残疾人就业难与残疾人就业促进政策的完善_许琳

DOI:10.16152/j.cnki.xdxbsk.2010.01.033

西北大学学报(哲学社会科学版)

2010年1月,第40卷第1期,Jan.,2010,Vol.40,No.1JournalofNorthwestUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition)

【公共管理研究】

残疾人就业难与残疾人就业促进政策的完善

许　琳

(西北大学公共管理学院,陕西西安　710069)

摘　要:在剖析中国残疾人就业难现状的基础上,采用对比分析和文献分析、归纳与演绎的研究方法,梳理中国残疾人就业保护政策、就业援助政策和就业服务配套政策的实施及作用,明晰政府在残疾人就业促进中的主导作用,探讨完善政府残疾人就业促进政策的路径。残疾人就业难是具有普遍性的社会问题。与健全人相比,残疾人无论是在就业率、就业质量、就业结构等方面都存在着很大差距。在市场经济条件下,对残疾人就业困难对象提供就业援助,实施就业促进,是确保市场导向就业机制顺利运行、实现全体劳动者公平就业的重要手段。

关键词:残疾人;残疾人就业;就业促进;公平就业

中图分类号:C913.69　　文献标识码:A　　文章编号:1000-2731(2010)01-0116-05

一、残疾人就业的意义、就业模式及相关研究回顾

全世界共有6.5亿残疾人,约占世界人口的10%左右。我国有8300多万残疾人,占总人口的

6.34%,涉及2.6亿家庭人口。残疾人是最需要关心、扶持、帮助的特殊困难群体。就业是民生之本。绝大部分残疾人是具有劳动能力或具有一定劳动能力的。就业对残疾人具有特殊重要的意义。残疾人就业保障是残疾人社会保障的重要内涵之一。就我国的国情而言,就业是残疾人最大的保障,只有通过就业,才能实现其劳动权益和自身价值;才能摆脱贫困,改善生活状况、改善生存质量,帮助减轻残疾人家庭的负担;才能增强自我生存和发展的能力;才能以平等的姿态真正参与社会活动,提高社会地位,实现平等、参与、共享目标,实现回归社会,融入社会,缩小与健全人的差距;才能分享社会进步发展的成果。

对社会而言,更多的有劳动能力和就业愿望的残疾人实现平等就业是社会文明进步的标志,它不仅能促进全社会人力资源的合理有效利用,促使生

　　收稿日期:2009-07-17;修回日期:2009-11-21

产力的进一步解放,创造出更多的财富,而且在改善

残疾人边缘化状况,促进残疾人与健全人的社会融合,减少不同社会群体间的冲突,缩小残疾人与健全人之间在收入水平上的差距,减少残疾人的福利依赖等方面,在促进社会稳定,促进社会经济协调发展,提高全社会的文明程度及实现人权的保障等方面具有重要的意义。

残疾人就业受到国际社会的普遍关注,其就业水平以及就业政策不仅是各国经济发展水平的标志之一,也是各国人权观念的体现。1983年第69届国际劳工大会通过的具有约束力的《残疾人职业康复和就业公约》要求会员国,通过法律,采取必要步骤使残疾人获得、保持适当职业并得到提升。会员国要通过各种措施,扶持残疾人参加劳动,诸如受保护的车间、场地,由残疾人建立和为残疾人建立的合作企业,给予奖励的保障名额和保留、指派的职位,采用按比例雇用残疾人的办法;给残疾人企业和雇用残疾人的企业减税、独家合同、优先生产权、合同优待和其他技术、财政援助。

国际社会残疾人就业的主要模式包括:以美国、

　　基金项目:陕西省教育厅专项科研计划项目(09JK230);西北大学研究生重点课程建设类立项项目(08YKC01)　　作者简介:许琳,女,陕西西安人,西北大学教授,从事社会保障理论与政策、弱势群体社会保障研究。116

瑞典为代表的运用非特定法律来保护残疾人平等参与社会生活与就业;以英国、荷兰为代表的促进重度残疾人就业的保护雇佣制度;许多国家都采用的规定各用人机构有义务雇佣一定比例的残疾职工的按比例就业制度。

残疾人就业难是具有普遍性的社会问题。残疾人就业政策是重要的社会政策之一。国际社会对残疾人的态度经历了“残疾医疗模式”“残疾社会模式”和“残疾权利模式”三个阶段的发展。欧美发达国家学者对残疾人就业问题及平等就业政策的关注比较早,SsadZagi,WilliamH.McBroom和JohnCol-lette(1972)在20世纪70年代主要研究了残疾人就业的意义,并通过详尽的统计描述和推断分析残疾人就业的现状和影响残疾人就业的因素;20世纪80—90年代,DonaldO.Parsons等根据劳动经济学的基本原理所做的研究为之后许多讨论社会保障残疾人保险项目(SSDI)与残疾人劳动力参与率和就业率关系的相关研究提供了基本范式;Bound(1989)的研究认为应该使用社会实验方法研究残疾人就业,该主张对90年代中期以后的相关研究产生了深远影响;20世纪90年代中期以后,加拿大残疾人政策和《美国残疾人法案》引起了学者的关注而成为研究热点

[1]

状况得到明显改善,但是我们应该看到,残疾人在社会中是典型的社会弱势群体,在劳动就业方面存在着特殊的困难和障碍,比如,社会上对残疾人社会排斥的客观存在,用人单位缺乏履行扶助残疾人就业义务的自觉性;由于残疾的影响,残疾人适合的工作类型受到其残疾类型和残疾程度的制约;残疾人文化水平较低,劳动技能较为单一,适应的行业及工作范围较狭窄;对无障碍环境和安全生产环境有特殊要求;加之我国劳动力市场供需矛盾突出,岗位竞争日趋激烈,残疾人在参与社会生活和社会竞争中处于劣势,在平等就业方面仍然非常困难。媒体曾报道过“北大残疾女博士”的求职遭遇:一位掌握四门外语,多次获得国家级奖学金,被媒体称为“当代张海迪”的北大残疾女博士,毕业前投出上百份求职简历,不是遭遇“婉拒”,就是“石沉大海”,连“临时工”的活都找不到……

[4]

从残疾人就业率看,全国第二次残疾人抽样调查数据表明,在我国8296万残疾人中,已经实现就业的2266万人,目前尚有858万有劳动能力、达到就业年龄的残疾人没有实现就业,而且我国今后每年还将新增残疾人劳动力30万人左右。15岁及以上残疾人口在业比例为31.02%,无工作的占69.98%,而非残疾人口的在业比例是72.67%

[5]

。。

我国对残疾人就业政策的研究起步较晚,进入90年代以后研究者逐渐增多。一些学者和残疾人

工作者分别从社会学、经济学、人口学、法学、政策科学等角度作了探讨和研究,国内关于残疾人就业政策的研究主要集中在以下几个方面:针对残疾人就

[2]

业政策的定性研究;针对残疾人就业中存在问题的对策研究

[3]

据《2009年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示,残疾人就业形势依然严峻,2009年度城镇

残疾人登记失业率高达13.6%,是全国城镇登记失业率4.2%的3.2倍

[6]

,而实际失业率远不只如此。

2008年劳动年龄段的残疾人,接受过职业技能培训

[7]

的比例仅为4.4%。

从残疾人就业结构看,第二次全国残疾人抽样调查显示,全国在业残疾人与在业调查人口之间在就业结构上存在着较大差距,残疾人就业层次相对较低,制约了残疾人工资收入的增长和经济状况的改善(见表1)。

;关于残疾人就业的法律制度建设研

究;关于残疾人就业政策的比较研究。

二、我国残疾人就业难的现状

改革开放以来,特别是《中华人民共和国残疾

人保障法》颁布实施以来,虽然我国残疾人的就业

[5](P157)

表1　全国在业残疾人与在业调查人口的职业构成比较

职业别

总　计

国家机关、党群组织、企事业单位负责人

专业技术人员办事人员和有关人员商业、服务业人员

农、林、牧、渔、水利业生产人员生产、运输设备操作人员及有关人员

不便分类的其他从业人员

在业残疾人/%

1000.471.611.757.9978.409.660.12

在业调查人口/%

1001.484.873.8311.8757.9119.910.13

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　　从就业质量来看,受就业层次低的影响,就业残疾人在就业的稳定与安全、个人尊重、健康与福利、社会保障、职业发展等与健全人存在很大的差距,非正规就业比重高,就业稳定性差,也影响到社会保险的参保率低,2008年度城镇残疾人参加养老、医疗两大基本社会保险的覆盖率为38.8%,低于全国48.7%的总体水平。

从经济收入来看,残疾人作为社会中最困难的群体,其经济上的弱势地位在较长时期内无法从根本上得到改变。统计结果表明,2009年度残疾人家庭人均可支配收入仅占全国居民家庭人均可支配收入的57.9%

[7]

[6]

[7]

疾人就业条例》以及政府相关部门条例、规章的基础上,政府制定的残疾人就业促进政策体系初步形成,它包含了残疾人就业保护政策、残疾人就业援助

政策、残疾人就业服务配套政策等三个层面。特别是我国政府于2007年5月出台了《残疾人就业条例》,其根本目的就是要通过残疾人就业保护和就业促进,消除或减轻残疾障碍和社会障碍对残疾人平等就业权利实现的影响。

第一,残疾人就业保护政策。“九五”以来,我国按照市场经济体制的要求,实施积极的就业政策,确立了“劳动者自主就业,市场调节就业,政府促进就业”的竞争就业方针。政府在坚持以市场为导向就业机制基础上,按照平等、参与、共享的原则,对残疾人就业采取优惠政策和扶持保护措施,在竞争的基础上实行保护,实行集中就业与分散就业相结合的方针,采取优惠政策和扶持保护措施,通过多渠道、多层次、多种形式促进残疾人就业。一是政府通过给予税收减免等优惠政策,鼓励和扶持兴办残疾人福利企业、盲人按摩机构、工疗机构等残疾人集中就业单位。二是依法推进用人单位按比例安排残疾人就业,并为其选择适当的工种和岗位,达不到规定比例要求的单位要缴纳残疾人就业保障金。三是国家采取各种优惠政策和扶持措施鼓励城乡残疾人个体劳动者就业,并通过扶贫贴息贷款方式帮助贫困残疾人进行自主创业和发展一些能够增加收入的项目,扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和多种经营。

第二,残疾人就业援助政策。将难以实现就业的残疾人列入就业困难人员范围,提供就业援助,开发适合残疾人就业困难群体特点的就业岗位特别是公益性就业岗位,通过优惠政策鼓励企业招用、免费就业服务等政策措施,促进困难残疾人实现就业。

第三,残疾人就业服务配套政策。残疾人就业服务配套政策包含四方面的内容,一是通过加强各级残疾人联合会的残疾人就业服务机构建设,免费为残疾人集中就业、分散按比例就业和个体开业提供就业信息、职业指导、职业介绍、职业培训、职业评估、职业能力评定等服务项目,以提高残疾人就业率和就业质量;二是残疾人就业信息网络建设,通过建立统一的多功能残疾人就业信息网络,以全面、及时、准确地掌握残疾人劳动力资源情况,掌握用人单位的用工信息、空岗信息,为用人单位和求职残疾人提供快捷、方便的服务;三是开展无障碍设施建设和开展信息交流无障碍工作,为残疾人就业提供更有

。2008年度残疾人家庭恩格尔系数

为50.4%,高出全国居民家庭恩格尔系数10.4个百分点。城乡残疾人通过就业自食其力还存在

不小困难,对家庭的依赖性很强。2009年,未就业残疾人生活主要来源靠家庭其他成员供养的比例在城镇为40.5%,农村为76.9%。

统计结果显示,与健全人相比,残疾人无论是在就业率、就业质量、就业结构、经济收入等方面都存在着很大差距。

推进残疾人就业保障和残疾人就业促进政策的实施,是我国残疾人事业和残疾人社会保障发展的当务之急,重中之中。

[6]

三、我国政府残疾人就业促进政策及其政府的主导作用

　　残疾人属就业弱势群体,残疾人对政府就业促进政策的需求非常强烈。大量的数据和事实表明,政府责任的缺失、就业政策的不完善性、公共财政对残疾人就业保障投入严重不足、各级政府在残疾人就业保障中的职责划分不清、政府对残疾人就业保障监管不力,是我国残疾人就业保障不足、就业水平较低,就业质量差、就业严重滞后于社会经济发展的主要原因之一

[3]

。因此,明确政府在残疾人就业促

进中的主导作用,完善残疾人就业促进政策体系具有特别的紧迫性和现实意义。

进入市场经济以来,我国一方面确定社会用人单位的用人自主权,另一方面将解决残疾人就业作为政府和社会共同的责任义务加以明确,并通过积极的保护扶助政策促进残疾人就业。体现了维护社会公平的基本准则,与市场经济国家保护社会弱势群体的立法宗旨也是一致的。在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国残疾人保障法》《残

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利的物质条件和就业环境;四是通过残疾人的职业康复,帮助残疾人恢复或补偿功能,提升其就业能力。通过这四个方面的就业服务配套政策,为残疾人就业提供全方位服务。其中,应特别强调残疾人教育及职业培训对提升残疾人人力资本和就业能力的重要基础功能。

无论是残疾人就业保护政策,还是残疾人就业援助政策,或是残疾人就业服务配套政策,都体现了政府在残疾人就业促进中的主导作用。国内外相关理论与实践都已证明,若没有政府的有效保护和扶助,要保障残疾人平等就业的机会和权利将是无法实现的。

第二,完善政府绩效考核制度、问责制度和社会监督机制,提高残疾人就业促进政策的执行力。当前政府绩效考核制度中,更多的仍以GDP增长等经济指标为考核标准,对于残疾人的民生问题的解决与否及解决程度并未列入政府的绩效考核指标当中。可以试想,如果连政府机关都对残疾人就业采取排斥态度,拒不依法按比例安置残疾人就业,不为全社会起带头作用,谈何全社会履行扶残助残义务呢?既然残疾人就业保障是实现社会公平、维护社会弱势群体利益、促进社会和谐的重要任务,就应把残疾人就业促进工作纳入各级政府政绩考核和社会发展考核指标体系中,使扶助残疾人工作由爱心助残上升为制度助残,上升为刚性约束,以提高残疾人就业促进政策的执行力。比如,把政府招录公务员及政府部门工勤人员时是否依法专门开发了适合残疾人就业的岗位、是否依法招录了符合岗位要求的残疾人、是否依法足额缴纳了残疾人就业保障金等内容列入政府各部门各机关目标考核指标体系中;对拒不安置残疾人又拒不缴纳残疾人就业保障金的政府机关负责人依法追究其行政乃至法律责任;可以通过政务公开,在适当范围内公布政府机关单位安置残疾人就业的执行情况,利用社会监督机制鞭策政府机关事业单位带头按比例安置残疾人就业,履行应尽的社会责任和义务。

第三,实现残疾人就业促进政策的创新。在实现残疾人就业保护政策创新方面,应在已有就业保护政策的基础上,借鉴国际社会的成功经验,优化和深化就业保护政策措施,比如,同等条件下政府优先采购残疾人集中就业单位的产品和服务;开发适合残疾人生产的产品实行专产专营

[8]

四、完善政府残疾人就业促进政策的路径

在市场经济条件下,促进就业弱势群体实现公平就业是政府的重要职责之一。然而,社会上很多用人单位,也包括政府机构,认为残疾人就业是残联

的事,与己无关。一些地方举办残疾人专场就业洽谈会也流于形式,只注重场面热闹、媒体报道,而不关注洽谈会的实际效果。管理部门也满足于政令的上传下达,至于适合残疾人就业的岗位具体如何去开发,就业培训的实际效果,培训如何与市场衔接,则少有人考虑。政府部门在按比例安置残疾人就业方面没有发挥应有的榜样作用。残疾人包括残疾大学生在就业过程中遇到各种各样的社会排斥,有时政策的执行在基层往往会遇到许多阻力,甚至成为一纸空文。

要解决残疾人就业难,真正建立促进残疾人就业的长效机制,需要从以下几个方面完善政府残疾人就业促进政策:

第一,引领先进的道德文化,宣传和弘扬人道主义,培育新残疾人观,消除社会对残疾人的歧视和社会排斥,使尊重残疾人、关心残疾人、理解残疾人、扶助残疾人成为新时代的主流价值观,为残疾人就业促进政策的顺利实施提供思想和文化基础。通过政府的主流媒体的宣传,使更多的人们认识到,残疾人遇到的最大障碍不是“残疾”本身,而是人们对残疾人的态度,或者说,最大的障碍是社会对残疾人的歧视及由此产生的社会排斥。为残疾人提供各种补偿条件,使残疾人平等地无障碍地接受教育、参加生产劳动、参与社会生活,在事实上享有公民权利,是政府与社会的责任,是社会文明、进步的标志,是社会公平和人权普遍化原则的体现。只有当全社会树立起新的残疾人观,扶助残疾人才能化作自觉的行动。

,通过对某些适

宜残疾人生产的产品的生产和经营提供保护性垄断以稳定残疾人就业;运用残疾人就业保障金的一部分来扶持集中安置残疾人就业的福利企业,用于补贴其残疾职工办理社会保险,补偿其使用残疾职工的部分成本,提高这些单位在市场竞争中的竞争力,激发其安置残疾人的积极性;对残疾人集中就业单位提供贷款贴息;在有条件的地方开办福利性工疗机构、庇护性工场,为精神病人、智力残疾人就业创造条件;等等。

在实现残疾人就业援助政策创新方面,开发适合不同类别残疾人的公益性就业岗位,可以考虑在政府每年提供的公益岗位中划定合理的比例专门用于残疾人就业。同时,应立足于目前就业岗位的主要增长点在第三产业以及社区发展的现实,大力发

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展社区服务业,建立社区互助网络。社区就业方式门槛低,就业机制灵活,就业弹性大,工作地点距离近,适合残疾人的就业选择。

加强残疾人就业保障金的收支管理,加大就业保障金在促进残疾人就业中的积极作用。增加对残疾人就业工作的量化考核和就业效果的统计工作。此外,可以建立联席会制度,由政府负责、残联牵头,定期召集残联、民政、财政、税务、劳动和社会保障、工商、街道办事处等有关部门,协调各部门解决残疾人就业中的难题。

第四,在政府主导下,发挥非政府组织的作用,调动社会资源共同解决残疾人就业难的问题

[9]

[2]杨伟国,代懋.中国残疾人就业的政策支持[J].教学与

研究,2008,(3):46-53.

[3]许琳,张晖.从西部残疾人就业现状透视政府在弱势群

体扶助中的责任[J].社会保障制度,2008,(3):71-75.[4]蒋萌.请关注残疾人就业难[N].人民日报,2007-05-29

(5).

[5]第二次全国残疾人抽样调查办公室北京大学人口研究

所.第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告[M].北京:华夏出版社,2008:150.

[6]2009年度全国残疾人状况及小康进程监测报告发布

[EB/OL].中央政府门户网站www.gov.cn/jrzg/2009-12/02/content-1478080.htm.

[7]中国残联研究室,北京大学人口研究所,国家统计局统

计科学研究所.2008年度全国残疾人状况及小康进程监测报告[R].中国政府网http:∥www.gov.cn/fwxx/cjr/contenthtm.-1315535.

[8]中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见.新华

社北京4月23日电[EB/OL].新华网http:∥news.xin-huanet.com/newscenter/2008-04/23/.

[9]许琳,张艳妮.社会排斥理论与残疾人就业问题分析

[J].北华大学学报,2007,(5):7-10.

。

可以通过大力发展残疾人慈善事业,调动境内外慈善资源为残疾人提供教育、职业培训、职业指导;还

可以通过政府补助、政府购买、民办公助等形式鼓励民间机构为残疾人提供技能培训等就业服务,以提升残疾人就业能力、就业率和就业稳定率。

参考文献:

[1]赖德胜,赵筱媛.中国残疾人就业与教育现状及发展研

究[M].北京:华夏出版社,2008:15.

[责任编辑　陈　萍]　　

Thedifficultyofthedisabledemploymentandtheperfection

oftheemploymentpromotionpolicy

XULin

(CollegeofPublicAdmimistration,NorthwestUniversity,Xi′an710069,China)

Abstract:Onthebasisofanalysisofthestatusthatthedisabledpeoplearedificultintheiremployment,itisneces-sarytoimplementaproperpolicyaboutChina′sdisabledemploymentprotection,employmentassistanceandem-ploymentservicesandclarifytheleadingroleoftheGovernmenttopromoteemploymentofthedisabled.Meanwhile,thepolicywhichthegovernmentadoptspromotetheemploymentforthedisabled.Employmentisthefoundationofpeople′slivelihood;fordisabledpeople,ithasspecialsignificance.Comparedwithhealthypeople,thereisagreat

gapforthedisabled,whetherintherate,qualityorstructureofemploymentareas.Inmarketeconomy,itisneccssarytoprovideemploymentassistanceandemploymentpromotionforsomedisabledwhocannotfindajob,whichen-suresthemarket-orientedemploymentmechanismandthefairnessofalllaborsemploymentopportunity.Keywords:disabledpeople;disabledpeopleemployment;employmentpromotion;employmentequality

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