，更没有揭示地方立法权概念所包括的涵义。宪法所提到的是地方性法规此种地方立法的名称（应当说明的是，宪法连地方政府规章的名称也没有提出，更谈不上对地方政府规章制定权的概念进行揭示了）。我们认为，正是由于宪法没有界定地方立法权的概念，才导致地方立法在制定过程中就有关事项的规制并没有达到相对规范的地步。因此，笔者建议应当在《中华人民共和国宪法》修正案中界定地方立法权，并揭示地方立法权的具体涵义。2000年制定《立法法》时也回避了地方立法权的概念问题，笔者认为，在宪法没有对地方立法权进行界定的情况下，《立法法》采取回避的处理方式是妥当的。之所以这样说，是因为地方立法权的概念本身就是宪政制度的组成部分，通过宪法界定要比由《立法法》界定更科学一些。

　　收稿日期：2009-07-23

　　注释：

　　①宪法在规制立法权方面，对中央立法在大多数情况下应当给予其裁量的立法权，而对地方立法在大多数情况下应当给予其羁束的立法权。

　　②这里所称的“省级”是从广义上来理解的，包含了省一级以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

　　③当然，宪法关于我国民族地方和特别行政区的地方立法和地方立法权还有专门的规定。我们这里是在一般意义上来谈地方立法和地方立法权的，没有涉及民族区域和特别行政区等特殊情形。

　　④在法制统一原则之下，地方立法规制事项应当具有一致性。然而，以我国地方立法实践状况来看，其间的差别是巨大的。以京、津、沪为例，其现行地方立法在规制事项上各具侧重点：如上海注重经济开发立法，巩固扩大对外开放成果；注重市场监管，维护规范经济秩序；注重公共安全，以先进理念推进社会管理；注重建管并举，提升城市依法治理水平等。而北京则是注重抓住奥运会契机、完善城市建设的管理机制；注重监督法制化建设、增强人大监督职能；注重保护城市历史文化、提高城市文明素质；重教育的分步立法、系统推进。天津则是注重滨海新区开发的法制建设；注重劳动和社会保障立法等。这一方面说明了地方立法所体现出来的自身特色，然而，从另一角度看，地方立法缺乏应有的统一性。

　　⑤宪法是一国法律体系中的龙头法，作为龙头法其必须为其他层次法律规范的制定提供直接或间接的依据。然而，宪法又具有与法律体系中其他部门法相区别的重要特征，如原则性、适应性等。即宪法为了保持其能在较大范围内承受社会发展带来的变化，对国家政治生活和社会生活中诸多事项的规定以原则为限，往往不涉及具体的可操作事项，那么，其他法律规范在对相关事项进行规制而必须寻找宪法上的依据时，就存在一个解读宪法原则精神的问题。

　　⑥有学者就提出了“行政法学体系全球趋同”的概念。认为“行政法学本土特征日益弱化、行政法学封闭系统日益弱化、行政法学的政治色彩日益弱化。主要表现为：法系和法圈在行政法学体系中的区分逐渐模糊、各国行政法学研究对象逐渐相近、行政法学方法论各国逐渐吸收、行政法学基本理念诸国逐渐渗透。行政法学体系全球趋同是各国行政法学界面对的共同问题，一个国家要完善自己的行政法学体系除必须考虑本国的行政法制度外，还要充分考虑世界各国行政法的发展趋势。”参见关保英撰：《行政法学体系全球趋同之解析》，载《比较法研究》，2009年第1期。

　　⑦据不完全统计，2008年我国制定和修改的法律有10件，行政法规13件（不包括法规性文件），而地方性法规就达到341件。可见地方立法与中央立法相比阵容之庞大。

　　⑧如《上海市实施〈中华人民共和国气象法〉办法》、《上海市实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》、《北京市实施〈中华人民共和国保守国家秘密法〉若干规定》、《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》、《北京市实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》、《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《重庆市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》等等。

作者介绍：张淑芳(1966- )，女，湖南益阳人，华东师范大学教授，博士生导师。华东师范大学 法律系，上海 200241